I OSK 1962/20

I OSK 1962/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1692/20 - Wyrok NSA z 2020-10-13
I OSK 1549/21 - Wyrok NSA z 2025-02-25
II SA/Gd 183/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2020-04-01
I SA/Wa 1962/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-15
II SA/Bd 947/19 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2020-01-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1774
art. 136 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 13 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S., S.S., M.S., Z. S., B. S., P. S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 947/19 w sprawie ze skargi W. S., S.S., M.S., Z. S., B. S., P. S. i P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 r. (sygn. akt II SA/Bd 947/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę: W. S., S.S., M.S., Z. S., B. S., P. S. i P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha a ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Gminy [...].
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, W. S., S.S., M.S., Z. S., B. S., P. S. i P. S. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie:
I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. - poprzez niewyczerpującą analizę dowodów, tj. decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] maja 1976 r. znak [...] w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej [...] i oczyszczalni ścieków, decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] września 1977 r. znak [...] zatwierdzającej plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej [...] oraz Zakładowej Oczyszczalni Ścieków, w tym: planu realizacji inwestycji, objętego załącznikiem nr 1, pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] stycznia 1976 r. znak [...] adresowanego do Biura Projektowania i Realizacji Inwestycji "[...]", w którym przypomina się, że w dniu 31 grudnia 1975 r. minął termin do akceptacji planu zagospodarowania strefy ochronnej, a w szczególności opinii biegłego W. T., w której nie wyjaśniono z jakich dokumentów wynika, że w ramach III etapu rozbudowy [...] miała ona obejmować 41 budynków, podczas, gdy skarżący twierdzą, iż miało to być 68 obiektów oraz nie wyjaśniono czy realizacja pasów zieleni jedynie w 15% świadczy o realizacji celu wywłaszczenia,
2. art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. - poprzez uznanie, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości w postaci zagospodarowania strefy ochronnej [...], gdy nie uwzględniono analizy wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r., zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 1975 r. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1986 r., z których to dokumentów wynika, iż nieruchomości, o których zwrot wnioskują skarżący zostały oznaczone nie jako pracownicze ogrody działkowe, a w całości jako "zieleń izolacyjna, zakaz zabudowy, istniejąca zabudowa przeznaczona do rozbiórki",
3. art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. - poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu podniesionego w skardze, a dotyczącego naruszenia przez organ art. 21 ust, 4 ustawy prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. i w konsekwencji pominięcie istotnej w sprawie okoliczności, zgodnie z którą zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę, także do naruszenia przez organ § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r., w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem oraz § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, iż w ramach strefy ochronnej mogły być posadowione ogrody działkowe,
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę [...] przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy zagospodarowanie wywłaszczonych nieruchomości poprzez posadowienie na nich ogrodów działkowych było wynikiem realizacji celu wywłaszczenia - realizacji strefy ochronnej, czy cel w postaci III stopnia rozbudowy [...] nastąpił, skoro w aktach sprawy nie ma nawet jednej decyzji o pozwoleniu na budowę zarówno w odniesieniu do budynków przemysłowych, jak i ewentualnych zabudowań/ogrodzenia samej strefy ochronnej oraz gdy w aktach sprawy brak jakiejkolwiek decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektów wznoszonych w ramach III stopnia rozbudowy [...] było ściśle powiązane z urządzaniem strefy ochronnej,
5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. i art. § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) - poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd rozstrzygnięć organów administracyjnych i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia na spornej nieruchomości, a co stoi w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, (cyt.): "w szczególności wadliwej oceny materiału dowodowego, nad którym Sąd I instancji zobowiązany był pochylić się zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2019 r.";
