I OSK 1978/22

I OSK 1978/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 226/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-07-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 182 § 2 art 188 art 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 390
art.17 ust. 5 pkt 1 lit b art 24 ust 2 art 27 ust 5
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 226/22 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 1 lutego 2022 r. nr SKO 4316/289/21/22 w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od J. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 lipca 2022r. o sygn. akt IV SA/Wr 226/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA" lub "Sąd I instancji") , po rozpoznaniu skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 1 lutego 2022 r. nr SKO 4316/289/21/22 w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 18 czerwca 2014 r. Burmistrz O. (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji" ) przyznał J.P. (dalej: "Strona", "Skarżąca"), od 15 maja 2014 r. (bezterminowo), zasiłek dla opiekuna (decyzję tę zmienił decyzją z 16 października 2018 r.).
Wnioskiem z 29 czerwca 2020 r., J.P. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Decyzją z 20 maja 2021 r. Burmistrz O. uchylił swoją ww. decyzję z 18 czerwca 2014 r. w przedmiocie zasiłku dla opiekuna od 29 czerwca 2020 r. Ostateczną decyzją z 20 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło nieważność decyzji z 20 maja 2021 r.
Po rozpatrzeniu wniosku z 29 czerwca 2020 r., Burmistrz - decyzją z 10 czerwca 2021 r. - odmówił J.P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Organ uznał, iż nie została spełniona pozytywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ("u.ś.r."). Od ww. decyzji Strona wniosła odwołanie.
Decyzją z dnia 1 lutego 2022 r. nr SKO 4316/289/21/22 SKO uchyliło decyzję Burmistrza z 10 czerwca 2021 r. w całości i orzekając co do istoty sprawy:
1) odmówiło przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2021 r.,
2) przyznało stronie świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony w wysokości:
a) 1.971 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r.;
b) 2.119 zł miesięcznie od 1 stycznia 2022 r.
W uzasadnieniu SKO zakwestionowało rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie, w jakim organ ten odmówił stronie wnioskowanego świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. Dalej wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone - m.in. - prawo do zasiłku dla opiekuna. Kolegium podniosło, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Zauważyło też, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało w 2021 r. w wysokości 1.971 zł, a od 2022 r. w wysokości 2.119 zł.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że w przypadku strony - od 1 listopada 2021 r. - nie zachodzi żadna z przesłanek uniemożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Natomiast za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2021 r. należało odmówić J.P. przyznania tego świadczenia, gdyż w okresie tym pobierała ona zasiłek dla opiekuna. Kolegium wyjaśniło, że w sytuacji przyznania danej osobie zasiłku dla opiekuna nie można przyznać jej świadczenia pielęgnacyjnego, dopóki nie zrezygnuje ona bezwarunkowo z prawa do zasiłku dla opiekuna, w tym z pobierania tego świadczenia (jeśli dana osoba pobiera świadczenie nie można uznać, że z niego zrezygnowała, gdyż w języku potocznym "zrezygnować" oznacza "dobrowolnie pozbawić się czegoś"). Nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego na okres, na który został przyznany zasiłek dla opiekuna lub na okres, w którym realizowana była decyzja przyznająca zasiłek dla opiekuna.
W tym kontekście SKO zauważyło, że Burmistrz - decyzją z 18 listopada 2021 r. - uchylił - od 1 listopada 2021 r. - decyzję z 18 czerwca 2014 r. "ze zmianami", przyznającą J.P. bezterminowo zasiłek dla opiekuna, mając na uwadze treść oświadczenia strony z 18 listopada 2021 r., w którym wskazała ona, że rezygnuje z zasiłku dla opiekuna z dniem 1 listopada 2021 r. (tym oświadczeniem - zdaniem SKO - strona zakreśliła "ostatecznie" swoją wolę co do momentu rezygnacji z zasiłku dla opiekuna). Kolegium zauważyło, iż w decyzji Burmistrza z 18 listopada 2021 r. stwierdzono, że ostatni zasiłek dla opiekuna został wypłacony stronie za październik 2021 r. Ponadto zaznaczyło, że decyzja z 18 listopada 2021 r. została wydana na podstawie art. 155 k.p.a. i w tym trybie niedopuszczalnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna z mocą wsteczną (objęcie zakresem przedmiotowym decyzji uchylającej okresu, w którym decyzja przyznająca uprawnienie była realizowana).
J.P. zaskarżyła powyższą decyzję w zakresie w jakim nie przyznano jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2021 r.
W uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku z 8 lipca 2022 r. WSA we Wrocławiu wskazano, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 5) zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. Z wypracowanego na tle art. 27 ust. 5 u.ś.r. orzecznictwa wynika, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.
Zdaniem WSA przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między ww. przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń. Sam fakt, iż na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r. - co do zasady - nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego - np. jak w tej sprawie - prawa do zasiłku dla opiekuna.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji zauważył, że z wniosku z 25 czerwca 2020 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że Skarżąca poinformowała organ, iż pobiera zasiłek dla opiekuna i że chce pobierać świadczenie pielęgnacyjne. Wola ta została przez nią wyrażona we wniosku w sposób wystarczający poprzez warunkową zgodę na uchylenie decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Zatem fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna - w świetle jej oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego - nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. W przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie - co do zasady - mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Według Sądu powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zdaniem Sądu, przedstawiony przez SKO pogląd, że przeszkoda prawna do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć dopiero na skutek wydania decyzji z 18 listopada 2021 r., uchylającej decyzję z 18 czerwca 2014 r. przyznającą skarżącej bezterminowo zasiłek dla opiekuna, narusza obowiązujące przepisy prawa. Skarżąca miała bowiem prawo żądać od organu podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez nią świadczenia bez oczekiwania na odrębny bezwarunkowy wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ z art. 32 u.ś.r. wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.
Zauważono, powołując się na orzeczenia NSA, iż występuje wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Niemniej jest to zasada, która doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem, co do zasady, decyzje uchylające wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego.
Reasumując Sąd uznał, że w sprawie naruszono art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b), art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. Stwierdzono, że to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, zaskarżając go w całości.
Kolegium zarzuciło naruszenie prawa materialnego a mianowicie:
1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5 oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej "u.ś.r."), poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacje te nie wykluczają przyznania świadczenia pielęgnacyjnego J.P. na okres od dnia 1 czerwca 2020 r. do dnia 31 października 2021 r., mimo że:
na ten okres przyznano jej i wypłacono już zasiłek dla opiekuna,
J.P. dokonała wyboru świadczenia, wskazując w oświadczeniu z dnia 18 listopada 2021 r., że rezygnuje z zasiłku dla opiekuna z dniem 1 listopada 2021 r. (tym oświadczeniem J.P. zakreśliła "ostatecznie" swoją wolę co do momentu rezygnacji z zasiłku dla opiekuna);
2. art. 24 ust. 2 u.ś.r., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na:
przyjęciu, że dopuszczalnym jest przyznanie określonej osobie świadczenia pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, chociaż po złożeniu takiego wniosku nadal była realizowana decyzja przyznająca tej osobie zasiłek dla opiekuna (zgodnie z wyborem dokonanym przez osobę pobierającą zasiłek dla opiekuna), a w konsekwencji stwierdzenie, iż w okolicznościach sprawy możliwym jest przyznanie J.P. świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 czerwca 2020 r. do dnia 31 października 2021 r.;
uznaniu, że przepis ten może być rozpatrywany bez badania przesłanek determinujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w tym bez uwzględnienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5 u.ś.r., oraz - w konsekwencji - przyjęcie, że - stosując art. 24 ust. 2 ustawy - należy przyjąć, iż regulacja ta gwarantuje zawsze prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, bez względu na to, czy w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (a także w okresie następującym po tej dacie) spełniono warunki materialnoprawne przysługiwania prawa do tego świadczenia;
3. art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że przepis ten może być rozpatrywany bez badania przesłanek determinujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w tym bez uwzględnienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5 u.ś.r., a w konsekwencji - przyjęcie, że możliwym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, na który przyznano i wypłacono już zasiłek dla opiekuna;
4. art. 32 ust. 1 i 1a u.ś.r., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwym jest na podstawie tych regulacji uchylenie - z mocą wsteczną (na okres, na który odmówiono decyzją Kolegium przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. na okres na okres od dnia 1 czerwca 2020 r. do dnia 31 października 2021 r.) decyzji o przyznaniu J.P. zasiłku dla opiekuna, co umożliwi przyznanie J.P. na ten czas świadczenia pielęgnacyjnego, choć:
nie zaistniała żadna z przesłanek uzasadniających ich zastosowanie (taką okolicznością nie jest złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego czy rezygnacja z zasiłku dla opiekuna),
decyzja o przyznaniu J.P. zasiłku dla opiekuna została już w uchylona ostateczną decyzją organu gminy z dnia 18 listopada 2021 r. (nr MGOPS/8127/U/ZDO/4/2021/2022), którą uchylono- od dnia 1 listopada 2021 r. - decyzję z dnia 18 czerwca 2014 r. (nr MGOPS/8127/ZO/3/2013/2014) "ze zmianami", o przyznaniu J.P. zasiłku dla opiekuna, a tym samym niemożliwym jest "kolejne'" ponowne" uchylenie decyzji o przyznaniu J.P. zasiłku dla opiekuna.
