I OSK 1583/21

I OSK 1583/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1262/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-03-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1 pkt 1b, art. 17 ust. 1 i ust. 5, art. 17 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 1 a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej kasacyjnej O. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1262/20 w sprawie ze skargi O. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 marca 2021r., sygn. akt II SA/Gl 1262/20 oddalił skargę O. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], orzeczono o odmowie przyznania O. S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej babcią B. S.
W uzasadnieniu organ I instancji podał brzmienie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej "u.ś.r.") i stwierdził, że za odmową przyznania wnioskowanego świadczenia przemawia okoliczność istnienia, będącej w stanie sprawować opiekę nad B. S., osoby spokrewnionej do niej w pierwszym stopniu, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a). Wskazano ponadto, że skarżąca ma ustalone w związku ze sprawowaną nad babcią opieką prawo do zasiłku dla opiekuna (art. 17 ust. 1 pkt 1b ustawy).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Katowice.
W uzasadnieniu tego orzeczenia Kolegium stwierdziło, że stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem pobierała zasiłek dla opiekuna. Wskazano, że gdyby strona zrezygnowała z uprawień do tego zasiłku, a organ I instancji uchylił decyzję w tym zakresie, to organ odwoławczy byłby uprawniony do zmiany objętej odwołaniem decyzji.
SKO podzieliło także stanowisko organu I instancji, iż stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem osoba wymagająca opieki – B. S. posiadała dzieci, które nie sprawują opieki nad matką. Przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy w związku z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy wskazuje zaś katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji – według kolejności tego zobowiązania. Organ podkreślił, że w orzecznictwie wskazuje się, iż zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, taką pomoc świadczyć.
Ponadto Kolegium zwróciło także uwagę na interpretację art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., zgodnie z którą nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwu lub więcej opisanych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać (art. 27 ust. 5 ustawy). Podkreślono, że fakt uzyskiwania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Wskazano, że w niniejszej sprawie decyzja przyznająca stronie specjalny zasiłek opiekuńczy nie została wyeliminowana z obrotu prawnego do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Podano, że w dniu 10 lipca 2020 r. zmarła B. S., a tym samym do dnia jej śmierci została ona już zrealizowana, ponieważ specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał stronie do dnia śmierci babci, a zatem decyzja ta – na dzień wydania decyzji organu odwoławczego niezaprzeczalnie nie kształtuje już sytuacji prawnej strony, ale nie może obecnie być wyeliminowana z obrotu prawnego. Podano, że wprawdzie strona oświadczyła, iż w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złoży prośbę o uchylenie zasiłku dla opiekuna, to jednak złożyła ona oświadczenie warunkowe, które w obecnym stanie faktycznym nie może być uwzględnione.
Na powyższą decyzję SKO O. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, podniosła, że dzieci jej wymagającej opieki babci nie były w stanie sprawować nad nią opieki. Jej matka pomagała babci w ramach posiadanych możliwości alimentacyjnych. W konsekwencji, wobec śmierci babci stara się za okres jej życia o wyrównanie pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna. Opisała też szeroko zakres sprawowanej nad babcią przez 8 lat opieki oraz trudną sytuację materialną.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r. WSA w Gliwicach oddalił skargę, wskazując, że zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Sąd podał, że w sprawie pozostaje poza sporem, iż wymagająca opieki babcia posiadała dwoje żyjących dzieci, tj. matkę skarżącej oraz syna, z których żadne nie legitymowało się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. O świadczenie pielęgnacyjne starała się zatem skarżąca, jako osoba inna, nie spokrewniona w pierwszym stopniu w rozumieniu art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią ust. 1a pkt 2 u.ś.r. przedmiotowe świadczenie przysługiwałoby skarżącej (pomijając inne wymagania, które nie były przez organy orzekające kwestionowane) tylko w przypadku, gdy nie byłoby innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, osoby takie byłyby małoletnie, lub legitymowałyby się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taka sytuacja jednak w sprawie nie zachodzi. Ani bowiem syn babci skarżącej, ani córka, nie legitymowali się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd podkreślił, że w świetle powyższych przepisów to na nich spoczywał obowiązek sprawowania opieki nad wymagającą tego matką, co z kolei wykluczało możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce.
Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko, iż fakt braku legitymowania się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, sam przez się nie uniemożliwia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, ale dotyczy to tylko sytuacji, gdy osoby takie z uwagi na swój jednoznacznie wykazany stan zdrowia takiej opieki faktycznie sprawować nie mogą. Sąd stwierdził przy tym, że taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodziła.
Sąd uznał zatem, że organy orzekające zasadnie przyjęły, iż za odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia przemawia treść art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Brak jest przy tym zdaniem Sądu podstaw, aby tak rozumiana w odniesieniu do stanu niniejszej sprawy treść tych przepisów naruszała normy konstytucyjne wynikające z treści przepisów wskazanych w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 25 lutego 2021 r.
W ocenie Sądu dla wyniku sprawy nie mogła mieć już znaczenia kwestia pobierania przez skarżącą w związku z opieką nad babcią zasiłku dla opiekuna. Przysługujące na podstawie art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. uprawnienie wyboru jednego ze świadczeń realizuje się bowiem jedynie w przypadku ziszczenia się uprawnienia do każdego z nich, co w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego po stronie skarżącej nie miało miejsca. Z tego też powodu, zdaniem Sądu, organy nie miały podstaw, aby pouczać skarżącą o możliwości wyboru jednego ze świadczeń (pomijając już okoliczność zgonu babci skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji).
