I OSK 1957/20

II SA/Łd 818/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64a, art. 64b, art. 64e, art. 64d § 1, art. 151a § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 10 § 1, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 1a, art. 84 ust. 1, 1a, 2, art. 85 ust. 1, 2, 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Dnia 18 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 13 września 2024 r. znak: SKO.4161.22.24 w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz strony skarżącej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu A. [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżąca) uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (dalej także: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia 13 września 2024 r., znak: SKO.4161.22.24, uchylającą decyzję Wójta Gminy D. (dalej także: organ I instancji) z dnia 12 lipca 2024 r., znak: 6220.9.2023, którą stwierdzono brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz ze stacjami transformatorowymi, magazynami energii oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...] H., gm. D. - i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W dniu 30 października 2023 r. A. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wystąpiła do Wójta Gminy D. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz ze stacjami transformatorowymi, magazynami energii oraz infrastrukturą techniczną na działce ewidencyjnej [...], obręb [...] H., gm. D.. Do wniosku załączono m.in. kartę informacyjną przedsięwzięcia.
Postanowieniem z dnia 4 marca 2024 r. Wójt Gminy D. stwierdził potrzebę przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Rozstrzygnięcie, z uwagi na uchybienia proceduralne, zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 10 czerwca 2024 r.
Następnie w dniu 12 lipca 2024 r. organ I instancji wydał wskazaną wyżej decyzję, stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił warunki jego realizacji.
W uzasadnieniu organ I instancji przywołał stan faktyczny sprawy, a nadto wskazał, że działka nr ewid [...] obręb H. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani nie przystąpiono do jego sporządzenia na terenie ww. działek. Ponadto, brak jest obowiązującej decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy.
Organ I instancji podkreślił, że w dniu 2 lutego 2024 r., poinformował strony postępowania o zakończonym postępowaniu dowodowym w przedmiotowej sprawie i przystąpieniu do rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego,
a zawiadomienie to zostało podane do wiadomości stronom postępowania poprzez zamieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy D. oraz na stronie internetowej www.bip.[...].eu oraz w sołectwie planowanego przedsięwzięciach w sposób zwyczajowo przyjęty.
Organ I instancji przywołał fakt wpłynięcia protestów na lokalizację inwestycji wymieniając ich autorów. Organ wskazał, że wyrazili oni swój sprzeciw i brak zgody na realizację farmy fotowoltaicznej, argumentując tym, że: w przyszłości znacznie obniży wartości sąsiednich nieruchomości, w tym utrudni w przekształceniu i możliwość zabudowy działek bezpośrednio przylegających do planowanej inwestycji; podwyższenie ryzyka zakłóceń elektromagnetycznych oraz natężenia wibracji; zakłócenia wieloletniego rytmu przyrody w szczególności migracji zwierząt; podniesienie temperatury otoczenia (ryzyko zmian mikroklimatu); przekroczenie norm emisji i hałasu dla mieszkaniowej zabudowy jednorodzinnej; w obszarze oddziaływania inwestycji brak zaznaczonych wszystkich budynków/siedlisk na kopii mapy ewidencji gruntów i budynków; kumulowanie się oddziaływań hałasu z planowanej inwestycji a istniejącą w pobliżu elektrownią wiatrową.
Organ I instancji uznał, że przedmiotowe protesty nie wpłynęły na ocenę oddziaływania na środowisko, gdyż zgłoszone zostały bez żadnych badań, bez dokumentacji, bez dowodów na poruszone okoliczności. Informacje zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia wraz z uzupełnieniami są na tyle szczegółowe, że na ich podstawie można ocenić wpływ i oddziaływanie inwestycji na środowisko. Planowane przedsięwzięcie, po zrealizowaniu zgodnie z zaproponowanymi w karcie informacyjnej przedsięwzięcia rozwiązaniami, nie będzie stwarzało zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi.