Ponadto zarzucono naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a.") ., w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5, art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem decyzji Kolegium, które skutkowało nieuzasadnionym jej uchyleniem, choć Kolegium dokonało zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego;
2. art. 134 § 1 P.p.s.a., z uwagi na przekroczenie granic sprawy sądowoadministracyjnej, poprzez nakazanie Kolegium przez Sąd pierwszej instancji zastosowanie "rozwiązania procesowego", które pozwoli na przyznanie "J.S." świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 czerwca 2020 r. do dnia 31 października 2021 r. w sytuacji, gdy:
a. J.P. dokonała wyboru świadczenia na ten czas, wskazując w oświadczeniu z dnia 18 listopada 2021 r., że rezygnuje z zasiłku dla opiekuna z dniem 1 listopada 2021 r. (tym oświadczeniem J.P. zakreśliła "ostatecznie" swoją wolę co do momentu rezygnacji z zasiłku dla opiekuna),
b. przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego uchyloną przez Sąd pierwszej instancji decyzją nie była (i nie mogła być) kwestia uchylenia - z mocą wsteczną - decyzji organu gminy o przyznaniu J.P. zasiłku dla opiekuna - kwestia wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu J.P. została ostatecznie załatwiona decyzją organu gminy z dnia 18 listopada 2021 r. (nr MGOPS/8127/U/ZDO/4/2021/2022), którą uchylono - od dnia 1 listopada 2021 r. - decyzję z dnia 18 czerwca 2014 r. (nr MGOPS/8127/ZO/3/2013/2014) "ze zmianami", przyznającą J.P. bezterminowo zasiłek dla opiekuna, którą J.P. nie zaskarżyła na drodze administracyjnej;
3. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewskazanie przez Sąd pierwszej instancji szczegółowych i dopuszczalnych prawnie wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, bowiem podane w uzasadnieniu wyroku WSA rozwiązanie dotyczące uchylenia - na podstawie art. 32 ustawy - decyzji o przyznaniu J.P. zasiłku dla opiekuna jest niemożliwe do zrealizowania z następujących powodów:
a. Kolegium nie jest właściwe do uchylenia decyzji o przyznaniu J.P. zasiłku dla opiekuna na podstawie wskazanego przez Sąd pierwszej instancji unormowania;
b. nie zaistniała żadna z przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 32 ustawy (taką okolicznością nie jest złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego czy rezygnacja z zasiłku dla opiekuna),
c. decyzja o przyznaniu J.P. zasiłku dla opiekuna została już w uchylona ostateczną decyzją organu gminy z dnia 18 listopada 2021 r. (nr MGOPS/8127/U/ZDO/4/2021/2022), którą uchylono - od dnia 1 listopada 2021 r. - decyzję z dnia 18 czerwca 2014 r. (nr MGOPS/8127/ZO/3/2013/2014), "ze zmianami", o przyznaniu J.P. zasiłku dla opiekuna, a tym samym niemożliwym jest "kolejne'"/ "ponowne" uchylenie decyzji o przyznaniu J.P. zasiłku dla opiekuna, co w konsekwencji uniemożliwia realnie związanie stanowiskiem Sądu pierwszej instancji i czyni zaskarżony wyrok WSA orzeczeniem niewykonalnym;
4. art. 151 P.p.s.a., w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5, art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r., gdyż skarga J.P. - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego, a w efekcie - nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.
W konkluzji Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Z uwagi, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjne - na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. - zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że Skarżąca J.P. spełnia określone w art. 17 ust.1 u.ś.r. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestią różniącą wnoszący skargę kasacyjną organ, a Sąd I instancji jest ocena co do istnienia prawnej możliwości przyznania ww. świadczenia od miesiąca złożenia wniosku tj. czerwca 2020 r. , w sytuacji, gdy Skarżąca do października 2021 r. pobierała zasiłek dla opiekuna.
Z treści wniosku skarżącej z 25 czerwca 2020 r. wynikało, iż wyraziła ona wolę zastąpienia pobieranego zasiłku dla opiekuna świadczeniem pielęgnacyjnym.