II. prawa materialnego, a mianowicie:
1. błędną wykładnię art. 136 ust. 1 oraz ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (cyt.): "(Dz.U.2014.518)"- poprzez uznanie, że skoro przedmiotowa nieruchomość jest zagospodarowana pod ogrody działkowe, to przyjąć należy, że cel wywłaszczenia w postaci urządzenia strefy ochronnej został zrealizowany, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów powinna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że realizacja celu wywłaszczenia powinna wynikać z ingerencji inwestora i konkretnych działań podejmowanych przez niego, w tym przypadku nasadzeń, a nie być wynikiem oddania w użytkowanie pracownikom inwestora, którzy w dowolny dla siebie sposób mogli je zagospodarować (zasadzić ziemniaki, warzywa, pobudować altanę, posadzić drzewa lub pozostawić teren niezagospodarowanym), co w związku z tym, że w zebranym przez organy administracji materiale dowodowym brak dowodów świadczących, że zadrzewienie nieruchomości jest wynikiem realizacji celu wywłaszczenia, powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w odpowiednim zakresie, tym bardziej, że w wydanej w sprawie opinii M. T.wynika, iż nasadzeń dokonano jedynie w 15 %,
2. błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (cyt.): "(Dz.U.2104,518)" - poprzez uznanie, że urządzenie ogródków działkowych może stanowić realizację celu wywłaszczenia, tj. stworzenia izolacyjnych pasów zieleni (strefy ochronnej), podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, przy uwzględnieniu decyzji uszczegóławiających cel wywłaszczenia, prowadzi do wniosku, iż zieleń winna mieć wyłącznie charakter izolacyjny i nie przewiduje się jej użytkowania, jako zieleni rekreacyjnej, powinna doprowadzić Sąd pierwszej I instalacji do wniosku, że urządzenie na tych nieruchomościach ogródków działkowych nie było realizacją celu wywłaszczenia, że cel ten nie został zrealizowany i należy się zwrot, tym bardziej uwzględniwszy treść załącznika nr 1 do decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] września 1977 r., znak [...] zatwierdzającego plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej [...] oraz Zakładowej Oczyszczalni Ścieków, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość zagospodarowana mogła być jedynie wysoką zielenią izolacyjną,
3. przez niezastosowanie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem, pomimo przyjęcia w uchylonym wcześniej wyroku, iż przepis ten na terenie strefy ochronnej zabraniał lokalizowania domów mieszkalnych, internatów, szpitali, żłóbków przedszkoli i innych obiektów przeznaczonych do stałego przebywania ludzi i nie związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu i w konsekwencji oddalił skargę, pomimo jej zasadności,
4. przez niezastosowanie § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych, podczas gdy przepis ten wprost zabraniał na terenie stref ochronnej lokalizacji pracowniczych ogrodów działkowych, urządzeń sportowych i rekreacyjnych i w konsekwencji oddalił skargę, pomimo jej zasadności,
5. przez niezastosowanie art 21 ust 4 ustawy prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. i w konsekwencji pominięcie istotnej w sprawie okoliczności, zgodnie z którą zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę, podczas gdy w aktach sprawy próżno szukać rzeczonych decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś wskazana przez Sąd w uzasadnieniu wyroku (s.20) decyzja z dnia [...] stycznia 1976 r., dotycząca budowy magazynu gazów technicznych została wydana jeszcze przed wywłaszczeniem, przed wydaniem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego, a co nie mniej istotne odnosi się ona jeszcze do II stopnia rozbudowy [...], nie III. Zatem decyzja określając cel wywłaszczenia wygasła, co jest równoznaczne ze zbędnością nieruchomości na cel w niej określony,
6. przez niezastosowanie art. 4 oraz art. 7 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949r. o pracowniczych ogrodach działkowych, obowiązującego w dacie wywłaszczenia, który przewidywał tworzenie ogrodów działkowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku "prawomocnego" planu - uchwałą miejskiej rady narodowej bądź uchwałą powiatowej rady narodowej. Plan miejscowy powinien więc wprost określać jakie obszary przeznacza pod ogrody działkowe i niedopuszczalne było ich lokalizowanie poza terenami do tego przeznaczonymi, ponadto winny być to tereny odpowiednie. Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] nie przewidywał na przedmiotowej nieruchomości ogrodów działkowych, lecz "zieleń izolacyjna, zakaz zabudowy, istniejąca zabudowa przeznaczona do rozbiórki", zatem ustalenia Sądu i organów orzekających w sprawie, jakoby celem wywłaszczenia (pod III rozbudowę [...]) miało być powstanie ogrodów działkowych - pozostaje w oczywistej sprzeczności z wymienionymi przepisami,