Nadto aby zająć stanowisko w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko organ I instancji przeprowadził analizę planowanego przedsięwzięcia pod względem szczegółowych uwarunkowań uwzględniając łącznie uwarunkowania przedstawione w art. 63 ust. 1 ustawy o.o.ś. oraz przeprowadził wyniki przeprowadzenia szczegółowej analizy w tym zakresie.
W przedmiotowej decyzji organ podkreślił, że uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Łodzi, z Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Poddębicach. W przekonaniu organu I instancji całość materiału dowodowego w sprawie wskazuje, iż realizacja i eksploatacja przedsięwzięcia nie będzie powodować przekraczania standardów, jakości środowiskowych. Panele fotowoltaiczne należą do tzw. czystych
(bezemisyjnych) źródeł wytwarzania energii elektrycznej, a co za tym idzie ich zastosowanie zmniejsza negatywne oddziaływanie na środowisko sektora wytwarzania energii. Realizacja projektów farm słonecznych jest zatem działaniem, z zakresu ochrony klimatu, ochrony powietrza i ochrony gleby, a te elementy oddziałują bezpośrednio na populacje roślin i zwierząt.
Ponadto organ poinformował, że posiadanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zwalnia z obowiązku uzyskania wymaganych przepisami prawa zezwoleń, w tym decyzji zezwalającej na odstępstwa od zakazów w stosunku do gatunków objętych ochroną. Uzyskanie zatem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie uprawnia do podjęcia jakichkolwiek czynności wpływających na środowisko. Decyzja środowiskowa, ani procedura przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie gwarantuje uzyskania kolejnych decyzji w kolejnych etapach procesu inwestycyjnego.
Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu dnia 13 września 2024 r. wydało zaskarżoną do Sądu decyzję kasatoryjną.
W uzasadnieniu organ II instancji, powołując się na przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1112), przywołał, że z akt sprawy wynika, że spółka skarżąca planuje realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz ze stacjami transformatorowymi, magazynami energii oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...] H., gm. D.. Zauważono, że do wniosku inwestor załączył m.in. Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia.
Dalej organ wskazał, że na podstawie § 3 ust. 1 pkt 54a lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowa systemami fotowoltaicznymi o powierzchni wyznaczanej po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli nie mniejszej niż 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a - z wyłączeniem zabudowy systemami fotowoltaicznymi lokalizowanej na dachach i elewacjach obiektów budowlanych. Organ wskazał, że planowana przez spółkę skarżącą powierzchnia zabudowy wynosi 12,8684 ha, dlatego koniecznym jest uzyskanie decyzji środowiskowej.
Organ podał, że w ramach prowadzonego postępowania organ wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi (dalej: RDOŚ w Łodzi), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poddębicach oraz Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu o zaopiniowanie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Powyższe organy, po analizie Karty i jej uzupełnienia, wskazały na brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. postanowienie RDOŚ w Łodzi z dnia 26 stycznia 2024 r., opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poddębicach z dnia 23 listopada 2023 r., opinia Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu z dnia 22 listopada 2023 r.). W rezultacie powyższego Wójt Gminy D. wydał w dniu 12 lipca 2024 r. decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia.
W ocenie Kolegium wskazanego rozstrzygnięcia nie można jednak uznać za prawidłowe. Za uchyleniem decyzji przemawia przede wszystkim fakt, że organ nie uwzględnił wskazań organu II instancji zawartych w wydanym poprzednio postanowieniu - w aspekcie konieczności odniesienia się do licznych uwag wnoszonych przez strony postępowania. Organ odwoławczy podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał jedynie lakonicznie, że "protesty nie zostały poparte dowodami, zostały zgłoszone bez badań, bez dokumentacji, informacje zawarte w karcie wraz z uzupełnieniami są na tyle szczegółowe, że na ich podstawie można ocenić oddziaływanie inwestycji na środowisko".
