I OSK 1948/06

I OSK 1948/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Joanna Banasiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Gd 5/06 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2006-09-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
art. 51, art. 53, art. 97 ust 1 i 5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 107 § 3 i 9
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędziowie NSA Anna Lech, Joanna Banasiewicz – spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 5/06 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adwokatowi K. P. wynagrodzenie od Skarbu Państwa w kwocie 180 (sto osiemdziesiąt) złotych wraz z należnym podatkiem od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 5/06, oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...], w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...] nr [...], Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), § 21 i § 15 ust. 1 załącznika nr 1 do Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie ustalenia organizacji oraz zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych dla osób, którym przyznano pobyt ze względu na trudną sytuację życiową, niepełnosprawność lub chorobę, po rozpatrzeniu wniosku J. M. skierował ww. od dnia 13 kwietnia 2005 r. do Dziennego Domu Pomocy w [...] przy ul. [...] oraz ustalił odpłatność za pobyt w wysokości 137,25 zł, stanowiących 15 % miesięcznego kosztu wyżywienia oraz kosztu usług opiekuńczych aktualnie obowiązującego w placówce.
W odwołaniu od ww. decyzji J. M. zarzucając obrazę art. 6, art. 9 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. wniósł o jej zmianę poprzez wprowadzenie do treści precyzyjnego rozdzielenia uzasadnionych kosztów wyżywienia od kosztów usług wraz ze wskazaniem podstawy formalnej i merytorycznej ich naliczenia. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, iż nie podważając sentencji wydanej decyzji co do istoty, nie może zgodzić się z treścią jej uzasadnienia albowiem jest ono mało precyzyjne w podanych globalnie liczbach kosztów i może stwarzać w przyszłości nieporozumienia pomiędzy uczestnikiem, a kierownictwem Dziennego Domu Pomocy w [...] w razie uzasadnionej nieobecności uprawnionego.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 i art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zarzuty odwołującego są nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem uzasadnienie faktyczne, w którym wykazano dochód skarżącego oraz stawkę odpłatności wyliczoną zgodnie z obowiązującymi przepisami. Żądania J. M. dotyczą informacji, w tym odnośnie ewentualnego zwrotu części wpłaconej kwoty za czas jego nieobecności. Zagadnienia te konkretyzować jednak powinien stosowny regulamin bądź określony akt wewnętrzny danego domu pomocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, J. M. zarzucając wydanej decyzji obrazę przepisów k.p.a., a także sprzeczność ustaleń organu odwoławczego z treścią zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wniósł o jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę J. M. wskazał, iż odnosząc się do zarzutów skarżącego, niekwestionującego wydanego w sprawie rozstrzygnięcia co do zasady, podnieść należy, iż ani przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, ani tym bardziej art. 106 ustawy o pomocy społecznej, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie nakładają na organy administracji obowiązku wskazywania zasad zwrotu kosztów wyżywienia osoby skierowanej do stosownej placówki w razie jej nieobecności. Tym samym na etapie orzekania o przyznaniu danego świadczenia z pomocy społecznej, kwestie związane z ewentualnym zwrotem należności za pobyt nie są przedmiotem orzekania ze strony organu, wynikają one bowiem z jasno sformułowanych przepisów prawa miejscowego i nie wymagają konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na spełnianie wymaganych przesłanek organ I instancji decyzją z dnia 12 kwietnia 2005 r. orzekł zgodnie z wnioskiem J. M., mając na uwadze dyspozycję powołanych przepisów. Wydane rozstrzygnięcie z uwagi na art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, mające charakter decyzji administracyjnej, zawierało wszelkie obligatoryjne elementy wymagane przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a., do którego w sposób pośredni odsyła art. 14 ustawy o pomocy społecznej. Organ przedstawił bowiem podstawy faktyczne wydanego rozstrzygnięcia; wskazano m.in. dochód skarżącego, kwalifikację do określonego kryterium dochodowego oraz wysokość miesięcznych opłat z tytułu pobytu w placówce (kosztów wyżywienia jak i świadczonych usług opiekuńczych); wskazano również stosowne przepisy prawa, z uwzględnieniem postanowień uchwały Rady Miasta [...] nr [...[]. Tym samym organ zastosował się do reguły, w myśl której w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Mając na uwadze powyższe rozważania uznano, że zarówno decyzja organu I instancji jak i decyzja odwoławcza zostały wydane zgodnie z prawem i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M.. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazanej wyżej ustawy, które to naruszenie znalazło wraz w niezastosowaniu tego przepisu, obowiązującego Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisów:
a) art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, przez wydanie decyzji niezawierającej należytego uzasadnienia prawnego;
b) art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego przez niedopełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków;
c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez zastosowanie go w sytuacji, gdy było to nieuzasadnione;
które to uchybienia Sądu, miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Nadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 134 § 1 wskazanej wyżej ustawy poprzez brak odniesienia i nierozstrzygnięcie wskazanej przez skarżącego okoliczności faktycznej, jaka było niedoręczenie mu pisma datowanego na 16 czerwca 2005 r.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej potwierdzono, że skarżący nie kwestionuje merytorycznej treści rozstrzygnięcia o skierowaniu go do Dziennego Domu Pomocy Społecznej. Zwraca jednak uwagę na fakt, iż zaskarżona decyzja nie zawiera ustalenia ani wyjaśnień dotyczących sposobu dokonywania odliczeń z tytułu uprzednio zgłoszonej nieobecności w domu. W tym zakresie Sąd Administracyjny wskazał, iż stosowna regulacja zamieszczona jest w akcie prawa miejscowego, jakim jest uchwała Rady Miasta [...]. Skarżący nie może jednak zgodzić się z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tezą, jakoby zaskarżona decyzja administracyjna z 12 kwietnia 2005 r. spełniała określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wymogi stawiane decyzji oraz jej uzasadnieniu. Zgodne z treścią art. 107 § 3 wskazanej ustawy, uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Z kolei treść art. 9 ustawy nakłada na organy administracyjne obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego uzasadnienie decyzji, które nie zawiera wyczerpujących wyjaśnień dotyczących zasad i sposobu dokonywania odliczeń w przypadku uprzednio zgłoszonej nieobecności w placówce, nie spełnia tak określonych wymogów art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. Pensjonariusz placówki ma bowiem prawo do tego, aby zasady takich odliczeń ustalone zostały w treści decyzji.
