I OSK 1974/19

I OSK 1974/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2259/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-12-03
I OSK 1794/19 - Wyrok NSA z 2022-07-21
IV SA/Wa 2313/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-01-08
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art.145 § 1 pkt 1c w zw z art 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 735
art. 97 § 1 pkt 1 w zw z art 12 § 1 w zw z art 28, art. 30 § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2259/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 19 czerwca 2018 r. nr DO-4-6613-511-KB/16 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2259/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 19 czerwca 2018 r. nr DO-4-6613-511-KB/16 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Minister Inwestycji i Rozwoju, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 9 kwietnia 2018 r. DO-4-6613-511-MG/16 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 października 2012 r. BOI-4f-787-R/1-325/08 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 10 listopada 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 24 czerwca 1953 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...], o pow. 4226,07 m2 nr hip. Bronowice część 96 stanowiącą własność [...].
W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, stronami postępowania są poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości (lub ich następcy prawni) oraz podmioty, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości stronami są m.in. spadkobiercy [...], zmarłego dnia 28 grudnia 2011 r., któremu przysługiwała własność nieruchomości lokalowej objętej księgą wieczystą nr [...] oraz spadkobiercy [...], zmarłego dnia 29 sierpnia 2012 r., któremu przysługiwała własność nieruchomości lokalowej, objętej księgą wieczystą nr [...], położonej na terenie objętym wywłaszczeniem. W toku tego postępowania zmarły dwie strony, a ich następcy prawni nie są znani organowi. Również z treści ksiąg wieczystych nie wynika, aby następcy prawni [...] i [...] zostali ujawnieni jako właściciele lokali. Ponadto, w rejestrze spadkowym, zawierającym informacje o notarialnych aktach poświadczenia dziedziczenia, sporządzonych po dniu 1 marca 2009 r. oraz sądowych stwierdzeniach nabycia spadku wydanych po dniu 8 września 2016r., a dostępnym na stronie https://rejestry-notarialne.pl, brak jest wpisu o sporządzeniu dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po [...]. Wprawdzie z rejestru wynika, że został sporządzony akt poświadczenia dziedziczenia po [...], jednakże wezwanie jego spadkobierców będzie możliwe dopiero po jego otrzymaniu przez organ. Brak orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku i jednocześnie brak sporządzonego notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia skutkuje niemożnością ustalenia spadkobierców, a więc również brak możliwości wezwania ich do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Z tego względu organ zawiesił postępowanie w sprawie
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wywiodła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Wskazał, że organ w jednym akcie zawarł w istocie dwa postanowienia (rozstrzygnięcia) w sprawach DO-4-6613-511-KB/16 oraz DO-4-6613-512-KB/16 dotyczących dwóch odrębnych decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 października 2012 r.
Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie (DO-4-6613-511-KB/16) o zawieszeniu postępowania w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 października 2012 r. BOI-4f-787-R/1-325/08 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 10 listopada 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 24 czerwca 1953 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...].
Sąd wskazał, że skoro w toku postępowania ujawniona została okoliczność śmierci [...] (28 grudnia 2011 r.) oraz [...] (29 sierpnia 2012 r.), będących stronami postępowania, to należało podzielić stanowisko organu, że w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia nie było możliwe wezwanie spadkobiercy po [...]. Z treści księgi wieczystej nie wynika, aby jego następcy prawni zostali wpisani w dziale II jako właściciele. Także w rejestrze spadkowym, zawierającym informacje o notarialnych aktach poświadczenia dziedziczenia, sporządzonych po dniu 1 marca 2009 r. oraz sądowych stwierdzeniach nabycia spadku wydanych po 8 września 2016 r., a dostępnym na stronie https://rejestry-notarialne.pl, brak jest wpisu o sporządzeniu dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po [...]. Organ nie uzyskał ani informacji, ani dokumentów potwierdzających, że zostali oni w odpowiednim trybie ustaleni. Natomiast odnośnie następców prawnych po [...] organ z uwagi na informacje zawarte w rejestrze spadków, że został sporządzony akt poświadczenia dziedziczenia po [...], powinien zwrócić się do odpowiedniego organu o nadesłanie odpisu aktu poświadczenia dziedziczenia. Sąd podkreślił, że organ administracji publicznej powinien w każdym przypadku podejmować działania, posługując się możliwie najprostszymi środkami, które zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. powinny zmierzać do końcowego załatwienia sprawy, nawet w sytuacji, gdy postępowanie zostało zawieszone z uwagi na śmierć uczestnika postępowania.
Sąd wskazał też, że Skarżąca podjęła stosowne kroki mające na celu doprowadzenie do szybkiego zakończenia postępowania, składając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie, w której wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r. IV SAB/Wa 286/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że "brak wiedzy o następcach prawnych stron postępowania stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie głównej, do czasu ich ustalenia". Sąd zwrócił uwagę, że postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania zostało wydane dopiero w dniu 9 kwietnia 2018 r.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, tj.
