I OSK 1955/20

I OSK 1955/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Iwona Bogucka
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 746/19 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2019-11-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2220
art. 5 ust. 1 i 3a w zw. z art. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 746/19 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 19 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkami oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 746/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 19 czerwca 2019 r. nr SKO.82.370.2019 w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkami.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 30 kwietnia 2019 r. nr 1239/19 (dalej decyzja z 30 kwietnia 2019 r.), działający z upoważnienia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, Koordynator Zespołu III w Wydziale Koordynacji Świadczeń w Kujawsko-Pomorskim Urzędzie Wojewódzkim w Delegaturze w Toruniu (dalej Wojewoda), po rozpatrzeniu wniosku K.B. (dalej skarżąca) z 30 listopada 2016 r., na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej kpa), art. 3, art. 5 ust. 1, 3, 3a, 3b, 4a, 4b, art. 14, art. 21, art. 23a ust. 6, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.; dalej uśr), art. 23 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r. poz. 1428 ze zm.; dalej swr), art. 13 ust. 1 lit. b) ppkt i), art. 67 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (dalej rozporządzenie nr 883/2004): I. przyznał K.B. prawo do zasiłku rodzinnego w okresie od 3 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. na dzieci: M.B. i M.B1. w wysokości po 124 zł miesięcznie na dziecko; II. odmówił przyznania prawa do: 1. zasiłku rodzinnego w okresie od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r. na dzieci: M.B. i M.B1.; 2. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na ww. dzieci.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołał się na przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w toku którego ustalono, że J.B. (dalej mąż) od 10 lipca 2017 r. do 31 października 2017 r. był zatrudniony w S. sp. z o.o., w związku z czym był oddelegowany do pracy poza granicami Polski, co zostało poświadczone drukiem A1 z ZUS, który wydano, m.in., na okres od 3 sierpnia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. K.B. od 1 kwietnia 2017 r. zamieszkuje w Polsce z dziećmi, gdzie od 2011 r. prowadzi działalność gospodarczą w formie zryczałtowanego podatku dochodowego od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne na karcie podatkowej. Wojewoda stwierdził, że w sprawie wniosku o świadczenia rodzinne w okresie od 3 sierpnia 2017 r. do 31 października 2017 r. znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Ustalając dochód rodziny, Wojewoda stwierdził, że od 3 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. na prawo do świadczeń rodzinnych będzie miał wpływ dochód K.B. z tytułu: prowadzenia działalności gospodarczej za rok 2015, który wyniósł 14.794,86 zł; niewykorzystanej ulgi na dzieci w roku 2015 w kwocie 1.220,45 zł - łącznie 16.015,31 zł, czyli 333,65 zł miesięcznie na członka rodziny. W związku z tym przyznano prawo do zasiłku rodzinnego w tym okresie.
Od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r., wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych będzie miał, m.in., dochód męża z tytułu zatrudnienia w firmie S. sp. z o.o., który wyniósł za sierpień 2017 r. 2.331,51 zł netto i kwoty diet, które mąż otrzymał za okres od 10 lipca 2017 r. do 2 sierpnia 2017 r. w wysokości 5.174,32 zł i za okres od 15 sierpnia 2017 r. do 08 września 2017 r. w kwocie 5.654,22 zł. Organ dokonał przeliczenia stawki dziennej ww. diet za okres od 1 sierpnia 2017 r. do 2 sierpnia 2017 r. i od 15 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r., i stwierdził, że dochód męża za sierpień 2017 r. wyniósł 6.626,34 zł (tj. 1.656,59 zł na jednego członka rodziny), tym samym już sam dochód męża spowodował przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 uśr, które dla 4-osobowej rodziny wynosi 2.696,00 zł.
Wojewoda stwierdził brak możliwości zastosowania art. 5 ust. 3 uśr, gdyż dochód rodziny przekracza kwotę, o której stanowi art. 5 ust. 1 (674,00 zł), pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługującymi danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń. W związku z tym świadczenia rodzinne nie przysługują w okresie od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r.
