I OSK 198/22

I OSK 198/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 96/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-21
Skarżony organ
Prezydent Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 98 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 i 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 96/21 w sprawie ze skargi K. P. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie przyznania odszkodowania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 września 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie przyznania odszkodowania - 1. stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w W. przy ul. [...], w Dzielnicy [...], stanowiący dz. nr [...] o pow. 1406 m2 z obrębu [...] przeznaczoną pod poszerzenie drogi publicznej – ulicę [...], miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. grunt; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
K. P. (dalej jako "skarżący") pismem z 18 marca 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt położony w Warszawie przy ul. [...], w Dzielnicy [...], stanowiący dz. nr [...] o pow. 1406 m2 z obrębu [...] przeznaczoną pod poszerzenie drogi publicznej – ulicę [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że choć wniosek w powyższym przedmiocie złożył do organu 1 października 2020 r. oraz wystąpił z ponagleniem do wydania decyzji, to do dnia wniesienia skargi nie zapadło rozstrzygnięcie kończące postępowanie, zaś Prezydent nie wykonał w sprawie jakiejkolwiek czynności. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie jednego miesiąca; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."; przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w ww. przepisie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że pismem z 11 marca 2021 r. wezwał pełnomocnika skarżącego o uzupełnienie akt sprawy poprzez nadesłanie dokumentów potwierdzających, że uzgodnienia dotyczące odszkodowania zakończyły się wynikiem negatywnym oraz o dołączenie ewentualnych porozumień, zrzeczeń, darowizn, oświadczeń i innych umów zawieranych odnośnie do ww. nieruchomości. Akta uzupełniono o wymagane dokumenty 26 marca 2021 r., a zatem nie upłynął dwumiesięczny termin od uzupełnienia akt sprawy przez stronę. Organ wskazał również, że panująca pandemia, wprowadzenie pracy zdalnej w urzędach i sądach, zamknięcie placówek oświatowych skutkujących przebywaniem na zasiłku opiekuńczym pracowników, także przedłużające się procesy rekrutacyjne na wolne stanowiska urzędnicze spowodowały opóźnienia w prowadzeniu postępowań administracyjnych. Trudno w takiej sytuacji mówić o bezczynności organu.
Prezydent w dniu 30 sierpnia 2021 r. nadesłał postanowienie z 23 sierpnia 2021 r., którym wyłączył się od rozpatrywania sprawy dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jak wynika z akt sprawy, Prezydent postanowieniem z 23 października 2021 r. wyłączył się od rozpatrywania sprawy dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 1 października 2020 r. Zdaniem Sądu I instancji, wydanie przez organ ww. postanowienia wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku (nie można bowiem obecnie zobowiązać Prezydenta do prowadzenia postępowania i wydania decyzji), nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Oczywiste jest bowiem, że w takiej sytuacji wyznaczony zostanie inny organ do prowadzenia sprawy odszkodowawczej. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się zatem bezprzedmiotowe.
Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd I instancji doszedł do przekonania, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. WSA miał na uwadze, że choć wniosek skarżącego o ustalenie i wypłatę odszkodowania wpłynął do Prezydenta 1 października 2020 r., to dopiero w dniu 11 marca 2021 r. rozpoczęto gromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia. W powyższej dacie organ uzyskał odpis zwykły z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości oraz wystąpił do pełnomocnika skarżącego o uzupełnienie akt sprawy poprzez nadesłanie dokumentów potwierdzających, że uzgodnienia dotyczące odszkodowania zakończyły się wynikiem negatywnym oraz o dołączenie ewentualnych porozumień, zrzeczeń, darowizn, oświadczeń i innych umów zawieranych odnośnie do ww. nieruchomości. Akta uzupełniono o wymagane dokumenty 26 marca 2021 r., jednak dopiero postanowieniem z 23 sierpnia 2021 r. organ wyłączył się od rozpoznania przedmiotowej sprawy. Z powyższego wynika, że przed długi czas organ nie czynił żadnych starań, aby pozyskać dokumentację niezbędną do wydania decyzji, a w konsekwencji po niemal roku od otrzymania wniosku wyłączył się od jego rozpoznania. Nie budzi zatem wątpliwości, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie można też w tej sytuacji uznać za usprawiedliwienie trwającej bezczynności, podnoszonej w odpowiedzi na skargę okoliczności pandemii, czy niedysponowania aktami sprawy z uwagi na ich przekazanie Wojewodzie Mazowieckiemu z wniesionym przez skarżącego ponagleniem. Nic bowiem nie stało na przeszkodzie, aby organ podejmował czynności niezbędne do wydania rozstrzygnięcia chociażby na podstawie akt zastępczych.
