III OSK 753/25

III OSK 753/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 539/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-12-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
at. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 4 ust 1 pkt 5, art. 14 ust. 2m, art. 16, art. 21
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. Oddział [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 539/24 w sprawie ze skargi P.P. na bezczynność P. S.A Oddział [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 539/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.P. na bezczynność P. S.A [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej: zobowiązał P. S.A. [...] do rozpoznania wniosku P.P. z dnia 21 października 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał od P. S.A. [...] na rzecz P.P. sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt 3), a także zasądził od P. S.A. [...] na rzecz skarżącej P.P. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.
P.P. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") wnioskiem z dnia 21 października 2021 r. wystąpiła do P. S.A. [...] (dalej: "P." lub "organ") o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej w postaci linii elektroenergetycznej SN-15 KV średniego napięcia relacji X. na działkach ew. nr [...], [...] i [...] w miejscowości Y., będących własnością skarżącej, w szczególności o przedłożenie wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na ww. działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej, np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp., ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.).
Wobec nieuzyskania żądanych informacji, skarżąca pismem z dnia 14 marca 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność P.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 203/22 zobowiązał Prezesa P. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 21 października 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność Prezesa Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 przyznał od Prezesa Spółki na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 złotych, a w punkcie 4 zasądził od Prezesa Spółki na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu wyrokiem z 20 września 2024 r., sygn. akt III OSK 2500/22, stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 203/22, pozostaje w wyraźnej sprzeczności ze sformułowaną przez Sąd pierwszej instancji sentencją orzeczenia, w której punkcie 1 zobowiązano Prezesa P. S.A. [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 21 października 2021 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 3 przyznano od Prezesa P. S.A. [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 złotych, zaś w punkcie 4 zasądzono od Prezesa P. [...] S.A. [...] na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę na bezczynność P. S.A. [...], analizując m.in. kwestię zakresu podmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie, tj. to, czy P. S.A. [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p"). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi także do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uznał na jego podstawie bezczynność P. S.A [...] i to ten podmiot zobowiązał do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, jak i przyznał od niego na rzecz skarżącej sumę pieniężną we wskazanej wysokości oraz zasądził od niego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym powyżej wyrokiem z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 539/24, uwzględnił skargę.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji powołał się na pogląd, zgodnie z którym przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się dystrybucją energii elektrycznej wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Spółka – P. [...] S.A. [...] jest zatem podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p. Wskazania wymaga przy tym, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te wiążą się przede wszystkim z zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko orzecznicze wskazujące, że kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji, nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności".
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nieprawidłowe jest stanowisko P., że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny – jest obiektywnym interesem indywidulanym. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że niewątpliwie splot elementów prywatnych (dokumentów, oświadczeń woli i wiedzy) może mieć miejsce w sprawach, w których podmioty je prowadzące obok realizacji zadań i celów publicznych reprezentują jednocześnie interesy prywatne określonych podmiotów konkurencyjnych wobec innych uczestników sprawy, w tym również wobec wnioskodawcy, gdzie pod pojęciem interesu prywatnego należałoby rozumieć interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący zwłaszcza spraw osobistych. W takich sytuacjach aspekt niepubliczny sprawy dominuje nad jej aspektem publicznym. O ile zatem kryterium "sprawy własnej", jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził zatem, że wniosek skarżącej z 21 października 2021 r. dotyczył informacji publicznej, która mogłaby być udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego P. nie uczynił, wskazując jedynie skarżącej w piśmie z 18 marca 2022 r., że w jego ocenie wniosek nie dotyczy informacji publicznej.
Mając powyższe na względzie, Sąd pierwszej instancji uznał, że spółka pozostaje w bezczynności i w związku z tym oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał ją do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że organ zobowiązany będzie załatwić wniosek skarżącej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając żądanych informacji albo odmawiając ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, a w przypadku wątpliwości co do zakresu żądania wniosku, zwróci się wcześniej do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie. Dodatkowo P. rozpoznając wniosek powinien jednocześnie rozważyć, czy żądane informacje stanowią informację prostą, czy przetworzoną, a zatem, czy zachodzi potrzeba wykazania przez wnioskodawcę, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Sąd pierwszej instancji uznał jednocześnie, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem P. przez okres 5 miesięcy nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej, a zatem nie podejmował żadnych działań, które wskazywałyby, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego rozpoznania wniosku, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania.