7. przez niezastosowanie art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, bowiem pracownicze ogrody działkowe stanowić winny "obszar ziemi uprawnej, podzielony na działki, ogrodzony, wyposażony w urządzenia niezbędne do uprawy działek oraz urządzenia społeczne i sanitarne, przeznaczone do użytku (..), którego celem jest stworzenie ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia oraz poprawa ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego Zatem w ramach strefy ochronnej nie można było urządzać miejsca relaksu, wypoczynku, czy pozyskiwania ziemiopłodów, skoro z samej definicji stery ochronnej wynika, iż co do zasady nie mogą przebywać w niej ludzie. Zatem w dacie zawierania umowy dotyczącej sprzedaży nieruchomości, sprzedaż ta nie mogła mieć na celu realizacji budowy ogrodów działkowych.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Ponadto skarżący wnosili o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Gmina Miasta [...] wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
W pismach procesowych z dnia 12 sierpnia 2021 r. i z dnia 17 sierpnia 2021 r. (odpowiednio) skarżący i Gmina Miasta [...] wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 20 września 2021 r. - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania i okazały się nieuprawnione.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić przede wszystkim należy, że niezasadnie skarżący zarzucili Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych a także art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., a nie na postulowanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie natomiast z art. 141 § 4 p.p.s.a., w przypadku wyroku oddalającego skargę, jego uzasadnienie sądu powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a elementy te zawiera zaskarżony wyrok.
W przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzut oparty na w/w przepisie występował poprzez powiązanie art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. przy czym tak sformułowany zarzut autor skargi kasacyjnej uzasadniał tym, że – jego zdaniem - w zaskarżonym wyroku nie została dokonana w sposób wyczerpujący analiza szeregu dokumentów oraz, iż Sąd Wojewódzki nie ustosunkował się do jednego z zarzutów zawartych w skardze.
W związku z tym wyjaśnić w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny nie musi odnosić się do wszystkich kwestii zawartych w skardze a jedynie do tych zagadnień, które mają wpływ na treść orzeczenia. Poza tym z wyjątkiem załącznika nr 1 do decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] września 1977 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu strefy ochronnej [...] w [...], który został dołączony do akt sprawy dopiero w postępowaniu kasacyjnym, zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2019 (sygn. akt I OSK 2318/18), a którym to wyrokiem Sąd Kasacyjny uchylił poprzednio wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrok (wyrok z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 425/17 uwzględniający skargę), wymienione w skardze kasacyjnej dokumenty takie jak: decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] maja 1976 r. znak [...] w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej [...] i oczyszczalni ścieków, sama decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] września 1977 r. znak [...] zatwierdzająca plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej [...] oraz Zakładowej Oczyszczalni Ścieków, pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia 27 stycznia 1976 r. znak [...], opinia biegłego W. T. i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. oraz z 1986 r., zostały zgromadzone przez organ w toku postępowania administracyjnego. W związku z tym tylko w stosunku do dowodu w postaci załącznika nr 1 do decyzji z dnia [...] września 1977 r. można było – co do zasady – formułować zarzut oparty na art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. Sądowe postępowanie dowodowe dotyczyło bowiem tylko tego dokumentu. Wspomniany zarzut nie był jednak nawet w tym zakresie uzasadniony, gdyż wnioski, które wyciągnął Sąd Wojewódzki, były zgodne: po pierwsze, ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 lipca 2019 (sygn. akt I OSK 2318/18), a w którym Sąd Kasacyjny stwierdził (cyt.): "z przedłożonego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu załącznika graficznego nr 1 (...) w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że na terenie strefy ochronnej mogą być realizowane ogródki działkowe." a po drugie, wnioski te miały również oparcie w innych dowodach zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego.
