I OSK 1941/06

I OSK 1941/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Skrzycka - Pilch /sprawozdawca/
Jolanta Rajewska
Zbigniew Rausz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
III SA/Po 341/06 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2006-08-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Jolanta Rajewska, Barbara Skrzycka – Pilch (spr.), Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznań od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt III SA/Po 341/06 w sprawie ze skargi Miasta Poznań na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 10 lutego 2006 r. nr PN.II-2.0911-93/06 w przedmiocie udzielenia bonifikaty od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2006r. w sprawie o sygn. akt III SA/Po 341/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Miasta Poznań na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 10 lutego 2006r. nr PN.II-2.0911-93/06 w przedmiocie udzielenia bonifikaty od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Rada Miasta Poznania uchwałą z dnia 24 stycznia 2006r. Nr LXXXVI/977/IV/2006 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 4 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) oraz ar. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, w wysokości określonej w tabeli, stanowiącej załącznik do uchwały; wysokość opłat zróżnicowano w zależności od liczby wykorzystanych lat prawa użytkowania wieczystego; dla użytkowników wieczystych nieruchomości rolnych wysokość bonifikaty określono w uchwale na 64%.Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Poznania. Uchwałę powyższą doręczono Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 31 stycznia 2006r.
Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 lutego 2006r. Nr PN.II-2.0911-93/06 stwierdził nieważność powyższej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym.
W uzasadnieniu wskazał, że rada wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty w sposób ogólny nie określając podmiotów, nie precyzując nieruchomości, których ma dotyczyć przekształcenie i przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie. Natomiast z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, do którego odsyła powoływany w podstawie prawnej Uchwały art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wynika, że właściwy organ może udzielić za zgodą rady bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na ściśle określone w ustawie cele oraz określonym podmiotom. Zdaniem organu nadzoru ustalenie opłaty przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z zastosowaniem bonifikaty polega na udzieleniu przez radę zgody na zastosowanie bonifikaty w odniesieniu do ceny nieruchomości zindywidualizowanej dla określonego uprawnionego podmiotu. Spełnienie tych przesłanek umożliwia gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, o których mowa w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Organ nadzoru podniósł, że w świetle art. 94 Konstytucji RP wyłącznie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zawierające normy generalne i abstrakcyjne, a więc mające charakter powszechnie obowiązujący winny być traktowane jako akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (tekst jedn. Dz.U. z 2005r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Z uwagi na to, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ani tez innym aktem prawnym polegającym publikacji na mocy przepisu szczególnego nie podlega publikacji na zasadach i w trybie ogłaszania aktów prawa miejscowego określonych w powołanej wyżej ustawie.
Miasto Poznań wniosło skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów art. 4 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że zgoda na udzielenie bonifikaty może zostać wyrażona jedynie w odniesieniu do ceny nieruchomości zindywidualizowanej, sprzedawanej określonemu podmiotowi i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, przez przyjęcie, że uchwała rady gminy w sposób generalny określająca kiedy może być udzielona bonifikata oraz jej zakres nie jest aktem prawa miejscowego.
W piśmie z dnia 8 sierpnia 2006r. skarżący dodatkowo wskazał, że praktyka organów nadzoru w zakresie badania legalności uchwał rad gminy wydanych na podstawie art. 4 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i mających charakter generalny nie jest jednolita oraz załączył przykłady uchwał rad gmin, które nie zostały zakwestionowane przez wojewodów innych województw, jak też Wojewodę Wielkopolskiego, który je nawet opublikował w dzienniku urzędowym województwa.
Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, że stosownie do zapisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność samorządu terytorialnego. W decyzji tej ustalana jest opłata za przekształcenie, którą zgodnie z art. 4 ustawy zobowiązana jest uiścić dotychczasowemu właścicielowi osoba, która nabyła własność nieruchomości. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W myśl art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może udzielić przy sprzedaży nieruchomości w określonych przypadkach i za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ustalonej ceny. Zdaniem Sądu I instancji z powyższych regulacji ustawowych jednoznacznie wynikają kompetencje wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do wydania indywidualnej decyzji administracyjnej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wobec określonego nabywcy nieruchomości za ustaloną cenę z możliwością jej obniżenia o bonifikatę oraz kompetencje wojewody albo rady lub sejmiku do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ustalonej ceny. Działania wójta, burmistrza, prezydenta miasta jak i działania wojewody muszą być więc skierowane zawsze do indywidualnego nabywcy, a nie do wszystkich ewentualnie zainteresowanych osób.
