I OSK 1979/11

I OSK 1979/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący/
Janina Antosiewicz
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne
Służba więzienna
Sygn. powiązane
II SA/Ol 1059/10 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2011-06-21
I OZ 597/12 - Postanowienie NSA z 2012-09-11
Skarżony organ
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art/ 19, art. 32, art. 141 § 1, art. 174, art. 183 § 1 i § 2, art. 184, art. 207
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 1059/10 w sprawie ze skargi A.Z. na pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia [..] października 2010 r. nr [..] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1.oddala skargę kasacyjną; 2.odstępuje od zasądzenia od A.Z. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I OSK 1979/11
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 1059/10, w sprawie ze skargi A.Z. na pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olszynie z dnia [..] października 2010 r., nr [..], w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), oddalił powyższą skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny:
A.Z., wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2010 r., wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego w Bartoszycach o ustalenie ilości wypracowanych nadgodzin oraz odpłatności za nie. Dyrektor Aresztu Śledczego w Bartoszycach, decyzją z dnia [..] czerwca 2010 r., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, wobec braku podstawy prawnej do orzekania w sprawie. Wyjaśniono, że skarżący został zwolniony ze Służby Więziennej z dniem [..] maja 2009 r. w związku z orzeczeniem kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Na dzień zwolnienia ze służby posiadał 4 godziny wypracowane ponad normę czasu pracy, ale nie było możliwości przyznania funkcjonariuszowi dni wolnych od służby za wypracowane nadgodziny, z uwagi na uprzednie zawieszenie w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, tj. do dnia 23 maja 2009 r., a następnie zwolnienie wnioskodawcy z tym dniem. Ponadto podkreślono, że obowiązujące przepisy o Służbie Więziennej nie regulują wypłaty ekwiwalentu pieniężnego z tego tytułu i wobec powyższego brak jest podstawy prawnej do jego wypłaty.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Olsztynie, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [..] września 2010 r., nr [..], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, uzasadniając to faktem, że odpadła przesłanka bezprzedmiotowości, gdyż w dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie nowa ustawa o Służbie Więziennej, która w art. 137 reguluje kwestię wypłaty zwolnionym ze służby funkcjonariuszom ekwiwalentu pieniężnego za pełnienie służby ponad wymiar ustawowy.
Z uwagi na powyższe Dyrektor Aresztu Śledczego w Bartoszycach, pismem z dnia [..] września 2010 r., działając na podstawie art. 137 nowej ustawy o Służbie Więziennej, przyznał A.Z. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny w ilości 4 godzin. Pouczono też stronę, że spory w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny rozstrzygają, zgodnie z przepisami powołanej ustawy, sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy.
Skarżący złożył odwołanie od ww. pisma, wnosząc o jego uchylenie w uwagi na rażące naruszenie art. 120 ust. 1, art. 121, art. 125 i art. 137 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. W uzasadnieniu tegoż odwołania podniesiono, że wniosek powinien zostać rozpatrzony według przepisów ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Olsztynie, pismem z dnia [..] października 2010 r., nr [..], poinformował, że skarżącemu nie przysługuje odwołanie od rozstrzygnięcia Dyrektora Aresztu Śledczego w Bartoszycach z dnia [..] września 2010 r., zgodnie bowiem z art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Wskazano też, że zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie Dyrektora Aresztu Śledczego w Bartoszycach, skarżący może dochodzić swojego roszczenia przed Sądem Rejonowym IV Wydział Pracy w Bartoszycach w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucił, że wydanymi pismami organy ponownie rozstrzygnęły jego wniosek z dnia 18 kwietnia 2010 r. w formie decyzji administracyjnej, mimo iż nie zachowały w tym względzie przepisów procedury administracyjnej. Ponadto organy orzekały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, a nie według stanu prawnego na dzień zgłoszenia wniosku, kiedy to obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r., co stanowiło rażące naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Olsztynie wniósł o jej odrzucenie z powodu barku kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ww. decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia [..] września 2010 r., została zaskarżona do WSA w Olsztynie, zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ol 950/10 i oczekuje na rozpatrzenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olszynie, rozpatrując sprawę, stwierdził, że pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z dnia [..] października 2010 r., nr [..], jest w istocie postanowieniem, do którego wydania obligował organ II instancji art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest zobowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego nie wykażą braku przesłanek formalnych odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Akt ten zatem nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, ale jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi natomiast obowiązek organu II instancji do zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, iż środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Ponadto art. 134 K.p.a. nie określa, jakie warunki decydują o dopuszczalności odwołania, jednakże wynikają one z innych przepisów procesowych, stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać zatem zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W rozpoznawanej sprawie zaistniał ten pierwszy przypadek, ponieważ w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, np. czynności materialno - technicznych, czynności cywilnych lub zwykłych pism wyjaśniających. Organ administracji publicznej może rozstrzygać sprawy w formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku skarżącego w formie decyzji administracyjnej. Zauważono, że skarżący domagał się ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za pełnienie służby ponad ustawowy wymiar. Wniosek ten został prawidłowo rozpatrzony przez Dyrektora Aresztu Śledczego w Bartoszycach w trybie art. 137 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, ponieważ do momentu wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy pragmatycznej, tj. do dnia 13 sierpnia 2010 r., nie został on merytorycznie rozpoznany. W związku z tym, zgodnie z art. 268 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, że sprawy ze stosunku służbowego wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie niniejszej ustawy, nie ma możliwości badania, czy i na jakich zasadach można było dochodzić ekwiwalentu za wypracowane nadgodziny przez funkcjonariuszy Służby Więziennej na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy pragmatycznej z 1996 r. Zgodnie natomiast z art. 137 ust. 1 i 2 obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariusz zwolniony ze służby, który przed dniem zwolnienia nie wykorzystał czasu wolnego od służby za pełnienie służby ponad ustawowy wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny, nie więcej jednak niż za 3 lata (ust. 1). Ekwiwalent pieniężny za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego od służby ustala się w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (ust. 2). Unormowania te nie precyzują jednak, w jakiej formie przełożony służbowy rozstrzyga o przyznaniu ekwiwalentu przysługującemu byłemu funkcjonariuszowi. Jedynie w art. 217 ust. 1 powołanej ustawy prawodawca zastrzegł, że sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej. Według art. 218 ust. 1 ustawy, w formie decyzji administracyjnej rozstrzyga się jedynie sprawy: zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oraz zawieszenia w czynnościach służbowych. Natomiast w art. 219 ust. 1 wymieniono sprawy wynikające ściśle z podległości służbowej, dla których formą rozstrzygnięcia jest rozkaz personalny. Ustawodawca w art. 220 ustawy przyjął, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Oznacza to, że kwestia uposażenia i innych świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku służbowego należnych funkcjonariuszowi Służby Więziennej nie jest obecnie sprawą administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji. Tym samym przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie przewidują możliwości rozstrzygnięcia sprawy zgłoszonego przez skarżącego żądania wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane na dzień zwolnienia ze służby nadgodziny na drodze administracyjnej. W świetle art. 220 ustawy roszczenie takie może być realizowane w trybie cywilnoprawnym, a spory rozstrzygane przed sądem powszechnym. Przełożony funkcjonariusza nie może działać w tym względzie jako organ administracji publicznej, ale jako pracodawca i z tego powodu może wypowiedzieć się w sprawie zgłoszonego roszczenia jedynie w zwykłej formie pisemnej, o czym stanowi wyraźnie art. 217 ust. 1 powołanej ustawy. Tym samym kwestionowane pismo Dyrektora Aresztu Śledczego w Bartoszycach nie jest decyzją administracyjną a więc nie można wnieść od niego odwołania w trybie przewidzianym w art. 127 K.p.a. i z tego też powodu odwołanie skarżącego jest niedopuszczalne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.Z., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść wyroku, a mianowicie:
- obrazę art. 183 § 2 pkt 4 w zw. z art. 18 § 1 pkt 1, art. 19, art. 20 § 3 i art. 21 P.p.s.a., ponieważ w rozpoznaniu niniejszej sprawy brali udział sędziowie WSA w Olsztynie: M.G., K.M., A.M., którzy podlegali wyłączeniu na podstawie art. 18 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie rozpoznano wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2011 r. o wyłączenie ww. sędziów z uwagi na zaistnienie przesłanek określonych w art. 20 § 3 w zw. art. 19 P.p.s.a. Tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie był sprzeczny z przepisami prawa, ponieważ ww. sędziowie byli zobowiązani, zgodnie z art. 21 w zw. z art. 19 P.p.s.a., odstąpić od udziału w sprawie i powiadomić sąd o zaistniałych podstawach i przyczynach wyłączenia;
- obrazę art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 19 P.p.s.a., ponieważ strona skarżąca została pozbawiona możności obrony swoich praw. Sąd powinien był sprawę odroczyć do czasu rozpoznania wniosku o wyłączenie sędziów;
- obrazę art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 19 i art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., polegającą na wydaniu wyroku w sposób nieuprawniony. Sąd I instancji odmówił skarżącemu, przed wydaniem zaskarżonego wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., rozpoznania zażalenia z dnia 7 lipca 2011 r. na postanowienie z dnia 20 czerwca 2011 r., oddalające jego wniosek z dnia 20 czerwca 2011 r. o wyłączenie sędziów. Sąd zamieścił rozstrzygnięcie w przedmiocie wyłączenia w zaskarżonym wyroku, czym zamknął sprawę i pozbawił skarżącego mozliwości rozpoznania i ewentualnego uwzględnienia zażalenia z dnia 7 lipca 2011 r.;
- obrazę art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 28, art. 29, art. 32, art. 35 § 2 P.p.s.a. i art. 268a K.p.a. W dniu wniesienia skargi i odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu nie posiadał pełnomocnictwa do występowania i reprezentacji organu, ponieważ jego pełnomocnictwo procesowe było nieważne z uwagi na to, że skarżony organ, wystawiający w dniu 2 listopada 2010 r. pełnomocnictwo procesowe, nie posiadał upoważnienia do jego wystawienia. Tym samym wszystkie czynności procesowe pełnomocnika są nieważne, a więc nieważne jest też niniejsze postępowanie sądowe. Z postanowień ustawy o Służbie Więziennej nie wynika, aby organ administracji II instancji posiadał zdolność sądową i procesową oraz zdolność do ustanawiania pełnomocników i udzielania im pełnomocnictw. Jak wynika z przepisów art. 29 P.p.s.a., osoby prawne oraz jednostki organizacyjne dokonują czynności procesowych w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu, tylko wtedy, gdy mają zdolność sądową, a zdolność taka wynika tylko i wyłącznie z przepisów prawa tj. w przedmiotowej sprawie z przepisów ustawy o Służbie Więziennej. Należy tu przytoczyć
wyrok SN z 15 marca 2002 r., sygn. akt II CKN 1415/00, w którym stwierdzono, że czynność prawna dokonana przez osoby fizyczne wchodzące w skład organu z przekroczeniem jego kompetencji nie może wywołać skutków prawnych i jako sprzeczna z art. 38 K.c. jest nieważna oraz uchwałę z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt III CZP 21/04, w której stwierdzono, że gdy pełnomocnik działa na podstawie tzw. pełnomocnictwa substytucyjnego, wykazanie umocowania polega na przedstawieniu - obok oryginału lub uwierzytelnionego odpisu dokumentu pełnomocnictwa substytucyjnego - także dokumentu pełnomocnictwa udzielonego osobie, która wystawiła pełnomocnictwo substytucyjne, chyba, że dokument ten został już wcześniej złożony do akt sprawy. W niniejszej sprawie organ II instancji nie przedłożył, wraz z pełnomocnictwem dla pełnomocnika procesowego, swojego pełnomocnictwa substytucyjnego do udzielania pełnomocnictw procesowych. Wynika z tego, że pełnomocnik procesowy organu administracji nie był należycie umocowany. Zgodnie więc z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania, ponieważ w sprawie występowały nieuprawnione podmioty i podejmowały w niej działania bez prawem przewidzianego umocowania;
- obrazę art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego ze stanem prawnym i rzeczywistym. Sąd I instancji, przedstawiając stan faktyczny niniejszej sprawy, lakonicznie odniósł się do wniosku strony o wyłączenie sędziów z dnia 20 czerwca 2011 r. Sąd stwierdził tylko, że wniosek ten został już rozpatrzony postanowieniem z dnia 20 czerwca 2011 r., natomiast nie wskazał czy wniosek ten został już ostatecznie i prawomocnie rozpoznany i jaki był tego skutek procesowy tzn. czy wniosek został uwzględniony, czy stronom przekazano zapadłe rozstrzygnięcie i czy stało się ono prawomocne oraz czy strony wniosły na nie zażalenie do NSA. Ponadto, czy sędziowie orzekający w niniejszej sprawie, a których dotyczył ten wniosek, zostali odsunięci od orzekania w sprawie;