– art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz z art 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 28 oraz art. 30 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie kontroli postanowienia wydanego przez Ministra inwestycji i Rozwoju w dniu 19.06.2019 r. w postępowaniu prowadzonym pod znakiem DO-4-6613-511-KB/16 w sprawie zawieszenia postępowania (dalej jako "Postanowienie nr 2") polegające na przyjęciu, że do dalszego prowadzenia postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju konieczne jest złożenie przez Skarżącą postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych uczestnikach lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia oraz, że Minister Inwestycji i Rozwoju nie ma obowiązku ustalenia następców zmarłych stron na podstawie akt sprawy i jest uprawniony do zawieszenia postępowania i zobowiązania Skarżącej do ustalenia kręgu spadkobierców zmarłych Stron postępowania - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że w jego wyniku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na Postanowienie pomimo, że tożsamość następców prawnych jest Organowi znana, co Organ wprost wskazał w treści uzasadnienia Postanowienia nr 2 oraz w treści uzasadnienia postanowienia Ministra inwestycji i Rozwoju z dnia 09.04.2018 r. wydanego (dalej jako "Postanowienie nr 1").
II. naruszenia przepisów postępowania, tj.
– art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art 135 p.p.s.a. oraz z w zw. z art. 35 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia Postanowienia nr 1 oraz Postanowienia nr 2 pomimo, że wyrokiem wydanym w dniu 08.11.2018 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie rozpoznawanej pod sygn. akt: IV SAB/Wa 285/18, stwierdzającym, że w Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa – które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że w jego wyniku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę pomimo, że Postanowienie 1 oraz Postanowienie 2 stanowią czynności pozorne w rozumieniu art. 35 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID–19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy.
Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 6 lipca 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 376, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpoznawanej sprawie powołano się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują zasadność wydanego przez organ i następnie zaakceptowanego następnie przez Sąd I instancji postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 października 2012 r. BOI-4f-787-R/1-325/08 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 10 listopada 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 24 czerwca 1953 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...].
Stosowanie do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu stronami są poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości (lub ich następcy prawni) oraz podmioty, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości.
Jednocześnie zgodnie z art. 1025 k.c. sąd na wniosek – osoby mającej w tym interes – stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę, natomiast notariusz na zasadach określonych w przepisach odrębnych sporządza akt poświadczenia dziedziczenia (§ 1). Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą (§ 2).
Z akt sprawy wynika, co prawidłowo ustalił Sąd I instancji, że w toku postępowania ujawniona została okoliczność śmierci [...] (28 grudnia 2011r.) oraz [...] (29 sierpnia 2012 r.), będących stronami postępowania. Należy podzielić pogląd WSA i stanowisko organu, że w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia nie było możliwe wezwanie spadkobiercy po [...]. Z treści księgi wieczystej nie wynika, aby jego następcy prawni zostali wpisani w dziale II jako właściciele. Także w rejestrze spadkowym, zawierającym informacje o notarialnych aktach poświadczenia dziedziczenia, sporządzonych po dniu 1 marca 2009 r. oraz sądowych stwierdzeniach nabycia spadku wydanych po dniu 8 września 2016 r., a dostępnym na stronie https://rejestry-notarialne.pl, brak jest wpisu o sporządzeniu dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po [...]. Organ nie uzyskał ani informacji, ani dokumentów potwierdzających, że zostali oni w odpowiednim trybie ustaleni.
W rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie nie jest też kwestionowane, że strona ta zmarła, ani że w odpowiednim trybie nie zostali ustanowieni następcy prawni, zasadnie więc organ zawiesił postępowanie w tej sprawie. Jak słusznie stwierdził Sąd wojewódzki, spełnione bowiem zostały przesłanki z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc brak możliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu, niewystępowanie okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a także brak podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
Trafnie stwierdza Sąd wojewódzki, że niemożliwość wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony ma miejsce wtedy, gdy spadkobiercy nie są ustaleni. Dowodem na istnienie następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu spadku o stwierdzeniu nabycia spadku lub akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony w formie aktu notarialnego przez notariusza. Co prawda spadkobierca nabywa spadek z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 925–926 K.c.), to jednak dopiero prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia wykazują jego dziedziczenie. Brak tych dokumentów nie pozwala na prawidłowe ustalenie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie przyjął WSA, że nie można podzielić zarzutów skargi, że wystarczające jest uzyskanie od potencjalnych spadkobierców oświadczenia, że są oni spadkobiercami po zmarłej stronie.
Podzielić również należy stanowisko Sądu I instancji, że odnośnie następców prawnych po [...] organ z uwagi na informacje zawarte w rejestrze spadków, że został sporządzony akt poświadczenia dziedziczenia po [...], powinien zwrócić się do odpowiedniego organu o nadesłanie odpisu aktu poświadczenia dziedziczenia.
Należy również zauważyć za Sądem I instancji, że prawomocnym wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 285/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie także w uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że "w istocie, brak wiedzy o następcach prawnych stron postępowania stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie głównej, do czasu ich ustalenia". Ponadto podkreślił, że to postanowienie zostało wydane dopiero w dniu 9 kwietnia 2018 r.
Tym samym w uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, że zaistniały podstawy do wydania przedmiotowego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Z tego wynika także, że postanowienie o zawieszeniu postępowania nie było czynnością pozorną.
Mając na względzie poczynione rozważania należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.
Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.