Sąd I instancji zważył, że podjęta przez radę miasta uchwała z dnia 24 stycznia 2006r. nie dotyczy indywidualnego podmiotu, lecz stanowi akt wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty według określonych w uchwale zasad i w podanym zakresie dla wszystkich zainteresowanych mieszkańców. W świetle art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami brak jest podstaw do podejmowania przez radę miasta (wojewodę, sejmik) uchwały o wyrażeniu zgody na udzielenie bonifikaty o charakterze generalnym odnoszącej się do wszystkich jego mieszkańców, zastępujące wyrażenie zgody w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Sąd I instancji wskazał, że podobne stanowisko zostało wyrażone w "Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami" pod redakcją G.Bieńka (Wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, str. 286), gdzie wskazano, że "Udzielenie bonifikaty zgodnie ze sformułowaniem art. 68 ust. 1 ma charakter indywidualny, tzn. zgoda wojewody lub rady (sejmiku) powinna być uzyskana – ściśle biorąc – w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy." Dalej komentator stwierdza, że "Nie ma jednak przeszkód natury prawnej, aby zarówno wojewoda jak i rada (sejmik) określiły w sposób bardziej ogólny – kiedy może być zastosowana bonifikata, a także zakres tej bonifikaty." W ocenie Sądu I instancji to ostatnie stwierdzenie nie oznacza jednak, żeby według komentatora możliwe było zastąpienie indywidualnej zgody przez zgodę generalną, jak to zinterpretowała strona w skardze, wyciągając z kontekstu tylko ostatnie zacytowane wyżej zdanie.
Sąd I instancji zważył, że z powyższych względów zakwestionowana uchwała narusza również przepis art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, jak trefnie wskazano w skardze, to wyłącznie wójt, burmistrz, prezydent miasta gospodaruje nieruchomościami gminy i ramach tej kompetencji może udzielić bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 1 powołanej ustawy, po uzyskaniu zgody właściwego organu (tu: rady miasta), który w ten sposób realizuje swoje funkcje kontrolne. Skoro uchwała rady miasta w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie przez właściwy organ bonifikaty powinna dotyczyć konkretnie określonego adresata (nabywcy prawa własności nieruchomości), dla którego ustalono opłatę zawierającą bonifikatę, tym samym nie może ona zawierać norm generalnych, określających zasady jak i zakres jej ustalania, a w konsekwencji nie stanowi prawa miejscowego i nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa.
Sąd I instancji wskazał, że załączone do pisma z dnia 8 sierpnia 2006r. uchwały różnych rad gminy istotnie wskazują na niejednolitość praktyki organów nadzoru co do oceny legalności uchwał podejmowanych w przedmiocie bonifikaty, jednak nie ma ona wpływu na niniejsze postępowanie i nie oznacza, iż taka nieprawidłowa praktyka winna być kontynuowana.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez Miasto Poznań, reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 4 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że zgoda na udzielenie bonifikaty może zostać wyrażona jedynie w odniesieniu do ceny nieruchomości zindywidualizowanej, sprzedawanej określonemu podmiotowi i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez przyjęcie, że uchwała rady gminy określająca w sposób generalny kiedy może być udzielona bonifikata oraz jej zakres nie jest aktem prawa miejscowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że bezpodstawne jest twierdzenie jakoby powyższe przepisy dawały radzie gminy wyłącznie kompetencje do wyrażenia zgody na zastosowanie bonifikaty w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, sprzedawanej określonemu podmiotowi. Zdaniem strony skarżącej nie ma przeszkód natury prawnej aby rada zamiast podejmować uchwały w sprawach indywidualnych określiła, w sposób generalny, kiedy może być zastosowana bonifikata, a także zakres tej bonifikaty.
