I OSK 1963/22

I OSK 1963/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Świadczenie socjalne
Sygn. powiązane
II SA/Po 761/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-06-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 761/21 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2021 r., nr SKO.PS.4040.995.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022r., sygn. akt II SA/Po 761/21, oddalił skargę K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2021 r., nr SKO.PS.4040.995.2021, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Opalenicy – działając z upoważnienia Burmistrza Opalenicy – decyzją z dnia 25 maja 2021 r. nr SŚr-4411-65/2021, na podstawie art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit a; art. 20 ust. 1-3 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej "u.ś.r."), odmówił przyznania K.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M.K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ podał, że w dniu 31 marca 2021 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Opalenicy wpłynął wniosek K.K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – M.K. Do wniosku dołączono między innymi: kserokopię orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia [...] 2013 r., znak: [...] o zaliczeniu M.K. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe.
Wskazano, że w oparciu o przeprowadzony w dniu 19 kwietnia 2021 r. rodzinny wywiad środowiskowy z K.K. ustalono, iż wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z rodzicami: M. i T.K. oraz bratem M., który studiuje i tymczasowo zamieszkuje w T.
Organ podał, że matka wnioskodawczyni – M.K. – jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (stan po [...]) co powoduje, iż wymaga konieczności stałej opieki drugiej osoby. Tę opiekę zapewnia jej skarżąca, która codziennie między innymi przygotowuje i podaje matce wszystkie posiłki oraz leki, pomaga przy ubieraniu, mierzy ciśnienie, sprząta, pierze, prasuje, przygotowuje opał oraz pali w piecu. Ponadto pomaga w czynnościach higienicznych i pielęgnacyjnych (w tym smarowanie kremami, masaże i oklepywanie), a także umawia i zawozi matkę do lekarza. Jednocześnie ustalono, iż matka wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z T.K., który nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, ani orzeczenia o niezdolności do pracy wydanego przez lekarza orzecznika ZUS oraz KRUS; ponadto od dnia 2 sierpnia 1993 r. do chwili obecnej jest zatrudniony w [...].
Organ I instancji wskazał, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy ustalono, iż M.K. ur. [...] r. jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w stosunku do której niepełnosprawność istnieje od [...] r. W momencie powstania niepełnosprawności miała ona ukończone [...] lata, natomiast naukę w szkole zakończyła w wieku 19 lat, zatem w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Burmistrz odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdził, że skoro – pomimo tak odległego czasu, który upłynął od ogłoszenia tego wyroku – ustawodawca nie podjął inicjatywy ustawodawczej mającej na celu uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w niezmienionym brzmieniu znajduje się w ustawie, nie ma podstaw do uwzględnienia zgłoszonego przez stronę żądania.
Wobec powyższego organ stwierdził, że strona nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, ponadto niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała (zgodnie z art. 17 ust. 1 1b u.ś.r.) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 20 lipca 2021 r., nr SKO.PS.4040.995.2021, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji nieprawidłowo powołał się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako jedną z przyczyn odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Kolegium zwróciło uwagę, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że od momentu wejścia w życie w/w wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Kolegium podało, że stosowanie przepisu, który co prawda nie został formalnie uchylony przez ustawodawcę, ale jego niekonstytucyjność została stwierdzona w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego jest wykluczone z punktu widzenia zasad praworządności. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, pomimo braku zmiany treści przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., aktualnie nie budzi wątpliwości, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Organ odwoławczy podkreślił, że kluczowe w niniejszej sprawie jest, iż M.K. pozostaje w związku małżeńskim z T.K. (lat [...]), który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pracuje w [...], które to okoliczności są bezsporne. Przywołując art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., Kolegium podkreśliło, że z materiału dowodowego nie wynika, by T.K. nie mógł realizować wobec żony obowiązku alimentacyjnego, i że jest on obiektywnie niezdolny do sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Bezsporne jest, iż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pracuje, co oznacza, że występuje przesłanka negatywna do przyznania jego córce świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Na powyższą decyzję SKO, K.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko w sprawie.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, podzielając stanowisko Kolegium.
Przywołując art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Sąd wskazał, iż z jego literalnego brzmienia wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia, że zawarcie związku małżeńskiego nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zdaniem Sądu brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd zaznaczył, że inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane (por. art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r.). Zatem zasadnie – w ocenie Sądu – organy administracyjne przyjęły, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, co również wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym.
Wobec tego Sąd stwierdził, że nie można przyjąć niemożliwości wykonywania opieki przez męża podopiecznej, skoro nie jest on osobą niepełnosprawną i to w stopniu znacznym. Sąd podkreślił, że mimo, iż sytuacja rodziny skarżącej jest trudna i z pewnością opiekuje się ona swoją chorą matką, to z uwagi na brzmienie powołanych przepisów nie mogło jej być przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zaznaczył przy tym, że jeśli małżonek podopiecznej zrezygnowałby z pracy w [...], przysługiwałoby mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca jako córka jest zaś osobą zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności i z tego względu nie może zamiast ojca uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Od powyższego wyroku skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie lub zmianę całego wyroku w taki sposób, by przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M.K. Wniesiono także o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art.17 ust.5 pkt.2 lit.a) u.ś.r. z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej (art. 32 i art. 69). Wniesiono o zwrot kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy także pod nieobecność skarżącej.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie, art. 32 ust.1, art. 69 i art.47 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie, a także naruszenie art. 134 § 1 ("p.p.s.a."), w taki sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 16 sierpnia 2022 r., wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W ocenie skarżącej zaskarżony wyrok pozwala na złamanie zasady równego traktowania, gdyż powoduje różne konsekwencje prawne i faktyczne dla osób znajdujących się w takiej samej sytuacji życiowej. Gdyby bowiem niepełnosprawna matka pozostawała w nieformalnym związku z pełnosprawnym ojcem dziecka, to dziecko sprawujące opiekę nad matką otrzymałoby zasiłek pielęgnacyjny z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Skarżąca zgodziła się z Sądem I instancji, że małżeństwo pociąga za sobą obowiązek opieki nad małżonkiem. Podkreśliła, że mąż matki skarżącej czyni to na co dzień, z wyjątkiem czasu, w którym pracuje zarobkowo, gdyż musi swoją pracą zapewnić utrzymanie kilku osobom (żonie, dzieciom i sobie) i nie może zrezygnować z pracy zarobkowej, by sprawować cały czas opiekę nad chorą żoną. Podkreślono, że zasiłek pielęgnacyjny pozwoliłby jedynie na zapewnienie opieki żonie, ale już nie na utrzymanie całej rodziny. Zdaniem skarżącej, dlatego art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. interpretowany literalnie jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP, gdyż narusza zasadę równego traktowania, a także godzi w dobro osoby niepełnosprawnej, której władze publiczne zobowiązane są zapewnić pomoc, między innymi w zabezpieczeniu egzystencji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu podniesiono, że w orzecznictwie w wielu wyrokach przyjęto, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. ma charakter wyjątku od zasady wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i nie może być interpretowany rozszerzająco.
