I OSK 1954/13

I OSK 1954/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-08-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Jolanta Rajewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 294/13 - Wyrok WSA w Lublinie z 2013-06-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 4a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6, art. 25 § 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA del. Jerzy Stankowski Protokolant st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 294/13 w sprawie ze skargi E. B. na bezczynność [...] S.A. w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 294/13, w pkt I. zobowiązał [...] Spółka Akcyjna w Lublinie do załatwienia wniosku E. B. z dnia 18 kwietnia 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; w pkt II. stwierdził, że bezczynność [...] Spółka Akcyjna w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. zasądził od [...] Spółka Akcyjna w Lublinie na rzecz E. B. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: w dniu 22 maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga E. B. na bezczynność [...] S.A. w Lublinie polegającą na nieudostępnieniu skarżącej informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 18 kwietnia 2012 r., w którym to wniosku skarżąca wystąpiła o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach nr ewid. 488, 523 i 529 w miejscowości M., gmina J. nad W.
W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w Lublinie wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, wskazując, że w świetle art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto podkreślono, że spółka nie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej, gdyż prowadzona przez nią działalność ma charakter cywilnoprawny.
Ponadto spółka wskazała, że skarżąca faktycznie chce – w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – uzyskać dowody potwierdzające zasadność jej roszczeń cywilnoprawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., oceniając skargę merytorycznie uznał, iż jest ona zasadna.
W ocenie Sądu nawet, gdyby uznać [...] S.A. w Lublinie za podmiot niezależny od Skarbu Państwa, to Spółka ta, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Sąd nie podzielił argumentacji Spółki, iż zawarte we wniosku z dnia 18 kwietnia 2012 r. żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów wiąże się z dochodzeniem przez skarżącą od Spółki roszczeń cywilnoprawnych. Decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią bowiem przedmiot informacji publicznej. Zdaniem Sądu Spółka nie wykazała także, by informacje, o których udostępnienie wystąpiła skarżąca, miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. W ocenie Sądu żądane przez skarżącą informacje nie mają także charakteru informacji przetworzonej, bowiem przekształcenie dokumentu archiwalnego poprzez jego skopiowanie nie stanowi przetworzenia informacji.
Wobec tego Sąd uznał, że żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej, zatem Spółka winna udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie. Natomiast z akt niniejszej sprawy wynika, iż wniosek skarżącej z dnia 18 kwietnia 2012 r. nie został załatwiony w sposób określony w ustawie, zaś pismo Spółki z dnia 6 listopada 2012 r. skierowane do skarżącej nie stanowi decyzji w rozumieniu w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem nie uchyliło stanu bezczynności Spółki w rozpoznawanej sprawie.
Sąd uznając skargę za zasadną, zobowiązał [...] S.A. w Lublinie do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 18 kwietnia 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie zwrotu poniesionych kosztów, zgodnie z art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest:
1) art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy nie ma po temu podstaw z uwagi na nie istnienie po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa;
2) art. 25 § 1 i 3 w związku z art. 32 art i 134 § 1 powołanej ustawy, poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony, co winno skutkować odrzuceniem skargi, także wobec jej zakresu i treści; oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 powołanej ustawy, to jest wobec przedwczesności postępowania i nie skierowaniu żądania do Spółki;
3) art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie wyjaśnienie całości okoliczności faktycznych sprawy, także z pominięciem złożonego wniosku dowodowego i brakiem właściwej oceny zadań Spółki w kontekście kompetencji Prezesa URE, jak również pominięcie wykazania podstawy prawnej dla przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych;
W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez:
1) przypisanie żądanym przez Skarżącą informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;
2) przyjęcie, iż [...] S.A. jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej (w szczególności jej Oddział – wobec skierowania żądania tylko do tej jednostki organizacyjnej brak jest więc żądania, o którym mowa w art. 28 k.p.a.), co stanowi o błędnej wykładni normy art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5, w związku z art. 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 powołanej ustawy – na skutek braku możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści;
3) niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), określających zakres pozytywnych obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które zasadniczo sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji wspomnianej usługi, to jest art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 PE - w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji - Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 ust. 1 i 23 ust. 1,2 pkt 1 -22 Prawa Energetycznego);
4) niewłaściwe zastosowanie art. 49 § 1 k.c. – w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – wskazującego, w związku z wyżej powołanym zarzutem, zakres ewentualnej informacji, którą Spółka winna posiadać w dyspozycji (tj. informacje na temat wyłącznie urządzeń służących do transportu energii), z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa;
- a w konsekwencji naruszenie art. 149 § 1 zdanie 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania w stanie niniejszej sprawy opartego na nim rozstrzygnięcia oraz mimo wystąpienia przesłanek do odrzucenia skargi (skierowanie żądania tylko do oddziału, nie do Spółki), ewentualnie jej oddalenia (brak przesłanek do objęcia Spółki obowiązkami wynikającymi z ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Jednocześnie podtrzymano tezy zamieszczone w odpowiedzi na skargę, w tym wniosek o dopuszczenie dowodu i wezwanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez Prezesa URE, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. B. – podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji – wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać w tym miejscu należy, że sąd administracyjny orzeka na podstawie całości akt sprawy, zaś przeprowadzenie dowodu (tylko z dokumentu) jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Dotyczy to sytuacji, gdy przeprowadzenie takiego dowodu jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i nie spowoduje jej nadmiernego przedłużenia. Do uznania sądu zatem pozostaje ocena wniosku o przeprowadzenie dodatkowego dowodu. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że materiał znajdujący się w aktach sprawy jest wystarczający do jej oceny, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Subiektywne zaś przekonanie skarżącego kasacyjnie o tym, że jest inaczej, nie jest skuteczną podstawą do uznania zasadności naruszenia wskazanych wyżej przepisów.
Wobec tego stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w podanym wyżej zakresie są niezasadne.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 25 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, osoba fizyczna i prawna ma zdolność występowania w postępowaniu administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Stosownie zaś do § 2 tego przepisu, zdolność sądową mają jednostki nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają nałożenie obowiązków lub nadanie uprawnień tym podmiotom.
Sprawy dostępu do informacji publicznej są rozstrzygane na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 4 ust 1 pkt 5 tej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Uznać należy, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej daje więc podstwę do wyprowadzenia zdolności sądowej jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne (por. wyr. NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt I OSK 830/13). Taką właśnie jednostką jest [...] Spółka Akcyjna w Lublinie.
Mając na uwadze powyższe wywody stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 tej ustawy, nie zasługują na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji bowiem zgodnie z prawem zinterpretował pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne i uznał, że do tak rozumianych zadań należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. Z 2012 r., poz. 1059). Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, są dobrami publicznymi, urzeczywistniają bowiem dobro wspólne, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. [...] Spółka Akcyjna w Lublinie, która jest jednostką, jest takim przedsiębiorcą energetycznym. Zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował wobec skarżącej kasacyjnie spółki art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaliczył ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie, podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Wobec tego niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzić bowiem należy, że Sąd pierwszej instancji zgodnie z prawem uznał, że żądane przez skarżących dokumenty w postaci kserokopii decyzji administracyjnych w przedmiocie lokalizacji i budowy linii energetycznych stanowią informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10 oraz z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I OSK 816/13). Niezasadne jest także stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki, że żądana informacja jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wobec powyższego uznać należy, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem, co oznacza, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.
-----------------------
5