Strona skarżąca podniosła, że z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że organem gospodarującym nieruchomościami gminy jest wyłącznie wójt, burmistrz, prezydent miasta. Do tego też jedynie organu odnosi się wskazana w rozstrzygnięciu norma zawarta w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami i to pomimo tego, że odsyła do art. 11 tejże ustawy, w którym (ust.2) wymienia się także radę gminy. Przemawia za tym przede wszystkim użyte w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowanie: "... działające za", które może się odnosić tylko do wymienionych w art. 11 ust. 1 organów reprezentujących wskazane tam osoby prawne. Rada gminy, choć jest jednym z organów gminy, nie reprezentuje jej. Działania wójta, burmistrza, prezydent miasta gospodaruje nieruchomościami gminy, jego działania w tym zakresie winny być oceniane przy zastosowaniu wzorca dobrego gospodarza. Gospodarowanie to przejawia się przede wszystkim w podejmowaniu decyzji dotyczących obrotu nieruchomościami gminnymi jak i w orzekaniu w sprawach takich nieruchomości, gdy przepisy materialnego prawa administracyjnego wyznaczają mu funkcję "właściwego organu". W procesach tych funkcja rady gminy jest ograniczona jedynie do przypadków, gdy przepisy nakładają na wójta, burmistrza, prezydenta miasta obowiązek uzyskiwania jej zgody na akty decyzyjne. Zdaniem strony skarżącej odnosi się to w szczególności do udzielenia bonifikaty od ceny sprzedawanej nieruchomości i od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. To właściwy organ udziela takiej bonifikaty od ceny (odpowiednio – opłaty), którą to cenę (opłatę) sam ustala, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z brzmienia omawianych regulacji, jak również z wykładni systemowej, nie wynika aby warunkiem wyrażenia zgody przez radę na udzielenie bonifikaty, było wcześniejsze ustalenie ceny konkretnej nieruchomości.
Strona skarżąca wskazała na wyrok NSA z dnia 13 maja 2003r., sygn. akt II SA/Wr 2866/02 (niepublik.), w którym zajęte zostało stanowisko, iż z part. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami można wyprowadzić kompetencje zarówno do wyrażenia przez radę gminy zgody na zastosowanie bonifikaty w konkretnym przypadku jak i do określenia w sposób ogólny, kiedy może być zastosowana bonifikata i w jakiej wysokości.
Ponadto strona skarżąca podniosła, że ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest w stosunku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami normą prawną szczególną. Wyprzedza zatem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 4 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazuje, że art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy stosować odpowiednio. Oznacza to dopuszczenie stosowania tegoż przepisu z modyfikacjami wynikającymi ze specyfiki ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. To zaś w ocenie skarżącej pozwala na przyjęcie za prawidłową tezy o możliwości podjęcia uchwały o charakterze generalnym.
Strona skarżąca podniosła również, że uchwała, choć przedmiotem jej jest wyrażenie zgody na stosowanie przez Prezydenta Miasta Poznania bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zawiera normy generalne. Określa bowiem zasady, kiedy może zostać udzielona bonifikata i w jakiej wysokości. Normy te wypełniając ramy wyznaczone przez ustawę, uzupełniają przepisy prawa powszechnego, łącznie tworząc podstawy prawne do określania przez właściwy organ w decyzji administracyjnej ostatecznej wysokości opłaty za przekształcenie. Uchwała ta stanowi zatem akt prawa miejscowego, czemu nie sprzeciwia się nieimperatywny charakter zawartych w niej norm, nieodbierających nadanego przez ustawę właściwemu organowi prawa do działania w ramach uznania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że poprzez odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przy ustalaniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należy nie tylko uwzględniać specyfikę materii ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, lecz także cel tego odesłania, w szczególności służący ochronie obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego poprzez ustalenie trybu określania wysokości tej opłaty i jej pomniejszania o uchwaloną zgodnie z prawem bonifikatę. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że prawidłowe ustalenie wysokości opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwzględnieniem zasad wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwe jest tylko w odniesieniu do skonkretyzowanej nieruchomości. Tym bardziej więc zastosowanie bonifikaty może nastąpić jedynie w odniesieniu do zindywidualizowanego podmiotu tego przekształcenia.
Wojewoda Wielkopolski podniósł, że w każdym przypadku rada gminy przed wyrażeniem zgody na udzielenie bonifikaty musi mieć zagwarantowaną możliwość weryfikacji danych przedłożonych przez organ wykonawczy we wniosku o udzielenie zgody na zastosowanie bonifikaty. Rada gminy musi mieć możność sprawdzenia, czy przekształcenie następuje na wskazany ustawowo cel, możliwość ustalenia jakie podmioty skorzystają z obniżenia opłaty, czy też jaka będzie wysokość środków finansowych uzyskanych przez gminę w wyniku takich przekształceń, których opłaty zostaną pomniejszone o zastosowaną bonifikatę. Tylko przy założeniu spełnienia tych warunków rada gminy będzie skutecznie i świadomie realizować swą kompetencję do określania wysokości bonifikaty, jaką dany organ będzie mógł zastosować przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Ponadto organ podniósł, że sprecyzowanie przez ustawodawcę formy udzielenia przez radę tej zgody w drodze uchwały oznacza, że zbywanie nieruchomości poddano kontroli hierarchicznej w szczególnej formie, jaką jest właśnie uchwała rady. Uchwała taka musi być wydana na podstawie merytorycznie przebadanych przesłanek zamierzonego zbycia nieruchomości i powinna być wydana z uwzględnieniem uzasadnienia w kwestii zamierzonego zbycia nieruchomości, w czym m.in. przejawiać ma się funkcja kontrolna rady gminy nad organem wykonawczym reprezentującym gminę przy gospodarowaniu gminnym zasobem nieruchomości.