Nie można także było zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w toku tego postępowania organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Analizowana sprawa dotyczyła wniosku: W. S., S.S., M.S., Z. S., B. S., P. S. i P. S. o zwrot nieruchomości, którą jej poprzedni właściciele - małżonkowie J.i L. S. sprzedali Państwu – Polskiemu Przedsiębiorstwu Państwowemu [...] w [...]. Przy zawieraniu zaś umowy notarialnej w dniu [...] sierpnia 1978 r. (Rep. A numer: [...]), reprezentujący nabywcę pełnomocnik, okazał decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia [...] września 1975 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania planu zagospodarowania III Rozbudowy [...] w [...] i oświadczył, że nieruchomość położoną w [...] przy ul [...], stanowiącą zabudowaną działkę o obszarze [...] ha, ujawnioną w KW nr [...], kupuje z przeznaczeniem pod (cyt.): "III Rozbudowę". W tych warunkach organy a następnie Sąd Wojewódzki przyjęły, że do zbycia opisanej wyżej nieruchomości doszło w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.) a jego celem była III rozbudowa [...]. W oparciu o zgromadzone w toku postępowania dowody organ tak określony cel uszczegółowił, wyjaśniając jednocześnie, że rozbudowa Zakładu [...] odbywała się wieloetapowo a obiekty związane z tą inwestycją, w liczbie kilkudziesięciu, miały i mają nadal swoje określone oddziaływanie na środowisko naturalne. Dlatego posadowienie tych obiektów w ramach w/w zadania inwestycyjnego wymagało zapewnienia im odpowiedniej strefy ochronnej, neutralizującej szkodliwość działania zakładu.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne było, że zwrot gruntu znajdującego się obecnie w granicach działek: nr [...], nr [...] oraz części działki nr [...] nie był generalnie możliwy, gdyż, zostały one objęte decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r.) wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.), natomiast co do pozostałej części nieruchomości, objętej wnioskiem zwrotowym – zdaniem organów i Sądu Wojewódzkiego – nie było możliwe dokonanie jej zwrotu z uwagi na zrealizowanie na tym terenie celu wywłaszczenia.
Z zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki ustaleń faktycznych wynikało, iż jak wyżej wspomniano, rozbudowa Zakładu, określana jako III Rozbudowa [...], polegała nie tylko na wzniesieniu na spornym terenie szeregu obiektów technologicznych i infrastrukturalnych, ale i na stworzeniu dla nich strefy ochronnej. Działki o numerach [...] i [...] przeznaczone zaś zostały pod utworzenie takiej strefy. Z tego powodu, skoro rozbudowa Zakładu niewątpliwie nastąpiła, a fakt ten wynikał m. in. z opinii biegłego W.T., sporządzonej na temat stanu zagospodarowania terenu w rejonie ulic: [...] i ul. [...] w [...] w świetle decyzji z dnia [...] września 1975 r. w sprawie zatwierdzenia Planu zagospodarowania III Rozbudowy [...], to – jak podkreślił Sąd Wojewódzki - musiała być ona związana z powstaniem strefy ochronnej.
We wspomnianej opinii biegły przyjął, że na przestrzeni ok. 10 lat do 1983 r. – ramach III Rozbudowy [...] - powstały 33 obiekty technologiczne i infrastrukturalne spośród 41 pierwotnie zaplanowanych. Z tym ostatnim stanowiskiem nie zgadzali się wprawdzie skarżący, twierdząc, że pierwotnie zaplanowanych do wybudowania było 68 obiektów, w ocenie jednak składu orzekającego, powyższa okoliczność nie miała w tym przypadku większego znaczenia. Ważne bowiem było, że inwestycja ta, jako inwestycja złożona i wieloetapowa, została w ogóle rozpoczęta.