Mając na uwadze treść podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż podziela zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku wykładnię przepisów art.17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 5) zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia.
Na tle art. 27 ust. 5 u.ś.r. ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 ust. 1 k.p.a. powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20, z 6 maja 2022 r. o sygn. akt I OSK 1492/21, 6 maja 2022 r sygn. akt I OSK 1464/21 a także wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl., także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., podzielił Sąd I instancji i podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.
W swojej skardze kasacyjnej, SKO odnosząc się przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz pkt 5 u.ś.r. i prezentuje stanowisko, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do zasiłku do opiekuna, nie może nastąpić od daty, o której stanowi art. 24 ust 2 u.ś.r. Takie stanowisko można również znaleźć w części orzeczeń sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Z wniosku Skarżącej z 25 czerwca 2020 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu na jej rzecz zasiłku dla opiekuna. J.P. oświadczyła, iż w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wnosi o uchylenie decyzji dotyczącej ww. zasiłku dla opiekuna. Oznacza to, że wola skarżącej co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) i które jest dla niego bardziej korzystne, została przez nią wyrażona w sposób wystarczający we wniosku. Jest to zatem równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Fakt zatem pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekunów w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Jak wyjaśniono w wyrokach NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20 czy wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20 oraz wyroku z 6 maja 2022 r. o sygn. akt I OSK 1464/21 , a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie, powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami ( tak tez NSA w wyroku z 6 maja 2022 r. o sygn. akt I OSK 1492/21). W konsekwencji decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję przyznającą świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (m.in. decyzję przyznającą zasiłek dla opiekunów) , może nastąpić ze mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko, iż uchylenie decyzji ostatecznej przyznającej zasiłek dla opiekuna z uwagi na rezygnację z tego świadczenia, w związku z wystąpieniem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, może nastąpić na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Taką "inna okolicznością" może być wybór przez uprawnionego jednego z przysługujących mu świadczeń i jednoczesna rezygnacja z pobierania innego, konkurencyjnego świadczenia.
Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, dotyczących naruszenia art.17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 oraz częściowo zarzutu naruszenia art 32 ust 1 i 1a u.ś.r. ( w zakresie pkt 4 ppkt a zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego), jak też podniesionych zarzutów naruszenia artart. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a.") ., w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5, art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r., oraz art. 151 P.p.s.a., w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5, art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu słusznie jednak zarzuciło, iż wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach i wskazówkach co do dalszego postępowania, iż decyzją z 18 listopada 2021 r. Burmistrz uchylił z dniem 1 listopada 2021 r. swoją decyzję z 18 czerwca 2014 r. przyznająca J.P. zasiłek dla opiekuna. Decyzja uchylająca z 18 listopada 2021 r. jest ostateczna, a tym samym bez jej wzruszenia nie jest możliwe ponowne rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenie decyzji z 18 czerwca 2014 r. Ponadto WSA pominął, iż zaskarżoną decyzją SKO, na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a, uchyliło decyzję Burmistrza z 10 czerwca 2021 r. i rozstrzygnęło o uprawnieniu J.P. do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO jako organ II instancji, w świetle art. 32 ust. 1 u.ś.r. ( czy też art. 155 k.p.a.) nie jest organem właściwym do zmiany lub uchylania decyzji ostatecznej przyznającej J.P. zasiłek dla opiekunów. Właściwym organem jest Burmistrz (art. 3 pkt 11 w zw. art. 32 ust. 1 u.ś.r.). W tej sytuacji organ II instancji, z uwagi na treść art. 16 k.p.a. , był związany decyzją Burmistrza z 18 listopada 2021 r. o uchylenia decyzji z 18 czerwca 2014 r. i w konsekwencji decyzja SKO z 1 lutego 2022 r., w zakresie ustalenia momentu, od którego ustała negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, jest prawidłowa. Decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej zasiłek dla opiekunów zapadła w odrębnym postępowaniu administracyjnym i SKO, jak też Sąd I instancji (orzekający w granicach sprawy), nie miały podstawy prawnej do jej weryfikowania w ramach postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w konsekwencji zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1 u.ś.r. ( w zakresie pkt 4 ppkt b zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego) oraz przepisów postępowania tj. art 134 § 1 i art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstępując od uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania skargi kasacyjnej, a to z uwagi na przedmiot sprawy i niekwestionowane sprawowanie przez skarżącą opieki nad osobą niepełnosprawną.