Organ wskazał, że w każdym przypadku bonifikata będzie sprowadzać się do określenia opłaty niższej aniżeli ta, która wynikać będzie bezpośrednio z zastosowania przepisów prawa. Stosowanie tego uprawnienia nie może więc przybierać formy bardzo ogólnej zasady, w przeciwnym wypadku nie można byłoby weryfikować trafności zastosowania prerogatywy wynikających z przepisów art. 4 ust. 2 i 2 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i art. 68 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami a tym samym prawidłowości realizacji przez organ wykonawczy czynności w zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Tym bardziej, iż organ ten jest zobowiązany gospodarować gminnym zasobem nieruchomości w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, o których mowa w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Równocześnie forma uregulowań przedmiotowej uchwały oraz ich pozostawienie w obrocie prawnym rodziłoby po stronie Prezydenta Miasta Poznania obowiązek zastosowania bonifikaty od opłaty w każdym przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. A więc obejmowałaby ona swym zakresem także wszelkie przyszłe przekształcenia. Pozostaje to w sprzeczności z wykładnią literalna i systemową przepisów art. 4 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które wskazują, że właściwy organ może, a nie musi udzielić bonifikaty. Tym samym uchwała ta narzucałaby tryb przekształcenia podmiotom składającym wnioski o przekształcenie w okresie jej obowiązywania. Nie mogłyby one bowiem m.in. wnioskować o zastosowanie innej wysokości bonifikaty, nawet jeżeli byłaby ona uzasadniona ich stanem finansowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Z treści powyższych przepisów wynika, że istotna cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami tejże skargi kasacyjnej, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, iż skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza kontrolę prawidłowości zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. Poza kontrolą pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Przedmiot kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi zatem jedynie pewien fragment sprawy rozpatrywanej przez Sąd I instancji.
Rozpatrywana skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w oparciu o stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji. Skoro skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia norm proceduralnych, należało przyjąć, że strona skarżąca nie kwestionuje stanu faktycznego sprawy ustalonego w zaskarżonym orzeczeniu.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 4 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) i art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgoda na udzielenie bonifikaty może zostać wyrażona jedynie w odniesieniu do ceny nieruchomości zindywidualizowanej, sprzedawanej określonemu podmiotowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie z następujących względów.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa – odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 4 ust. 1 tejże ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. W myśl art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia. Przepis ten w zdaniu drugim określa, że do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.
Z powyższego odesłania wynika między innymi, że właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana m.in. na cele mieszkaniowe (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przez właściwy organ ustawa o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, powiatu i województwa rozumie odpowiednio organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa (art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Z przytoczonych wyżej przepisów prawa wynika, że ustalenie opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje w decyzji administracyjnej o przekształceniu. Decyzja administracyjna stanowi władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego podejmowane w indywidualnej sprawie. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego prawa lub obowiązków. W ramach ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia właściwy organ został wyposażony przez ustawodawcę w uprawnienie do udzielenia bonifikaty od tejże opłaty. Udzielenie bonifikaty pozostawione jest, co do zasady, uznaniu właściciela nieruchomości, tj. Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy czym uzależnione jest od wyrażenia zgody przez odpowiednio wojewodę albo radę lub sejmik. Skoro zatem ustalenie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje w decyzji administracyjnej, również w wyniku udzielenia przez właściwy organ bonifikaty od tej opłaty, to wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty może nastąpić wyłącznie w związku z rozpatrzeniem przez właściwy organ sprawy indywidualnej. Nie jest zatem dopuszczalne wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty w formie aktu, który ma charakter generalny i abstrakcyjny. Wydanie tego rodzaju generalnej uchwały w rzeczywistości stanowi wykonanie uprawnienia do udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia, albowiem określa przesłanki, których zaistnienie uprawnia do uzyskania bonifikaty oraz określa wysokość bonifikaty. Z omawianego unormowania wynika natomiast, że uprawnionym do udzielenia bonifikaty, a także do ustalenia jej wysokości, jest właściwy organ (w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy jest to wójt, burmistrz lub prezydent miasta), zaś wskazany w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odpowiedni organ (wojewoda albo rada lub sejmik) wyposażony został jedynie w uprawnienie do wyrażenia zgody lub odmowy wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty.