Fakt realizacji celu wywłaszczenia – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - potwierdzała również okoliczność, że decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] stycznia 1976 r. nr [...], udzielono pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej magazyn gazów technicznych K-104. Dodać przy tym trzeba, że w decyzji tej stwierdzono, iż magazyn ten był położony na terenie III rozbudowy "[...]" a zatem twierdzenia skarżących, zawarte w skardze kasacyjnej, iż obiekt ten należało zaliczyć do Rozbudowy II nie były uzasadnione. Ponadto, co w realiach rozpoznawanej sprawy, miało niewątpliwie także istotne znaczenie, na spornych działkach nie było w ogóle planowane wznoszenie żadnego obiektu bo miały one służyć jako strefa ochronna.
Dodać też w tym miejscu trzeba, iż jeszcze przed zawarciem umowy notarialnej z 1978 r. analizowany teren w ustaleniach planistycznych obejmował pracownicze ogrody działkowe i zieleń izolacyjną. Kwestia ta dokładnie została wyjaśniona w opinii biegłego W.T., który ustalił, że na terenie wyznaczonej strefy ochronnej [...] już we wrześniu 1977 r. istniały w rejonie ul. [...] w [...] ogrody działkowe a ponadto jeszcze wcześniej, bo w dniu [...] czerwca 1977 r. zatwierdzony został plan realizacyjny terenu pracowniczych ogrodów działkowych przy ul. [...] i [...]. W stanie faktycznym niniejszej sprawy strefa ochronna miała bowiem zostać zagospodarowana nie tylko poprzez ulokowanie na niej zespołów zieleni wysokiej, ale i poprzez urządzenie pracowniczych ogródków działkowych. W dacie wywłaszczenia na spornym terenie obowiązywał ogólny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1975 r., zatwierdzony zarządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 1975 r. nr [...], a zgodnie z jego postanowieniami sporny teren był przeznaczony właśnie pod pracownicze ogrody działkowe i zieleń izolacyjną.
Powyższe wynikało też z szeregu zgromadzonych w toku postępowania dokumentów, w tym z decyzji z dnia [...] września 1975 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy [...] w [...], a w której w pkt 4 warunków realizacji inwestycji nałożono na inwestora obowiązki przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 1975 r. (cyt.): ,,do akceptacji", ,,koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" oraz przedłożenia, w terminie do 30 czerwca 1976 r. (cyt.): ,,do zatwierdzenia" planu realizacyjnego strefy.
Terminy te wprawdzie nie zostały przez inwestora dochowane, ale we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 2211/18), Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż terminy te miały jedynie charakter instrukcyjny. W związku z tym, nie doszło w tym przypadku do wygaśnięcia decyzji z dnia [...] września 1975 r. zatwierdzającej plan zagospodarowania III Rozbudowy i jednocześnie prawnie skuteczne stały się zebrane przez organ dowody, świadczące o spełnieniu warunków zawartych we wspomnianej decyzji z dnia [...] września 1975 r.
Jak ustalił Sąd Wojewódzki, fakt realizacji strefy ochronnej wynikał z szeregu dokumentów takich jak m.in. decyzja z dnia [...] maja 1976 r. nr [...] o zagospodarowaniu strefy ochronnej [...] i oczyszczalni ścieków. Skoro zaś decyzja ta odnosiła się do miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. to można było ją potraktować jako spełnienie warunku przedstawienia do akceptacji koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej.