Od powyższego wyroku P. wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu:
1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a., stosowanych w związku z art. 21 u.d.i.p. - przy czym w niniejszej sprawy istotny jest tekst jednolity na moment złożenia wniosku z 21 października 2021 r. - tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. w części przed wyliczeniem w tym artykule, a także przepisów postępowania w postaci art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 149 § 1a oraz art. 151 p.p.s.a., stosowanych w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie przyjęcia przez WSA w Warszawie, że żądanie skarżącej stanowi realizację prawa dostępu do informacji publicznej, podczas, gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że żądanie skarżącej w kontekście wykorzystania wnioskowanych informacji i dokumentów nie w celu społecznej kontroli, lecz na potrzeby indywidualnych sporów prawnych potwierdza nadużycie przez skarżącą prawa do informacji publicznej, a zatem jedynie pozornie podlega reżimowi dostępu do informacji publicznej, a w konsekwencji stanowi o braku obowiązku po stronie spółki w zakresie udostępnienia informacji podanych we wniosku skarżącej;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym ustępie, art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym punkcie, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym punkcie, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tej literze, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p., w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że zażądanie przez skarżącą udostępnienia informacji dotyczących dokumentacji technicznej i prawnej stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy i eksploatacji linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV relacji X. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...]. [...] i [...] położonych w miejscowości Y, stanowiących własność skarżącej, obejmujące udostępnienie dokumentów w postaci: a) decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontowi eksploatacji urządzeń, b) innych dokumentów techniczno-prawnych w tym protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo- odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, c) decyzji administracyjnych wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp. w przedmiocie ustalenia miejsca i warunków realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, nie stanowiło nadużycia przez skarżącą prawa dostępu do informacji publicznej podczas, gdy prawidłowa wykładnia powołanych w niniejszym zarzucie przepisów prawa materialnego przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy prowadzi do wniosku, że zawnioskowane przez skarżącą informacje i dokumenty, wymienione powyżej, dotyczą wyłącznie spraw indywidualnych związanych z posadowieniem infrastruktury elektroenergetycznej na wskazanych nieruchomościach skarżącej, zatem informacje takie mogą mieć znaczenie jedynie dla organu i dla właściciela nieruchomości, w tym skarżącej, która w żądaniu udostępnienia informacji publicznej nie kierowała się troską o sprawy publiczne, a własnym, prywatnym interesem, co wskazuje na dążenie skarżącej do realizacji lub ochrony jej indywidualnego interesu, zaś zawnioskowane informacje nie mają znaczenia dla interesu obiektywnego, ogólnego, oceny prawidłowości funkcjonowania P. jako przedsiębiorstwa energetycznego czy wykonywania obowiązków Operatora Systemu Dystrybucyjnego, dla dobra publicznego, w szczególności w zakresie prawa do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych podmiotów, czy wspólnoty publicznej, w konsekwencji czego żądanie przez skarżącą tych informacji stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej (jedynie pozornie podlega reżimowi dostępu do informacji publicznej) i nie korzysta z ochrony prawnej, a P. nie pozostawała w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji podanych we wniosku skarżącej;
3. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a oraz art. 151 p.p.s.a., stosowanych w związku z art. 21 u.d.i.p. (w części przed wyliczeniem w tym artykule), albowiem nietrafnie Sąd I instancji uwzględnił skargę na bezczynność organu w sytuacji, gdy skarga ta powinna zostać oddalona, w konsekwencji czego zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem treść wyroku Sądu I instancji powinna być odmienna niż miało to miejsce;
4. na wypadek przyjęcia, że zarzuty sformułowane w pkt 1-3 powyżej są niezasadne - naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 149 § 1 pkt 1 i 3 , art. 149 § 1a, art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w związku z art. 21 u.d.i.p. (w części przed wyliczeniem w tym artykule), poprzez błędne przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz poprzez błędne przyjęcie, że istnieją podstawy do zasądzenia z tego powodu sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, podczas, gdy organ nie pozostawał w rażącej bezczynności, zatem nie ma podstaw do jej stwierdzania w zaskarżonym wyroku, ani tym bardziej nie ma podstaw do zasądzania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, bowiem brak załatwienia wniosku skarżącej z 21 października 2021 r. był efektem zastosowania się przez spółkę do wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych ocen, że wnioskowane przez nią informacje i dokumenty nie stanowią informacji publicznej jako że dotyczą one sprawy indywidualnej, zaś rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w ocenie kwestii tego, czy informacje w sprawach indywidualnych należy traktować jako informacje publiczne podlegające udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p. przemawiają przeciwko uznawaniu bezczynności za rażącą oraz wymierzaniu Spółce sankcji w postaci zasądzenia sumy pieniężnej, zatem zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem treść orzeczenia powinna być odmienna niż miało to miejsce.