W ocenie Sądu powyższe rozważania nie stoją w sprzeczności z powoływanym zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia poglądem wyrażonym przez G.Bieńka w "Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz" (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 286). Komentator stwierdził bowiem, że: "Udzielenie bonifikaty zgodnie ze sformułowaniem art. 68 ust. 1 ma charakter indywidualny, tzn. zgoda wojewody lub rady (sejmiku) powinna być uzyskana - ściśle biorąc - w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Oczywiście zgoda ta obejmuje nie tylko sam fakt udzielenia bonifikaty, lecz także jej zakres. Nie ma jednak przeszkód natury prawnej, aby zarówno wojewoda jak i rada (sejmik) określiły - w sposób bardziej ogólny - kiedy może być zastosowana bonifikata, a także zakres tej bonifikaty. Art. 68 ust. 1 wyraża przecież myśl, że właściciel nieruchomości, tj. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, może udzielić bonifikaty w przypadkach wymienionych w pkt 1-9, natomiast określenie, kto w imieniu właściciela może udzielić tej bonifikaty i za czyją zgodą, oznacza sprecyzowanie trybu obowiązującego przy udzielaniu bonifikaty". Z przytoczonego fragmentu wynika, że komentator dopuszcza określenie przez wojewodę albo radę lub sejmik ogólnych zasad udzielania bonifikaty, a także jej zakresu. Pogląd ten, w ocenie Sądu słuszny, nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju akt generalny i abstrakcyjny może w sposób odgórny wyrażać zgodę na udzielenie bonifikaty w określonej wysokości.
Dopuszczenie wydania aktu generalnego wyrażającego zgodę na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia w określonej wysokości pozbawia właściwy organ reprezentujący gminę nadanego mu w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienia do udzielenia bonifikaty, a jednocześnie uniemożliwia mu wykonanie ustawowego zadania polegającego na gospodarowaniu nieruchomościami gminy. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta zobowiązany jest do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przez zasady prawidłowej gospodarki należy rozmieć takie reguły zarządzania i rozporządzania nieruchomościami oraz korzystania z nich, które pozostają w zgodzie z przepisami działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zarazem są racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia (por. G. Bieniek "Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 72). W celu prawidłowego ustalenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia wójt, burmistrz lub prezydent miasta musi mieć możliwość zbadania przesłanek dopuszczalności udzielenia bonifikaty od tejże opłaty, a więc gdy przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje w sytuacjach określonych w art. 68 ust. 1 pkt 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Potwierdzeniem wyrażonego wyżej poglądu jest teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2002r., I SA 413/02 (publik. Lex nr 82659), w której stwierdzono, że: "Przepis art. 68 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do wydawania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do wszystkich mieszkańców gminy, nie oni bowiem są adresatami żądania zwrotu bonifikaty, a tylko nabywca nieruchomości. Art. 68 zawiera kompletną regulację w zakresie udzielania i żądania zwrotu bonifikaty nie zostawiając miejsca żadnemu organowi do uszczegóławiania zapisów, tym samym podstaw do podejmowania aktów skierowanych do ogółu mieszkańców danej jednostki administracyjnej".
W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że wydanie przez Radę Miasta Poznania uchwały wyrażającej zgodę na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz określającej wysokość bonifikaty w sposób ogólny, nie zaś w związku z rozpatrywaniem przez Prezydenta Miasta Poznania indywidualnej sprawy w przedmiocie przekształcenia, było sprzeczne z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Jak wskazano wyżej uchwała rady miasta w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie przez właściwy organ bonifikaty może dotyczyć indywidualnie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków, a tym samym nie może stanowić aktu generalnego i abstrakcyjnego. Uchwała w tym przedmiocie nie jest zatem aktem prawa miejscowego, w związku z czym nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżone orzeczenie nie narusza zatem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organy gminy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.