Z treści zaś informacji o terenie z dnia 30 września 1976 r. (związanej z wnioskiem inwestora o lokalizację pracowniczych ogrodów działkowych) wynikało, że teren ten mógł być przeznaczony pod ogrody działkowe, gdyż był zgodny z zatwierdzonym, zarządzeniem Wojewody z dnia [...] marca 1975 r., ogólnym planem na cele lokalizacji pracowniczych ogrodów działkowych. Także w załączniku nr 2 do informacji o terenie z dnia 30 września 1976 r. – jak podkreślił – Sąd Wojewódzki - zaznaczono, że zgodnie z projektem zagospodarowania przestrzennego terenu strefy ochronnej [...], teren ten był przeznaczony pod pracownicze ogrody działkowe. W ocenie Sądu I instancji, oznaczało to więc brak sprzeczności między określonym celem wywłaszczenia, a sposobem zagospodarowania spornego terenu, gdyż w ramach III Rozbudowy przewidziano strefę ochronną, a ta - zgodnie z aktem planistycznym - miała realizować kombinowaną funkcję zagospodarowania- pracowniczych ogrodów działkowych i zieleni izolacyjnej. Ponadto z treści pisma z dnia 27 września 1977 r. wynikało, że Urząd Wojewódzki pozytywnie zaopiniował plan zagospodarowania strefy ochronnej, podkreślając równocześnie, iż należy dokonywać sukcesywnego wywłaszczania i likwidacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej na jej terenie, dążąc do maksymalnego nasycenia zielenią o działaniu ochronnym terenów zakładów od strony wschodniej. Taka treść decyzji nie świadczyła zatem – jak wywodził Sąd I instancji - o bezwzględnej przeszkodzie do zagospodarowania terenu ochronnego ogrodami działkowymi. W rezultacie więc, decyzją z dnia [...] września 1977 r., zatwierdzono ogólny plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej i jednocześnie zobowiązano inwestora do terminowego i równoległego z procesem realizacji III Rozbudowy Zakładu, przeprowadzenia procesu związanego z wykupem terenów objętych zasięgiem strefy ochronnej oraz realizacji robót związanych z zagospodarowaniem terenu. Z uzasadnienia decyzji wynikało bowiem przekonanie, że pełne zagospodarowanie strefy ochronnej wytworzy skuteczną ochronę dzielnicy [...] od szkodliwych oddziaływań zakładu a co świadczyło o tym, że realizacja strefy ochronnej była – jak wyżej to już nadmieniono - nierozerwalnie związana z III Rozbudową [...].
Końcowo także Sąd Wojewódzki wskazał, że potwierdzeniem realizacji III Rozbudowy - jako elementu ściśle związanego z realizacją strefy ochronnej, a także terminu wpływającego na ocenę zasadności wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - mogły być ustalenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 2182/11), w którym nie zakwestionowano ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 866/11), że trzeci etap rozbudowy zakładu, dla którego to etapu przewidziane zostało utworzenie strefy ochronnej, został zrealizowany już w latach 1976 – 1983. Skoro więc inwestycja ta została faktycznie zrealizowana, to zgodnie z ówczesnymi decyzjami musiała być dla niej urządzona strefa ochronna. Powyższe oznaczało zatem, iż skoro działki skarżących znajdowały się w granicach planowanej strefy ochronnej, to cel wywłaszczenia został na nich zrealizowany (na przełomie lat 70-tych i 80-tych) a w związku z tym sporne nieruchomości nie stały się na ten cel zbędne.
W ocenie składu orzekającego, przedstawione wyżej ustalenia faktyczne i zostały dokonane w sposób rzetelny i wyczerpujący a wynikające z nich wnioski były logiczne i przekonywujące. Z tego też powodu nie można było – jak wyżej wspomniano - zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia ani art. 141 § 4, ani art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Odnosząc się do kwestii materialnoprawnych wyjaśnić przede wszystkim trzeba, że zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Starosty [...]z dnia [...] listopada 2016 r. zostały wydane w oparciu o art. 136 ust. 1 i 3, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r. poz. 1774 ze zm.) a nie – jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej (cyt.): "Dz. U. 2014. 518". Tym niemniej wyżej wskazane błędne określenie przez autora skargi kasacyjnej przepisów art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.") , z uwagi na ich takie same brzmienie w obu tekstach jednolitych ustawy, pozwalało jednak w tym wypadku Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ich rozpoznanie.
Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. (w wersji z daty orzekania), nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Stosownie zaś do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ, a warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.