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła O. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej O. S. z urzędu. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, zrzeczono się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania., tj.: art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącą w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada bliższych zstępnych nie legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skutkuje brakiem prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymienione osoby mogą sprawować opiekę nad babcią – co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony;
2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., polegającą na jego literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki ma dzieci nielegitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów dzieci te nie sprawują nad nią opieki.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zastosowana przez organy wykładnia językowa ustawy jest zgodna z literalnym brzmieniem art.17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art.17 ust. 1a u.ś.r., lecz niewystarczająca w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie uwzględnia zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP. Wskazano, że w przypadku, gdy wykładnia językowa ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie mając na względzie cel regulacji zawarty we wskazanych przepisach, należy zastosować wykładnię systemową i celowościową. Podkreślono, że z akt administracyjnych wynika, iż syn i córka babci skarżącej podali, iż nie są w stanie sprawować opieki nad matką z uwagi na własny stan zdrowia. Te okoliczności, zdaniem skarżącej, nie były poddane ocenie organów administracji, co narusza art.7 , art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, SKO w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podzielając pogląd wyrażony przez Sąd i instancji w zaskarżonym wyroku.
Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2022r., zawieszono postępowanie sądowe do czasu zakończenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22.
Postanowieniem z dnia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2022 r., podjęto zawieszone postępowanie, z uwagi na podjęcie dniu 14 listopada 2022 r. przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a
Mając na uwadze związanie granicami skargi kasacyjnej i wskazanymi w niej zarzutami, na wstępie wskazać należy, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia jedynie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a, bez połączenia tego zarzutu z naruszeniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd, oceniając działanie organów administracji publicznej, odnosi się jedynie do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone. Mając jednak na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (cbois.nsa.pl.) należy przyjąć, że powyższe uchybienie nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.
Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 a pkt 2 u.ś.r. , należy wskazać, że w dniu 14 listopada 2022 r., na skutek wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 2/22 o następującej treści:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)."
W uzasadnieniu w/w uchwały NSA wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Podano, że jedno stanowisko wyraża pogląd, iż warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Natomiast drugie stanowisko uznaje, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.
Dalej NSA wskazał, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Wobec tego, na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Zatem, ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że wyjściowo, działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej.
Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej uchwale zaakceptował tezę, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Zatem, posłużenie się argumentami systemowymi, celowościowymi, czy funkcjonalnymi ma na celu usunięcie wątpliwości spowodowanych wieloznacznością czy nieostrością wyrażeń użytych w tekście prawnym. Jednak NSA podkreślił, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zdaniem NSA, z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Podano, że stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Wskazano, że orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. NSA uznał zatem, że pod względem językowym przepis nie budzi wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Zdaniem NSA, jak należy rozumieć, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Zdaniem NSA, regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.
Dalej, w uzasadnieniu do omawianej uchwały NSA wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Zatem, przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. NSA zaznaczył, że być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców. NSA podkreślił jednak, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
W ocenie NSA w omawianej uchwale, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza - w ocenie NSA - wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił bowiem katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W ocenie NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też - zdaniem NSA - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Podano, że sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza - w ocenie NSA - w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Należy w tym miejscu podkreślić, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy. Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie dopatrzył się powodów do kwestionowania uchwały NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, niezasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej określony w jej pkt 2) tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.. Nie można uznać, że zastosowana literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. stoi w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi. Nie można bowiem uznać, że fakt, iż osoba wymagająca opieki posiada dzieci nie legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawną w dalszej kolejności – w niniejszym przypadku wnuczce. W świetle bowiem przywołanej uchwały NSA, w sytuacji, gdy osoba podlegająca opiece posiada osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (tu: dzieci), które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie – w miejsce tychże dzieci – sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak zaś wynika z akt niniejszej sprawy, dziś już nie żyjąca, ale ówcześnie wymagająca opieki babcia skarżącej miała syna i córkę, którzy nie legitymowali się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem należeli oni do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zaznaczyć przy tym należy – na co wskazywano już w orzecznictwie – że opieka, o której mowa nie musiała być sprawowana osobiście przez zobowiązanych – chodzi o zapewnienie opieki, co oznacza, że obowiązek ten mógł być realizowany np. poprzez zatrudnienie pielęgniarki, czy też zorganizowanie innej formy opieki dla osoby niepełnosprawnej.
Wobec powyższego należy uznać, że zarzut materialnoprawny skargi kasacyjnej nie był trafny. Jak bowiem wyżej wywiedziono, nielegitymowanie się przez dzieci osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Organy rozstrzygające w sprawie nie miały zatem obowiązku podejmowania działań zmierzających do ustalenia, czy syn i córka B. S. mogli sprawować opiekę nad matką, co podniesiono w zarzutach naruszenia przepisów postępowania.
Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie kwestia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce B. S. nie mogła być załatwiona zgodnie z jej oczekiwaniami.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom obowiązującego prawa.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. w zw. z art.182 § 2 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny ( art. 254 § 1 p.p.s.a.