W ocenie Kolegium, brak jest podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. z Konstytucją RP, gdyż przepis ten w orzecznictwie sądów administracyjnych był wielokrotnie analizowany pod kątem zgodności z zasadami wyrażonymi w Konstytucji.
Wskazano, że art. 18 Konstytucji RP stanowi jedynie ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zaznaczono, że w przypadku świadczeń pielęgnacyjnych ustawodawca wprowadził określoną kolejność dla członków rodziny w prawie do ubiegania się o to świadczenie, przy czym nie oznacza to, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza bowiem obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób.
SKO przyznało, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w art. 69 Konstytucji. Nie można jednak, w ocenie Kolegium, pominąć, na co już wskazywano powyżej, że ustawodawca może to prawo limitować i tak uczynił m.in. w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżącej, jako córce osoby wymagającej opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w sytuacji, gdy matka skarżącej zarówno w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i w dacie orzekania przez organ odwoławczy, posiada męża, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji SKO stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa rozbieżne stanowiska odnoszące się do kwestii tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Powyższa rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych stała się asumptem do wystąpienia przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Po rozpoznaniu powyższego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 14 listopada 2022 r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 2/22, w której stwierdzono, że:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".
W uzasadnieniu w/w uchwały NSA wskazał, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Wobec tego, na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Zatem, ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że wyjściowo, działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej.
Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej uchwale zaakceptował tezę, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Zatem, posłużenie się argumentami systemowymi, celowościowymi, czy funkcjonalnymi ma na celu usunięcie wątpliwości spowodowanych wieloznacznością czy nieostrością wyrażeń użytych w tekście prawnym. Jednak NSA podkreślił, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zdaniem NSA, z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Podano, że stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Wskazano, że orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. NSA uznał zatem, że pod względem językowym przepis nie budzi wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Zdaniem NSA, jak należy rozumieć, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Zdaniem NSA, regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.
Dalej, w uzasadnieniu do omawianej uchwały NSA wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Zatem, przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. NSA zaznaczył, że być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców. NSA podkreślił jednak, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
W ocenie NSA w omawianej uchwale, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza – w ocenie NSA – wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił bowiem katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W ocenie NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też – zdaniem NSA – sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Podano, że sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza – w ocenie NSA – w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyżej szeroko przytoczonej uchwale.
Należy w tym miejscu podkreślić, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł jakichkolwiek powodów do zakwestionowania powołanej uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22.
Zauważyć w tym miejscu wypada, że choć w dniu wydania zaskarżonej decyzji (9 września 2021 r. ), zaskarżonego wyroku (7 czerwca 2022 r.), ani w dniu wniesienia niniejszej skargi kasacyjnej do WSA w Poznaniu (16 sierpnia 2022 r.), nie wiązała ww. uchwała NSA, gdyż po prostu nie została jeszcze podjęta, to jednak należy zaznaczyć, że obowiązywał w tym czasie przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., będący podstawą prawną rozstrzygnięcia SKO w Poznaniu i który to przepis pod względem językowym nie budzi wątpliwości. Bowiem z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym, co dostrzegł później także NSA w ww. uchwale o sygn. akt I OPS 2/22.
W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że nieuzasadnione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, albowiem w myśl powołanej uchwały powiększonego składu NSA, w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że skarżąca, będąc córką osoby wymagającej opieki – swojej matki M.K. – niewątpliwie należy do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jednak mąż matki skarżącej, która wymaga opieki – T.K. – nie posiadał na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i orzekania przez organ odwoławczy, jak wymagają tego wyżej opisane przepisy prawa, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wobec tego stwierdzić należy, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, tj. córce osoby wymagającej opieki, konieczne byłoby spełnienie przez nią wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie oraz legitymowanie się przez męża matki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednak w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie legitymował się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dlatego też występuje negatywna przesłanka i w konsekwencji nie jest możliwe przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.
Wobec tego należy uznać, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów prawa materialnego.
W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić także należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. O naruszeniu bowiem normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo też – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Jednakże w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.
Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym z uwagi na aktualną sytuację związaną z funkcjonowaniem Trybunału, znaną powszechnie długością trwania postępowań przed Trybunałem oraz zagwarantowane konstytucyjnie prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), którego emanacją jest jedna z fundamentalnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego, zawarta w art. 7 p.p.s.a. o konieczności podejmowania przez sąd administracyjny czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy i jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Zgodnie natomiast z art. 79 ust.1 Konstytucji RP, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł, jak w sentencji.