W odwołaniu od punktu II ww. decyzji K.B. podniosła zarzut naruszenia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię pojęcia dochód i przyjęcie, że do dochodu rodziny wlicza się dietę wypłacaną kierowcy za podróż służbową, powołując się przy tym na wyrok WSA w Szczecinie z 2.7.2015 r. II SA/Sz 19/15. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, argumentując, że organ błędnie ustalił dochód rodziny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu (dalej Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 19 czerwca 2019 r. nr SKO.82.370.2019 (dalej decyzja z 19 czerwca 2019 r.) utrzymało w mocy decyzję z 30 kwietnia 2019 r.
Opierając się na utrwalonym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (wyroki WSA w: Krakowie z 27.6.2017 r. III SA/Kr 541/17; Gliwicach z: 15.1.2013 r. IV SA/Gl 295/12; 13.3.2017 r. SA/Gl 955/16), Kolegium zauważyło, że diety wypłacone kierowcy transportu międzynarodowego zaliczają się do należności, o których stanowi art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr, jako uzyskane w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że jeżeli wolą ustawodawcy było, by przy ustalaniu prawa do świadczeń wzięto pod uwagę dochody ze wszystkich źródeł, a w tym także niepodlegające obowiązkowi podatkowemu, to pojęcie "należności ze stosunku pracy (...) osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" należy potraktować równie szeroko, przyjmując, że są to wszystkie uzyskiwane przez pracownika, w ramach stosunku pracy, płatności i bez znaczenia pozostaje, że należności te nie stanowią wynagrodzenia w rozumieniu Kodeksu pracy czy przychodu podlegającego opodatkowaniu w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Kolegium uznało, że dieta męża za okres od 1 sierpnia 2017 r. do 2 sierpnia 2017 r. i od 15 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. wliczana jest do dochodu rodziny przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych na okres 2016/2017. Wysokość dochodu męża za sierpień 2017 r. w kwocie 2.331,51 zł wraz ze stawkami dziennymi diety za okres od 1 sierpnia 2017 r. do 2 sierpnia 2017 r. i od 15 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. wyniosła łącznie 6.626,34 zł, tj. 1.656,59 zł na członka rodziny. W okresie od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r. miesięczny dochód na jednego członka rodziny przekroczył kryterium dochodowe, tj. 674 zł na osobę w rodzinie, co wyklucza przyznanie świadczeń rodzinnych w ww. okresie.
W przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a (art. 5 ust. 3 uśr). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że łączny dochód rodziny skarżącej przekracza kwotę kryterium dochodowego o kwotę wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługującymi rodzinie w okresie zasiłkowym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K.B., reprezentowana przez r.pr. K.F., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 uśr przez błędną wykładnię pojęcia dochodu i przyjęcie, że do dochodu rodziny wlicza się również dietę wypłacaną kierowcy za podróż służbową, co pozbawiło odwołującą się prawa do zasiłku rodzinnego za okres od 1 listopada 2017 r. do 1 maja 2018 r.
Skarżąca podkreśliła, że wbrew stanowisku Kolegium w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są stanowiska zgoła odmienne od przytoczonych w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z którymi dieta wypłacana kierowcy za podróż służbową poza granice kraju nie jest dochodem w rozumieniu art. 3 pkt 1 uśr, bo stanowi rekompensatę dla pracownika w związku z poniesionymi, zwiększonymi wydatkami w podróży zagranicznej związanymi z wyżywieniem, noclegami etc. (art. 21a ustawy o czasie pracy kierowców; wyrok WSA w Szczecinie z 2.7.2015 r. II SA/Sz 19/15, dalej wyrok II SA/Sz 19/15). W ocenie skarżącej, trudno zasadnie akceptować stanowisko, według którego dieta, a więc świadczenie, którego ratio legis było zrekompensowanie pracownikowi kosztów poniesionych w związku z odbywaną podróżą służbową, jest zaliczane do wynagrodzenia. Zdaniem skarżącej, organy obu instancji w sposób całkowicie błędny ustaliły dochód rodziny skarżącej, co skutkowało pozbawieniem jej prawa do zasiłku rodzinnego za ww. okres (k. 2-4, 9 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując, że - po ponownej analizie akt sprawy - nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa (k. 6 akt sądowych).