Uchybienia te były bezpośrednią przyczyną naruszenia przez administracyjny organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez zastosowanie go w sytuacji, gdy było to niedopuszczalne. Organ ten bowiem, we wskazanych wyżej okolicznościach niniejszej sprawy, nie był uprawniony do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Ponadto oba organy bezpodstawnie ustaliły, iż skarżącemu zostały udzielone szczegółowe wyjaśnienia dotyczące zwrotu kosztów wyżywienia. Twierdzenia takie nie odpowiadają prawdzie, skarżący nie otrzymał bowiem wymienionego pisma z 16 czerwca 2005 r. Sąd Administracyjny nie zajął jasnego stanowiska co do znaczenia tej okoliczności, wskazując jedynie, że skarżący "twierdzi", iż nie otrzymał pisma. Tymczasem skarżący ani nie otrzymał wzmiankowanego pisma, ani nie udzielono mu ustnie szczegółowych wyjaśnień.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. – rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymienionym powyżej wymogom, co nie oznacza, że posiada ona usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając treść powyższego przepisu na uwadze należy stwierdzić, iż uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 12 kwietnia 2005 r. kierującej skarżącego do Dziennego Domu Pomocy w Gdańsku spełnia wymagania, jakie stawia art. 107 § 3 k.p.a. W odniesieniu do ustalenia odpłatności za pobyt w ośrodku decyzja zawiera analizę sytuacji materialnej skarżącego i wskazuje sposób, w jaki organ obliczył wysokość odpłatności za pobyt, odwołując się do kryteriów dochodowych ustalonych w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W podstawie prawnej decyzji organ powołał odpowiednie przepisy k.p.a. i ustawy o pomocy społecznej oraz wskazał uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 17 lutego 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia organizacji oraz zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych dla osób, którym przyznano pobyt ze względu na trudną sytuację życiową, niepełnosprawność lub chorobę. Powyższa uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 51, art. 53 i art. 97 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w załączniku nr 1 ustala szczegółowo organizację i zasady odpłatności za pobyt w dziennych domach pomocy. Również art. 106 ustawy o pomocy społecznej, ani inne jej przepisy nie nakładają na organ obowiązku wskazania w decyzji szczegółowych zasad odpłatności za pobyt w takich ośrodkach uwzględniających sposób dokonywania odliczeń z tytułu nieobecności, czego domaga się skarżący. Skoro decyzja organu I instancji nie naruszała przepisów prawa, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania J. M., utrzymało decyzję w mocy. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powyższego przepisu jest zatem niezasadny. Jakkolwiek bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pozostają zarzuty dotyczące niedostatecznego wyjaśnienia skarżącemu zasad odpłatności za pobyt w placówce, to zauważyć trzeba, że z notatki służbowej kierownika dziennego domu pomocy z dnia 17 maja 2005 r. wynika, że w ośrodku odbyły się dwa spotkania z podopiecznymi, w dniu 22 marca 2005 r. i 29 kwietnia 2005 r. poświęcone omówieniu powołanej wyżej uchwały Rady Miasta Gdańska, w obu zebraniach uczestniczył J. M. Kwestie związane z doręczeniem skarżącemu pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 16 czerwca 2005 r. informującego o zasadach odpłatności w ośrodku nie mogą mieć również znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nie mają bowiem związku z oceną decyzji pod względem jej zgodności z prawem. W związku z powyższym za niezasadny należy także uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 107 § 3 i art. 9 k.p.a. i w konsekwencji naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Wbrew temu co podnosi skarżący, Sąd odniósł się do twierdzenia skarżącego, że nie otrzymał ww. pisma z dnia 16 czerwca 2005 r. stwierdzając, że skarżący został pouczony o zasadach odpłatności w ośrodku na spotkaniach w dniu 22 marca i 29 kwietnia 2005 r., przede wszystkim zaś takiej treści zarzut nie mieści się w zakresie naruszeń objętych art. 134 § 1 p.p.s.a.
Z powyższych względów skargę kasacyjną jako niemającą uzasadnionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).