- obrazę art. 141 § 4 w zw. z art. 18 § 1, art. 19, art. 20 § 3, art. 133 § 2 i 3, art. 135 i art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w zaskarżonym wyroku do przyczyn niezastosowania przez Sąd I instancji przewidzianych prawem środków: odsunięcia sędziów od udziału w sprawie z powodu wniosku strony skarżącej o ich wyłączenie, zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy tegoż wniosku.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stwierdzenie jego nieważności lub rażącego naruszenia prawa, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym z zawiadomieniem skarżącego o wyznaczeniu jej terminu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego całości kosztów poniesionych w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, dlatego skarżący ogranicza się wyłącznie do zasygnalizowania wątpliwości w tym zakresie. Podniesiono też, że w dniu 20 czerwca 2011 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wyłączenie sędziów, w tym także sędziów orzekających w niniejszej sprawie. Pomimo wniesienia wniosku przed rozprawą i w ustawowym terminie, rozprawa odbyła się i zapadł na niej wyrok, będący przedmiotem skargi kasacyjnej. Zachodzi zatem nieważność postępowania, z uwagi na zaistnienie przesłanek określonych w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sędziowie orzekali w sprawie, pomimo stanu prawnego, który wskazuje na obowiązek ich wyłączenia. Postanowienie z dnia 20 czerwca 2011 r., oddalające wniosek strony skarżącej o wyłączenie od udziału w sprawie, nie było ostateczne i prawomocne. Z art. 168 P.p.s.a. bezsprzecznie wynika, że orzeczenia sądowe, w tym i postanowienia, stają się prawomocne, jeżeli nie przysługują od nich środki odwoławcze, w tym również podlegające rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zachodzi zatem nieważność wyroku, gdyż sędziowie, pomimo obowiązku wynikającego z przepisówi prawa, orzekali w niniejszej sprawie. Ponadto z powodu działań Sądu I instancji strona skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swych praw, a więc zaskarżony wyrok jest nieważny wskutek naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. W ocenie skarżącego skład sędziowski zobowiązany był sprawę odroczyć do czasu rozpoznania wniosku o wyłączenie i jego ostatecznego rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucił dodatkowo, że organ II instancji nie posiadał zdolności sądowej i procesowej do samodzielnego występowania przed sądem administracyjnym ponieważ ustawa o SW nie przewiduje jakichkolwiek uprawnień Dyrektorów Okręgowych SW do występowania przed sądami samodzielnie ani też w imieniu Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie miało to jednak miejsce. Tym samym w sprawie występowały podmioty nieuprawnione i podejmowały działania bez ważnego upoważnienia. Skarżący podkreslił, że ustawodawca w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wskazał, iż sąd administracyjny powinien zażądać od organu administracji, przy pierwszej czynności w postępowaniu, wykazania się dokumentem wskazującym na swoje umocowanie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w ogóle tego nie uczynił. Skarżący zarzucił także, że Sąd I instancji tylko zasygnalizował, iż strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wyłączenie sędziów, w tym również sędziów orzekających w sprawie oraz stwierdził, iż wniosek ten w tym samym dniu został już rozpatrzony postanowieniem z dnia 20 czerwca 2011 r. Sąd nie odniósł się w ogóle w zaskarżonym wyroku do tego wniosku. Nie zostało wskazane czy wniosek ten został już-ostatecznie rozpoznany i jakie były tego skutki procesowe. Skarżący podkreślił, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, a wadliwość ta jest rażąca, co powinno być podstawą do jego uchylenia w całości, stwierdzenia jego nieważności i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Olsztynie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ stwierdził, że wnioski skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny i poprawnie dokonał wykładni obowiązujących przepisów. Zatem w tym stanie rzeczy, wnioski skargi kasacyjnej jako nieuzasadnione, powinny ulec oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: P.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia sądu I instancji, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które poza przypadkami nieważnościowym, jest niedopuszczalne (T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 567).