Wyrokiem II SA/Bd 746/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego nie budził zasadniczo wątpliwości. Kwestię sporną stanowiła natomiast dokonana przez organy interpretacja prawa materialnego.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 uśr, uprawnienie do zasiłku rodzinnego uzależnione jest od wielkości osiąganego w rodzinie wnioskodawcy dochodu. Z tych względów ustalenia organów odnoszące się do tej istotnej dla sprawy kwestii mają podstawowe znaczenie. Dotyczy to zarówno ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, jak też ustaleń co do treści norm prawnych definiujących pojęcie dochodu na potrzeby ustawy. Definicję tę zamieszczono w art. 3 pkt 1 uśr, w którym przy zastosowaniu metody wyliczenia wskazano desygnaty wchodzące w zakres pojęcia "dochód". Wśród nich (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr) wymieniono, jako dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy - Kodeks pracy. Spór w tej sprawie koncentruje się wokół sposobu, w jaki organy administracji publicznej ustaliły wysokość dochodu uzyskanego przez rodzinę skarżącej na potrzeby wnioskowanego świadczenia. Zasadniczym problemem, jaki należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie, było ustalenie, czy diety uzyskane przez męża skarżącej stanowią dochód rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 1 uśr.
Zakres pojęcia "dochód" wyznaczono w ustawie o świadczeniach rodzinnych bardzo szeroko. Są nim przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a uśr), a także deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. W definicji dochodu mieszczą się także inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, wymienione w art. 3 pkt 1 lit. c uśr, wśród których ustawodawca wymienił, m.in. (tiret 10), należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ([w dacie uzyskiwania dochodów w brzmieniu - Dz.U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm. - uw. NSA] dalej kp).
Sąd I instancji w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 14.6.2017 r. I OSK 2410/15, że pojęcie należności ze stosunku pracy, o jakim stanowi art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr, jest pojęciem szerszym od przychodów ze stosunku pracy w rozumieniu art. 21 ust. 1 pkt 20 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych [dalej pdof]. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 16 lit. a pdof, wolne od podatku dochodowego są diety i inne należności za czas podróży służbowej pracownika, do wysokości określonej w odrębnych ustawach lub w przepisach wydanych przez ministra właściwego do spraw pracy w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju, z zastrzeżeniem ust. 13. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przedmiotowe zwolnienie jest limitowane wysokością diet i innych należności za czas podróży służbowej, wynikającą z określonych przepisów regulujących wysokość i warunki ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju i poza granicami kraju. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, dla kwestii zaliczenia diet do dochodu istotna jest również wysokość owej należności i do dochodu niepodlegającego opodatkowaniu wlicza się jedynie należności odpowiadające równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju, ustalone dla pracowników zatrudnionych w państwowych i samorządowych jednostkach sfery budżetowej.
Kwestię diet przysługujących kierowcom wykonującym przewóz drogowy reguluje art. 21a ustawy o czasie pracy kierowców, wedle którego kierowcy w podróży służbowej przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalane na zasadach określonych w przepisach art. 775 § 3-5 kp. Wskazane przepisy Kodeksu pracy dotyczą warunków wypłacania pracownikowi należności z tytułu podróży służbowej i ustalania diet. Niewątpliwie, należności w postaci diet za czas podróży służbowej mieszczą się w pojęciu "należności ze stosunku pracy", gdyż uzyskiwane są w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju.