Wobec powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie zaś, na wypadek nieuwzględnienia zarzutów sformułowanych w pkt 1-3 powyżej, uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 2) oraz pkt 3) sentencji zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania są w taki sposób powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego, że kolejność rozpoznania zarzutów nie może w pełni odpowiadać powyższemu schematowi.
W zarzutach oznaczonych jako A. i B., które są ze sobą powiązane, kwestią podlegającą rozważeniu jest w istocie twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż żądanie skarżącej stanowiło nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej.
W powyższym zakresie wymaga wyjaśnienia, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym, umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach, niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść, w celu jego realizacji, podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu swoiste udręczenie podmiotu rozpatrującego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21 oraz z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 lipca 2024 r. (III OSK 2604/23) odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować wyłącznie przez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Jak bowiem stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca wprost formę działania adresata wniosku dostępowego, właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną, charakterystyczną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wskazana forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Należy mieć bowiem na uwadze, że kategoria nadużycia publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nie jest wyrażona w tekście prawnym. Tym samym skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku.
Skoro mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, to istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego.
W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza, stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie, że dany podmiot w istocie pozoruje realizację wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stosowne znaczenie może mieć zwłaszcza okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy, względnie ogólnodostępnych.
Oczywistą jest w świetle powyżej zaprezentowanych zapatrywań konstatacja, że opisane okoliczności powinny być przez określony organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego - zdaniem tego organu i w realiach zakreślonych treścią wniosku dostępowego - stanowią podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Należy podzielić pogląd, że dostatecznej gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego podmiot żądający udostępnienia określonych informacji o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Forma decyzji czyni nadto realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i - ewentualną - kontrolę sądowoadministracyjną. W związku z powyższym w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane stało się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować wyłącznie poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; z 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21; z 29 września 2023 r., III OSK 5517/21 oraz z 17 października 2023 r., III OSK 2285/22). Odnosząc powyższe zapatrywania do realiów niniejszej sprawy podnieść należy, że jeśli organ twierdzi, iż celem działania skarżącej nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz kierują nią inne, niezgodne z istotą prawa dostępu do informacji publicznej pobudki i w związku z tym zachodzą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, to o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej organ obowiązany jest orzec w drodze decyzji administracyjnej. Bezsporne w sprawie jest, że organ decyzji administracyjnej nie wydał, zatem Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do dokonania oceny kwestii nadużycia przez skarżącą prawa do informacji publicznej. Wobec powyższego omawiane zarzuty skargi kasacyjnej – sformułowane w punktach A. i B. - są bezzasadne.
Z kolei powoływane w zarzucie oznaczonym jako C. przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. stanowią przepisy o charakterze wynikowym, zatem stwierdzenie ich naruszenia jest konsekwencją zasadności innych podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów. Nadto art. 151 p.p.s.a. nie znajdował w sprawie zastosowania, gdyż skarga została uwzględniona. Z kolei art. 21 u.d.i.p. w części wskazanej w omawianym zarzucie ma charakter jedynie odsyłający do regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w punkcie D. skargi kasacyjnej należy wskazać, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia motywy, którymi się kierował uznając, że naruszenie prawa miało charakter rażący. Podmiot zobowiązany nie podjął czynności zmierzających do udostępnienia informacji, ani nie wydał decyzji odmownej, przez okres pięciu miesięcy. Kwestia, iż nie można uzależniać udostępnienia informacji od wykazania jakiegokolwiek interesu w jej udostępnieniu – jeśli jest to informacja prosta – jest niewątpliwa i oczywista. Jeśli natomiast podmiot zobowiązany stał na stanowisku, że skarżąca nadużywa prawa do informacji, to winien był wydać decyzję administracyjną. Forma decyzji była konieczna również w sytuacji, gdyby podmiot zobowiązany uznał, że skarżąca domaga się udostępnienia informacji przetworzonej oraz w razie istnienia przesłanek ograniczenia lub wyłączenia prawa do informacji publicznej, na co trafnie wskazywał Sąd pierwszej instancji. Nadto trzeba podkreślić, że wniosek dostępowy został złożony drogą pocztową 21 października 2021 r., zaś podmiot zobowiązany udzielił odpowiedzi na wniosek dopiero w piśmie z 18 marca 2022 r. (już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego). Powyższe świadczy o pozostawaniu przez podmiot zobowiązany – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – w rażącej bezczynności. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest zatem również bezzasadny.
W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.