Zgodnie natomiast z art. 183 § 2 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi:
1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna;
2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany;
3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona;
4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy;
5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw;
6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły fakty, które wyczerpywałyby przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty skarżącego, dotyczące rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez sędziów WSA w Olsztynie, którzy podlegali wyłączeniu w związku ze złożeniem przez skarżącego w dniu 20 czerwca 2011 r. wniosku, który to wniosek nie został prawomocnie rozpoznany. Należy podkreślić, że zasadnie skarżący stwierdził, iż jego wniosek został oddalony postanowieniem WSA w Olsztynie z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 955/10, które zostało mu doręczone dopiero w dniu 7 lipca 2011 r., podczas gdy jego skarga została przez Sąd I instancji rozpoznana w dniu 21 czerwca 2011 r. Bezsporny jest zatem fakt, że nie miał on możliwości złożenia zażalenia na postanowienie z dnia 20 czerwca 2011 r. przed wydaniem przez WSA w Olsztynie wyroku w jego sprawie. Należy jednakże przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 571/11, oddalił zażalenie A.Z. na ww. postanowienie z dnia 20 czerwca 2011 r. W tym miejscu należy podkreślić, że naruszenie zakazu dokonywania czynności w sprawie - w przypadkach wyłączenia na podstawie art. 19 P.p.s.a. - nie powoduje nieważności postępowania. Uchybienia takie należy jednak uznać za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli wniosek o wyłączenie sędziego, złożony na podstawie wymienionego przepisu, okaże się uzasadniony (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2009, wyd. 3, s. 77). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie skarżącego na postanowienie, oddalające jego wniosek o wyłączenie wskazanych w nim sędziów i referendarzy, w tym członków składu orzekającego, to rozpoznanie przez nich sprawy przed prawomocnym rozstrzygnięciem kwestii ich wyłączenia nie powoduje nieważności postępowania, nie stanowi również naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy.
Niezasadny, a jednocześnie całkowicie niezrozumiały, jest zarzut dotyczący pozbawienia skarżącego możliwości obrony jego praw w niniejszym postępowaniu. Strona jest pozbawiona możności obrony swych praw wówczas, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por.: wyrok SN z dnia 13 marca 1998 r., sygn. akt I CKN 561/97). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, a skarżący brał udział we wszystkich etapach postępowania sądowoadministracyjnego. W żaden sposób nie zmienia tego fakt, że wyrok w przedmiotowej sprawie został wydany przez sędziów, o których wyłączenie wnioskował skarżący i na dzień wydania wyroku nie miał możliwość poddania postanowienia WSA w Olsztynie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Nie znajduje uzasadnienia również zarzut skarżącego dotyczący niewłaściwego umocowania pełnomocnika Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie. Należy podkreślić, że stosownie do postanowień art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skarga w rozpoznawanej sprawie dotyczyła decyzji administracyjnej wydanej przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie. Organ ten bezspornie jest stroną niniejszego postępowania sądowadministracyjnego i nie działa on w imieniu Skarbu Państwa, zatem odnoszenie się do wywodów skarżącego w tej materii, zawartych w skardze kasacyjnej jest zbędne.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 1 P.p.s.a., polegający na lakonicznym odniesieniu się przez Sąd I instancji do składanych przez skarżącego w trakcie postępowania sądowadministracyjnego wniosków o wyłączenie sędziów i referendarzy. Wnioski te okazały się nieuzasadnione, więc w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie musiał ich szczegółowo omawiać w uzasadnieniu, ani też przedstawiać zapadłych w tej sprawie rozstrzygnięć.
W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.