Sąd I instancji uznał, że w tej sprawie organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły wysokość dochodu rodziny skarżącej, przyjmując jako jego składnik otrzymywane przez jej męża należności ze stosunku pracy uzyskiwane na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. Wolą ustawodawcy było uznać za dochód niepodlegające opodatkowaniu należności ze stosunku pracy do wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej, o czym stanowi rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz.U. nr 236 poz. 1991 ze zm.; dalej rozporządzenie z 19 grudnia 2002 r.). Organ przeprowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe, uzyskując od zakładu pracy męża informację pozwalającą przyjąć, że wypłacone należności z tytułu jego wyjazdów służbowych odpowiadają w pełni dietom, o których stanowi art. 77⁵ kp. Sąd I instancji powołał liczne wyroki sądów administracyjnych, potwierdzające jego konstatację (wyroki WSA w: WSA w Bydgoszczy z 9.10.2012 r. II SA/Bd 735/12, WSA w Szczecinie z 24.9.2015 r. II SA/Sz 68/15; Gliwicach z: 25.3. 2015 r. IV SA/Gl 394/14; 20.4.2015 r. IV SA/Gl 493/14). Organy prawidłowo uznały, że w tej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 5 ust. 3a uśr, który przewiduje, że w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. Kwota, o którą przekroczone zostało kryterium dochodowe jest wyższa niż suma wnioskowanych świadczeń (k. 20, 23-26v akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodła K.B., reprezentowana przez r.pr. K.F., zaskarżając w całości wyrok II SA/Bd 746/19, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. prawa materialnego - art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.) przez całkowicie błędną wykładnię pojęcia "dochód" i przyjęcie, że do dochodu rodziny wlicza się również dietę wypłaconą kierowcy za podróż służbową, co pozbawiło odwołującą się prawa do zasiłku rodzinnego;
2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania - art. 144 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej ppsa) przez bezkrytyczne powielenie treści zawartych w uzasadnieniu decyzji II instancji i nieprzeprowadzenie żadnej analizy przeprowadzonego postępowania dowodowego we własnym zakresie.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "Bydgoszczy" [winno "Toruniu" - uw. NSA] na jej rzecz [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych; rozpoznanie skargi na rozprawie (k. 30-32, 36 akt sądowych).
Zarządzeniem z 24 sierpnia 2022 r. I OSK 1955/20 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (k. 47-57 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).
Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisu postępowania, oznaczając jego jednostkę redakcyjną jako art. 144 § 2 ppsa (s. 1 pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Zauważyć należy, że w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jednostki redakcyjnej w postaci art. 144 § 2 ppsa. Przepis art. 144 ppsa od początku obowiązywania tej ustawy nie zmienił swojej treści. Stanowi on, że "Sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania sentencji wyroku.". Art. 144 ppsa nie zawiera podjednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. W rezultacie więc autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu, który nie istnieje. Zarzut naruszenia art. 144 § 2 ppsa nie nadawał się do rozpoznania.
Istota sprawy sprowadza się do tego, czy Sąd I instancji oparł swój wyrok na prawidłowej wykładni art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.) przez przyjęcie, że do dochodu rodziny wlicza się również dietę wypłaconą kierowcy za podróż służbową. Zarzut ten postawiony został niestarannie.
Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Podstawą rozstrzygania Kolegium był art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, zm. poz.
1544, 2354; z 2019 r. poz. 303, 60, 577, 730, 752) i w tym brzmieniu winny być wzorcami kontroli. Mimo owej niestaranności, zarzut nadawał się do rozstrzygania, a normatywna treść wskazanych przepisów nie uległa w stosunku do brzmienia ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej istotnej zmianie.
Zarzut ten okazał się nieusprawiedliwiony.