Natomiast po myśli art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Z powyższych regulacji prawnych wynika zatem, iż uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że objęta takim wnioskiem nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko bowiem nieruchomość, która spełnia, wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki może być uznania za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Taką też wykładnię art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. przyjął Sąd Wojewódzki, stwierdzając, że w przypadku wniesienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (cyt.): " konieczne jest (...) ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, przy czym nie ma istotnego znaczenia, jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości". Ponadto, jako że w tym przypadku wywłaszczenie zostało dokonane w oparciu o umowę, zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - Sąd I instancji podzielił także pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2019 r. (sygn. akt I OSK 667/18), że nie jest rolą sądu ocena, czy przyjęty w umowie cel wywłaszczenia był możliwy do zrealizowania, gdyż prowadziłoby to do nieuprawnionego badania przez sąd administracyjny umów cywilnych zawartych w formie aktu notarialnego.
Z punktu widzenia wykładni przepisów regulujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, słuszne było także stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w tego rodzaju sprawie należy badać fakt realizacji celu wywłaszczenia a nie prawo do określenia tego celu, czyli jego zasadność lub prawidłowość. W związku z tym, poza zakresem postępowania zwrotowego należało pozostawić ocenę legalności decyzji i innych aktów prawnych sankcjonujących na spornym terenie istnienie działek pracowniczych czy określających wymagania formalne dla ustanowienia strefy ochronnej. Dopóki bowiem wspomniane decyzje pozostają w obrocie prawnym, wywołują one określone skutki prawne. Z tego zatem powodu w niniejszym postępowaniu przepis § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem, ani § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych, ani też art 21 ust 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane a także art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych nie miały zastosowania. Przedmiotowa sprawa dotyczyła bowiem zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, czyli nieruchomości - w założeniu - prawidłowo wywłaszczonej (w tym wypadku przejętej przez Skarb Państwa w drodze umowy) a jedynie zbędnej dla celu tego wywłaszczenia. Nie dotyczyła zaś stwierdzenia, że uzasadniające to przejęcie decyzje administracyjne były wadliwe, a tym samym nie wywołały przewidzianego w nich skutku prawnego.
Podkreślić też trzeba, że nie można było przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych zwalczać zarzutami obrazy prawa materialnego. Zatem skoro z ustaleń faktycznych wynikało, że na spornym terenie cel wywłaszczenia został zrealizowany to nie można było temu skutecznie przeczyć poprzez formułowanie zarzutu błędnej wykładni art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.
Jedynie zatem ubocznie skład orzekający pragnie w tym miejscu wyjaśnić, że skoro rozbudowa Zakładu, określana jako III Rozbudowa [...], polegała zarówno na wzniesieniu szeregu obiektów technologicznych i infrastrukturalnych, jak i tworzeniu dla nich strefy ochronnej a częścią której to strefy miały być działki pracownicze, to twierdzenie skarżących, że realizacja celu wywłaszczenia nie mogła polegać na użytkowaniu tych działek przez pracowników inwestora, nie było uzasadnione. Niezasadne także przy tym było stanowisko, iż, skoro w jednym z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, Sąd ten przyjął, że w przedmiotowej strefie ochronnej nie mogły być lokalizowane ogrody działkowe, a uchylając ten wyrok Naczelny Sąd Administracyjny nie zaprzeczył temu poglądowi, to w/w pogląd Sądu Wojewódzkiego był obecnie wiążący. Jak wyjaśniono to bowiem na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje jedynie skargę kasacyjną a nie ocenia sprawę po raz drugi w jej całokształcie. Wypowiedź zatem Sądu Kasacyjnego jest ograniczona tylko do treści podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przede wszystkim jednak uchylenie wyroku sądu I instancji, w którym dany pogląd został wyrażony (przy jednoczesnym braku w tej kwestii szczególnej wypowiedzi Sądu Kasacyjnego) oznacza, że pogląd ten w danej sprawie nie ma już mocy wiążącej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wniesiony przez uczestniczącą w tym postępowaniu Gminę Miasta [...], nie został uwzględniony, gdyż przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają podstawy prawnej do jego uwzględnienia.
-----------------------
#