W ocenie organu odwoławczego natomiast wniesione uwagi/zastrzeżenia powinny zostać przez organ rzetelnie ocenione, zarówno w kontekście celu u.o.ś., jak i celu udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym. W sytuacji stawiania zamierzeniu inwestycyjnemu konkretnych zarzutów i podnoszenia istotnych dla oceny oddziaływania na środowisko okoliczności należało wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień, w tym przedmiocie, a tego organ ponownie nie uczynił. Te okoliczności wymagały/wymagają szczegółowego wyjaśnienia oraz należytego ustosunkowania się do nich, czego zabrakło.
Organ odwoławczy pouczył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić uwagi wskazane w treści uzasadnienia niniejszej decyzji. Ponadto przed wydaniem decyzji należy zapewnić stronom postępowania, jak i społeczeństwu udział w podejmowaniu decyzji z zachowaniem procedury, w tym terminów, wskazanych w u.o.ś. W tych warunkach, w ocenie organu odwoławczego, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., jak i konieczny do wyjaśnienia znaczny zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W sprzeciwie od powyższej decyzji spółka skarżąca, podniosła naruszenie art. 138 § 2 z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) (dalej: k.p.a.) poprzez jego niezasadne zastosowanie tj. uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na rozstrzygnięcie mimo iż:
- brak podstaw, aby wydając rozstrzygnięcie Wójt Gminy D. pominął stanowisko organów specjalistycznych;
- stanowisko lokalnej społeczności zawierało zarzuty niezasadne albo niepodlegające rozpatrzeniu w postępowaniu zakończonego decyzją i nie było zasadne domaganie się od inwestora odnoszenia się do niepopartych dowodami i logicznymi argumentami twierdzeń;
- Wójt Gminy D. odniósł się do zarzutów lokalnej społeczności w wystarczającym stopniu, zatem cele art. 85 ust. 2 pkt 1 i art. 85 ust. 3 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko zostały spełnione;
- [uwaga Sądu: pisownia oryginalna] sprzeciw społeczności nie może stanowisko samodzielnej postawy odmowy wydania decyzji środowiskowej, a w szczególności sprzeczne ze jednoznacznym stanowiskiem organów specjalistycznych zawartym w opiniach przedłożonych w toku postępowania;
- zapewniono udział lokalnej społeczności w postępowaniu, co znalazło odzwierciedlenie w licznych protestach i stanowiskach zgłoszonych przez lokalną społeczność;
- brak publikacji decyzji środowiskowej na podstawie art. 85 ust. 3 ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Powyższe, w ocenie skarżącej, oznacza, że gdyby organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy, utrzymałby decyzję Wójta Gminy D. w mocy, ponieważ sprawa nie wymagała dalszego wyjaśniania, a tym bardziej nie sposób uznać, że rzeczywiste lub hipotetyczne naruszenie miało wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji SKO. Ewentualnie, SKO mogło rozpatrzyć sprawę, w tym w szczególności uzupełnić postępowanie na podstawie art. 136 k.p.a. i odnieść się do zarzutów i protestów lokalnej społeczności, czego jednak organ II instancji nie uczynił.
Wobec poważnych spółka wniosła o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji Kolegium w całości oraz o zasądzenie na rzecz spółki skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi, organ II instancji wniósł o oddalenie sprzeciwu, wskazując na swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Ponadto, co istotne, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1 p.p.s.a.).
Należy podkreślić, że wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ustawowo znacząco ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga natomiast o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z konstrukcji art. 138 k.p.a. wynika jednoznacznie, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, jako że zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 k.p.a. kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, działając jako organ merytoryczny i stosując się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., powinien więc dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji o istocie sprawy, stosując w razie potrzeby środki przewidziane w art. 136 k.p.a.
Uzasadnieniem dla wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest sytuacja, gdy organ I instancji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w związku z czym, wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.
Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla możliwości zastosowania norm materialnoprawnych w konkretnej, indywidulanej sprawie (por. wyrok NSA w W. z 13 listopada 2020 r., I OSK 1957/20, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Wskazać przy tym należy, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.
Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 19 kwietnia 2018 r., II SA/Sz 348/18, LEX nr 2501162, CBOSA). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048, CBOSA). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918, CBOSA).
Niemniej w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, LEX nr 2292208, CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, LEX nr 2268026, CBOSA).
Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie wykazał okoliczności uzasadniających skorzystanie z kompetencji do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Treść uzasadnienia decyzji organu II instancji dowodzi, że organ odwoławczy dopatrzył się w rozstrzygnięciu organu I instancji nieprawidłowości w postaci: niezastosowania się organu do wytycznych wynikających z poprzednio wydanego w sprawie postanowienia organu odwoławczego w aspekcie konieczności odniesienia się do licznych uwag wnoszonych przez strony postępowania, a także zaniechania wezwania inwestora do wyjaśnień w tym zakresie). Powyższe organ odwoławczy powiązał z naruszeniem procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., i wskazał, że konieczny do wyjaśnienia był "znaczny zakres sprawy", mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd orzekający niniejszej sprawie nie podziela powołanej powyżej oceny.
Sporne w niniejszej sprawie było zatem czy pojawiły się takie istotne okoliczności, niewyjaśnione przez organ I instancji, których organ odwoławczy nie mógł wyjaśnić we własnym zakresie. Okoliczność ta wymaga prześledzenia podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji.
W myśl art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112) (dalej: ustawa), w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja ta wydawana jest po uzyskaniu opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 1a ustawy (tj. regionalnego dyrektora ochrony środowiska; organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3a, 10-19 i 21-29, oraz uchwały, o której mowa w art. 72 ust. 1b; organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, jeżeli planowane przedsięwzięcie kwalifikowane jest jako instalacja, o której mowa w art. 201 ust. 1 tej ustawy; organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. A w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim - dyrektora urzędu morskiego).W decyzji, o której mowa w art. 84 ust. 1 ustawy, właściwy organ może określić warunki lub wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c, lub nałożyć obowiązek działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b lub c (art. 84 ust. 1a ustawy). Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 84 ust. 2 ustawy).
Zatem stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko następuje w przypadku, w którym nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko trzeba uznać za okoliczność przesądzającą o zaistnieniu podstawy do wydania decyzji stwierdzającej brak takiej potrzeby, jeśli przedtem organ uzyska wskazane wyżej opinie.
Mocą art. 85 ust. 1 ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia. Przepis ten w swym ust. 2 pkt. 2 stanowi także, że uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów k.p.a., powinno zawierać w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nadto organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, niezwłocznie po jej wydaniu, podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniami i opiniami organów, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy, a także udostępnia na okres 14 dni w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu treść tej decyzji. W informacji wskazuje się dzień udostępnienia treści decyzji (art. 85 ust. 3 ustawy).
W myśl art. 63 ust. 1 ustawy w zw. z art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 ustawy, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględnia łącznie następujące kryteria:
1) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem:
a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, a także istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie,
b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem,
c) różnorodności biologicznej, wykorzystywania zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi,
d) emisji i występowania innych uciążliwości,
e) ocenionego w oparciu o wiedzę naukową ryzyka wystąpienia poważnych awarii lub katastrof naturalnych i budowlanych, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii, w tym ryzyka związanego ze zmianą klimatu,
f) przewidywanych ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów oraz ich wpływu na środowisko, w przypadkach gdy planuje się ich powstawanie,
g) zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wynikającego z emisji;
2) usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym i planowanym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - uwzględniające:
a) obszary wodno-błotne, inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych, w tym siedliska łęgowe oraz ujścia rzek,
b) obszary wybrzeży i środowisko morskie,
c) obszary górskie lub leśne,
d) obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych,
e) obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin, grzybów i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000, oraz pozostałe formy ochrony przyrody,
f) obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone lub istnieje prawdopodobieństwo ich przekroczenia,
g) obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne,
h) gęstość zaludnienia,
i) obszary przylegające do jezior,
j) uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej,
k) wody i obowiązujące dla nich cele środowiskowe;
3) rodzaj, cechy i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do kryteriów wymienionych w pkt 1 i 2 oraz w art. 62 ust. 1 pkt 1, wynikające z:
a) zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać,
b) transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze,
c) charakteru, wielkości, intensywności i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej oraz przewidywanego momentu rozpoczęcia oddziaływania,
d) prawdopodobieństwa oddziaływania,
e) czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania,
f) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem,
g) możliwości ograniczenia oddziaływania.