Zarzut kasacyjny odnoszący się do naruszenia prawa materialnego, jak i jego uzasadnienie zostały w całości powielone ze skargi na decyzję z 19 czerwca 2019 r. (k. 2-4 akt sądowych). Sprowadza się on do kwestii, czy do dochodu rodziny w rozumieniu obowiązującej obecnie ustawy o świadczeniach rodzinnych wlicza się diety wypłacone kierowcy za podróż służbową. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wliczanie tych diet do dochodu rodziny jest błędne, ponieważ ratio legis wprowadzenia diet było nie zwiększenie uposażenia pracownika - kierowcy, a zrekompensowanie mu zwiększonych wydatków poniesionych w podróży zagranicznej.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr, dochód, od wysokości którego zależy uprawnienie do uzyskania prawa do zasiłku rodzinnego (art. 5 ust. 1 uśr) stanowią, m.in., należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych i samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy. W związku z tym, zdaniem organów obu instancji, diety przysługujące kierowcy z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju powinny być traktowane jako składnik dochodu rodziny. Pogląd ten następnie słusznie podzielił Sąd I instancji.
Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyłoniły się dwa odmienne stanowiska co do treści przywołanego art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr. W pierwszym z nich, art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr nie znajdował zastosowania w przypadku diet otrzymywanych przez kierowców transportu międzynarodowego, gdyż - jak podnoszono w tym przypadku - wykonując polecenia służbowe pracodawcy kierowca przebywał za granicą jedynie w związku i przez czas konieczny do jego wykonania, a zatem to "przebywanie" za granicą miało tylko charakter podróży, a nie pobytu połączonego z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy (wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z: 2.3.2009 r. II SA/Go 728/08 i z 19.5.2011 r. II SA/Go 148/11; wskazany w skardze i skardze kasacyjnej - jako jedyny - wyrok WSA w Szczecinie z 2.7.2015 r. II SA/Sz 19/15, cbosa). Według drugiego stanowiska, sądy wojewódzkie przyjmowały, że diety wypłacone kierowcy z tytułu podróży służbowych zaliczają się do należności, o których stanowi art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr, jako uzyskane w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju (wyroki WSA w Gliwicach z: 20.1.2011 r. IV SA/Gl 319/10; 15.1.2013 r. IV SA/Gl 295/12; 25.3.2015 r. IV SA/Gl 394/14; 26.2.2014 r. IV SA/Gl 379/13; 13.2.2018 r. IV SA/Gl 1081/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 9.10.2012 r. II SA/Bd 735/12; wyrok WSA w Szczecinie z 24.9.2015 r. II SA/Sz 68/15, cbosa).
Drugi z przytoczonych poglądów podzielił również Sąd I instancji w niniejszej sprawie, a znajduje on pełną aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie. Zaakcentować należy przy tym autonomiczność regulacji prawnych zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, których interpretacja powinna uwzględniać cele leżące u podstaw uchwalenia tej ustawy. Dokonując analizy projektu tej ustawy, zwrócić należy uwagę, że celem ustawy jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego systemu świadczeń rodzinnych, w ramach którego przy ustalaniu prawa do tego rodzaju świadczeń powinny być brane pod uwagę dochody rodziny uzyskiwane ze wszystkich źródeł (druk sejmowy nr 1555 z 2003 r.). Wolą ustawodawcy było, aby przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych wzięto pod uwagę wszelkie dochody, w tym także niepodlegające obowiązkowi podatkowemu. W związku z tym pojęcie "należności ze stosunku pracy (...) osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" należy traktować szeroko, przyjmując, że są to wszystkie płatności uzyskiwane przez pracownika w ramach stosunku pracy. Z tej przyczyny bez znaczenia dla wykładni tego przepisu pozostawał fakt, że należności te nie stanowiły wynagrodzenia