Jednocześnie w ocenie Sądu I instancji, z uwagi na wydanie postanowienia o wyłączeniu się przez Prezydenta od rozpoznania sprawy, jak również z uwagi na okoliczność, że skarga wniesiona została po niecałym pół roku od złożenia wniosku wszczynającego postępowanie (w konsekwencji od 22 kwietnia 2021 r. organ nie dysponował już aktami sprawy), brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tej części skargę Sąd oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części dotyczącej punku 1 wywiódł Prezydent m.st. Warszawy. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania; które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w Warszawie przy ul. [...], stanowiący dz. nr [...] o pow. 1406 m.kw. z obrębu [...] przeznaczoną pod poszerzenie drogi publicznej - ulicę [...], miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu daty wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
W rozpoznawanej sprawie problem bezczynności wystąpił w związku z niewydaniem przez organ decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną. Stosownie bowiem do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako: u.g.n.) za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte nieruchomości. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny. Drugi natomiast polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r., I OSK 2674/18; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r. I OSK 1975/20; wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., I OSK 2527/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Autonomia woli stron na gruncie cywilnej metody ustalenia odszkodowania nie zakłada istnienia barier czasowych w prowadzeniu takich negocjacji, choć jednocześnie każda ze stron zachowuje uprawnienie do ich zakończenia w razie niesatysfakcjonujących rezultatów i braku widoków na zbliżenie stanowisk. Uwzględniając, iż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. nie reguluje tego jak winny przebiegać uzgodnienia w kwestii odszkodowania i w jakich okolicznościach można uznać, że do uzgodnienia odszkodowania nie doszło, to wyraźnie widać, iż okres uzgadniania wysokości odszkodowania nie stanowi postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a. Nie mają zatem doń zastosowania terminy załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 k.p.a. Nie budzi też wątpliwości, że dopiero w przypadku, gdy między stronami nie dojdzie do uzgodnienia w sprawie odszkodowania, uprawniony do odszkodowania może złożyć do organu wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za odebrane prawo własności. Od tego momentu ocenie podlegać mogą, pod kątem zachowania terminów do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, działania organu w konkretnej sprawie administracyjnej.
Sytuacja, gdy nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., jest okolicznością faktyczną i jako taka musi być badana każdorazowo w warunkach indywidualnej sprawy. Nie budzi jednak wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie to tym samym ziszcza się przesłanka niedojścia do uzgodnienia, wskazana w ww. przepisie. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Pierwotny wniosek o odszkodowanie za sporne działki gruntu przejęte pod drogi publiczne strona złożyła 21 marca 2016 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek udzielonej pismem Naczelnika Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy [...] z 13 kwietnia 2016 r. poinformowano stronę, że wnioski takie są rozpatrywane wg kolejności wpływu z jednoczesną koniecznością uwzględniania m.in. środków budżetowych Miasta Stołecznego Warszawy. Z akt sprawy nie wynika aby organ w następnych kilku latach podejmował jakiekolwiek czynności zmierzające do uzgodnienia odszkodowania. Niewątpliwie na dzień 1 października 2020 r. nie można było mówić o prowadzeniu pomiędzy stronami jakichkolwiek negocjacji w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Negocjacje te z uwagi na brak inicjatywy organu w zakresie umownego ustalenia odszkodowania skarżący uznał za zakończone, stwierdzając brak możliwości ustalenia odszkodowania w drodze rokowań. W takich warunkach nie można przyjąć, że złożony 1 października 2020 r. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. był przedwczesny i nie mógł doprowadzić do skutecznego wszczęcia postępowania. Podniesiony w tym względzie zarzut należało więc uznać za nieuzasadniony.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji miał pełne podstawy do stwierdzenia, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności w kontrolowanej sprawie, a także do uznania, że stwierdzoną bezczynność organu cechował rażący charakter. WSA w Warszawie zasadnie stwierdził, że choć wniosek skarżącego o ustalenie i wypłatę odszkodowania wpłynął do Prezydenta 1 października 2020 r., to dopiero 11 marca 2021 r. rozpoczęto gromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia. Organ nie podejmował w tym czasie działań usprawiedliwiających taką zwłokę w załatwieniu sprawy, zaś pierwsze i zupełnie podstawowe czynności podjął po ponad 5 miesiącach od wpływu wniosku. Pomimo tego, że akta uzupełniono o wymagane dokumenty 26 marca 2021 r., dopiero postanowieniem z 23 sierpnia 2021 r. organ wyłączył się od rozpoznania przedmiotowej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do kolejnego przedłużenia postępowania. Sytuacja, w której obywatel czeka tak długo na jakiekolwiek działanie organu administracji publicznej w sprawie dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy wynikające z art. 35 K.p.a., w sposób oczywisty narusza również zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 K.p.a. W tym stanie sprawy zasadnie Sad I instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
W związku z powyższym skargę kasacyjną oddalono, o czym orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.