Nadto w myśl postanowień art. 80 ust. 2 ustawy w przypadku wydawania każdej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych organ administracji powinien kierować się zgodnością lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeżeli został on uchwalony). Oznacza to, że mimo braku w art. 84 ustawy kryteriów, jakimi powinien kierować się organ przy wydawaniu omawianego rodzaju decyzji, mogą one zostać wskazane na podstawie innych norm prawnych.
Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy, należy wskazać, że organ I instancji w decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, po uzyskaniu opinii trzech organów posiadających wiedzę specjalną i dokonaniu ich analizy, uwzględniając informacje o uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w zakresie wynikającym z art. 63 ust. 1 ustawy, stwierdził że biorąc pod uwagę rodzaj i charakter inwestycji, jej usytuowanie oraz rodzaj i skalę oddziaływania na środowisko nie powinna ona znacząco oddziaływać na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi. Co więcej nie było to kwestionowane przez organ II instancji. Organ I instancji odniósł się także w decyzji do kwestii nieistnienia aktów prawa miejscowego, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Co również nie było sporne.
Odnosząc się do argumentów organu II instancji dotyczących wadliwości uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia podkreślić należy, że, wbrew wskazaniom organu odwoławczego, w przypadku, gdy odstąpiono od konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, tak jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie, uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymogów przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, powinno zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, uwzględnionych przy stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy). Wskazane elementy niewątpliwie decyzja organu I instancji zawierała. Powyższa regulacja, co należy dostrzec, nie zawiera, tak jak ma to miejsce w przypadku, gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, powinności zawarcia informacji o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (art. 85 ust. 2 pkt 1a ustawy), chociaż w decyzji organu I instancji podano informacje w myśl art. 37 pkt 2 ustawy.
Zdaniem Sądu, nie powiadomiono stron i społeczeństwa o ponownej możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w myśl art. 10 § 1 k.p.a. jednakże to naruszenie podlega nie tylko ocenie pod kątem jego wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie, ale i może zostać konwalidowane przez organ II instancji.
Konkludując, Sąd nie dopatrzył się naruszeń kategorii powoływanej przez organ II instancji. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy.
W kontekście tych rozważań staje się oczywiste, że nie było podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. bowiem wszystkie istotne okoliczności sprawy, konieczne do wydania decyzji o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia zostały przez organ I instancji wyjaśnione.
W tych warunkach, choć wydaje się to oczywiste wobec powyższych rozważań, należy jedynie wskazać, że wskutek wydania przez organ I instancji decyzji o braku potrzeby oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia, stracił na aktualności obowiązek zastosowania się przez organ I instancji do wytycznych organu II instancji wynikających z poprzednio wydanego w sprawie postanowienia organu odwoławczego.
Rację należało przyznać skarżącej, że organ odwoławczy nie wykazał w zaskarżonej decyzji, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz - w kontekście art. 136 k.p.a. - że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalany w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego.
Z tych względów Sąd, stwierdzając uchybienia regułom procedury administracyjnej określonym w art. 138 § 2 k.p.a., uwzględnił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. i uchylił zaskarżoną decyzję.
Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.