w rozumieniu Kodeksu pracy czy przychodu podlegającego opodatkowaniu w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr cechuje praktycznie jednomyślność. Naczelny Sąd Administracyjny ma na uwadze, że w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2012 r. poz. 1155 ze zm.; dalej ucpk) zawarta została definicja podróży służbowej, zgodnie z którą podróż służbowa to każde zadanie służbowe wykonywane w ramach krajowych przewozów drogowych polegające na wykonywaniu, na polecenie pracodawcy: a) przewozu drogowego poza miejscowość, o której mowa w pkt 4 lit. a, lub b) wyjazdu poza miejscowość, o której mowa w pkt 4 lit. a, w celu wykonania przewozu drogowego (art. 2 pkt 7 ucpk), przy czym kierowca wykonujący zadania służbowe w ramach międzynarodowych przewozów drogowych nie jest w podróży służbowej w rozumieniu art. 775 § 1 kp (art. 21b ust. 1 ucpk). Kierowcy wykonującemu krajowe przewozy drogowe w podróży służbowej przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalane na zasadach określonych w przepisach art. 775 § 3-5 kp (art. 21a ucpk). Z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy o czasie pracy kierowców z 2010 r. wynika, że ustawodawca, wyodrębniając w ustawie samodzielną definicję podróży służbowej pracownika zatrudnionego na stanowisku kierowcy, kierował się potrzebą rekompensaty zwiększonych kosztów wykonywania pracy i pobytu poza miejscem zamieszkania i miał na uwadze konieczność uregulowania kwestii świadczeń z tego tytułu "w związku ze specyfiką zawodu" kierowcy (druk sejmowy nr 2401/VI kadencja). W szczególności, zwracał też uwagę, że pracownik, wykonując polecenia służbowe wydawane przez pracodawcę i na jego rzecz, jako kierowca, przebywał za granicą tylko i wyłącznie w związku z wykonywanym poleceniem, jak i w czasie koniecznym do jego wykonania. Odbywane przez niego podróże służbowe nie miały charakteru pobytu połączonego z zamieszkaniem, zatrudnianiem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy za granicą. W wyroku z 9.3.2017 r. I PK 309/15 Sąd Najwyższy wskazał, że cechą stosunku pracy jest ryzyko ekonomiczne pracodawcy, co oznacza, że jeśli decyzja pracodawcy (polecenie wyjazdu) powoduje powstanie dodatkowych kosztów, nieobjętych wynagrodzeniem zasadniczym pracownika, to obowiązkiem zatrudniającego jest ich zwrot. Przytoczone stanowiska mogłyby prowadzić do wniosku, że dieta otrzymywana z tytułu podróży służbowej stanowi więc swoistą rekompensatę za poniesione przez pracownika z tego tytułu koszty, które nie są uwzględnione w wynagrodzeniu ze stosunku pracy. Uzyskane przez kierowcę diety - w rozumieniu art. 21 ust. 1 pkt 16 lit. a ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych - nie mogłyby zatem być uznane za należność, o której stanowi art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr.
Jednakże, w jednolitym i ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela, przyjmuje się wykładnię art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr, zgodnie z którą dieta przysługująca kierowcy z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju stanowi składnik dochodu rodziny. Uzasadniając to stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w wyrokach z: 17.5.2018 r. I OSK 1531/16; 15.5.2018 r. I OSK 1530/16; 14.6.2017 r. I OSK 2410/15 wskazał, że ustawa o świadczeniach rodzinnych cechuje się autonomią pojęciową, w tym zawiera własną (tj. na użytek tej ustawy) definicję dochodu. W myśl art. 3 pkt 1 uśr, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to, m.in., po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, deklarowany dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym, inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym - m.in. - wymienione w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10. Z tego powodu brak jest podstaw do dokonania - na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych - wykładni pojęcia dochodu w oparciu o przepisy innych ustaw.
W przywołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że - dokonując wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych - konieczne jest uwzględnianie jej swoistego charakteru i celu, dla którego została uchwalona. Świadczenia rodzinne mają bowiem na celu udzielanie pomocy rodzinom, znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Z tych względów pojęcie dochodu - w zakresie wskazanym w art. 3 pkt 1 uśr - winno obejmować wszystko to, co efektywnie wpływa na sytuację materialną rodziny. Diety z tytułu zagranicznych podróży służbowych (w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej) wchodzą natomiast w zakres należności ze stosunku pracy, ponieważ są uzyskiwane w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju. Przepisy art. 775 § 3-5 kp, do których odsyła art. 21a ucpk, określają warunki wypłacania pracownikowi należności z tytułu podróży służbowej i ustalania diet. Niewątpliwie więc, należności w postaci diet za czas podróży służbowej mieszczą się w pojęciu "należności ze stosunku pracy". Skoro wolą ustawodawcy było, by przy ustalaniu prawa do świadczeń wzięto pod uwagę dochody ze wszystkich źródeł, w tym także niepodlegające obowiązkowi podatkowemu, to pojęcie "należności ze stosunku pracy" winno się traktować równie szeroko, przyjmując, że są to wszystkie płatności uzyskiwane przez pracownika w ramach stosunku pracy. Dodać przy tym trzeba, że z uwagi na fakt, że ustawodawca literalnie włączył do pojęcia dochodu również przychody nieopodatkowane, to bez znaczenia dla wykładni tego unormowania pozostaje okoliczność, że należności te nie stanowią przychodu podlegającego opodatkowaniu w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Przepisy prawne nie dają podstaw do ograniczenia pojęcia dochodu – w rozumieniu omawianej ustawy – wyłącznie do przysporzeń w rozumieniu przepisów podatkowych, gdyż dochód, o którym stanowi ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych, służy nałożeniu na podatnika obciążenia daniną publicznoprawną. Inaczej jest w przypadku ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym przypadku nie chodzi bowiem o pozbawienie osoby części jej dochodów przez władzę publiczną, lecz o ograniczenie zakresu świadczonej pomocy w sposób wynikający z kryterium dochodowego przyjętego przez prawodawcę.
Odnośnie do argumentu skarżącej kasacyjnie, że za nieuwzględnianiem diet wypłacanych kierowcy przez pracodawcę za podróż służbową poza granice kraju jako dochodu rodziny w rozumieniu art. 3 ust. 1 uśr przemawiają poglądy doktryny i orzecznictwa wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie nie przytoczyła żadnego poglądu doktryny na poparcie swej argumentacji. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu również nie są znane publikacje naukowe lub komentarze do ustaw, które byłyby zgodne z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie. Powoływany jako jedyny wyrok WSA w Szczecinie z 2.7.2015 r. II SA/Sz 19/15 stanowi odosobnione orzeczenie, które na skutek skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie zostało uchylone w całości wyrokiem NSA z 13.6.2017 r. I OSK 2697/15 (cbosa). W toku niniejszego postępowania skarżąca kasacyjnie nie powołała się na inne orzeczenie, które potwierdzałoby prezentowaną przez nią wykładnię dotyczącą analizowanego zagadnienia. Tym samym, zarzut kasacyjny w tym aspekcie był bezzasadny.
Jedynie na marginesie zauważyć wypada, że skarżąca kasacyjnie nie postawiła żadnego zarzutu naruszenia prawa europejskiego, jako że diety wypłacane są jej małżonkowi w ramach podróży służbowych w transporcie międzynarodowym. Skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu czy też uzasadnianiu jej zarzutów (wyrok NSA z 11.10.2017 r. II FSK 2517/15).
Przy pełnym zrozumieniu racji skarżącej co do charakteru diet uzyskiwanych przez męża skarżącej w ramach diet wypłacanych mu jako kierowcy za podróż służbową poza granice kraju, które zasadniczo mają za zadanie kompensować koszty ponoszone przez pracownika zatrudnionego jako kierowca na potrzeby związane, m.in., z wyżywieniem lub noclegiem, jednoznacznie wskazać należy, że diety te stanowią dochód rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 1 uśr. Stanowisko to nie budzi wątpliwości i w pełni wpisuje się w dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA: z 26.8.2022 r. I OSK 1404/19 i 13.6.2017 r. I OSK 2697/15). Wysokość tego dochodu decyduje o kwestii spełniania przez stronę kryterium dochodowego, które warunkuje możliwość przyznania świadczeń rodzinnych, a więc i zasiłku rodzinnego z dodatkami - jak w niniejszej sprawie. Wobec przekroczenia tego kryterium wniosek skarżącej, a następnie: odwołanie, skarga i skarga kasacyjna nie mogły zostać uwzględnione.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.