I OSK 1940/21

I OSK 1940/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gd 569/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2020-12-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 122 a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. A., B. B., C. C., i D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 569/20 w sprawie ze skarg A. A., B. B., C. C., E. E. i D. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 29 maja 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.302.2019.DL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia za odszkodowaniem na rzecz Gminy Miasta Gdyni nieruchomości oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 569/20 oddalił skargi A. A., B. B., C. C., E. E. i D. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 29 maja 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.302.2019.DL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości za odszkodowaniem na rzecz Gminy Miasta Gdyni.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku (powoływane dalej również jako "Prezydium WRN") decyzją z 8 kwietnia 1959 r. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa - Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Gdańsku części nieruchomości położonej w Gdyni między [...] a ul. [A], o powierzchni 3 004 m2, oznaczonej jako parcela [1], należącej do J. A., F. F., G. G. oraz S. A.. Jednocześnie decyzją tą zostało przyznane odszkodowanie za wywłaszczenie w kwocie 3 325 zł. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z 7 lipca 1959 r. zatwierdziła decyzję wywłaszczeniową.
Minister Infrastruktury decyzją z 29 września 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 7 lipca i 8 kwietnia 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia i stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej odszkodowania. Decyzją z 30 września 2010 r. Minister uchylił swoje rozstrzygnięcie z 29 września 2009 r. w części dotyczącej wywłaszczenia i stwierdził nieważność decyzji z 7 lipca i 8 kwietnia 1959 r. w tym zakresie, z powodu skierowania ich do osoby zmarłej stwierdzając przy tym, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ wywłaszczona nieruchomość w dalszym ciągu należy do Gminy Miasta Gdyni. Wyrokiem z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2378/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy oraz Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję z 30 września 2010 r., a wyrokiem z 23 kwietnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.
Spadkobiercy właścicieli wywłaszczonej działki: E. E., A. C., T. C., A. A., B. B., S. C., J. G., H. H., C. C. i D. D., złożyli wnioski o wydanie decyzji orzekającej o nabyciu przez Gminę za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [B], która stanowi obecnie część działki nr [2] o powierzchni 139 m2, część działki nr [3] o powierzchni 1 005m2 oraz część działki nr [4] o powierzchni 1 861m2. Jako podstawę żądania wskazano art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.".
Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej decyzją z 16 października 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia za odszkodowaniem na rzecz Gminy nieruchomości położonych w Gdyni, oznaczonych w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako części działek nr [2], nr [3] i nr [4]. Zdaniem organu, wskazany przez wnioskodawców przepis art. 122a u.g.n. nie mógł być stosowany w sprawie, ponieważ zaczął on obowiązywać z dniem 27 listopada 2010 r. i znajdzie zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do postępowań wywłaszczeniowych, które zostały wszczęte najwcześniej w tej dacie. Postępowanie wywłaszczeniowe w sprawie natomiast zostało wszczęte 11 sierpnia 1958 r. w stosunku do części parceli nr [1] o pow. 3 004m2, stanowiącej obecnie - zgodnie z ekspertyzą geodety z 29 marca 2009 r. wskazującą granice nieruchomości wywłaszczonych o pow. 3 004m2 i 5 992m2 - części działek nr [2], nr [3] i nr [4], obręb [...]. Postępowanie zostało więc wszczęte na długo przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 24 września 2010 r.
Wojewoda Pomorski decyzją z 29 maja 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi wniesione przez E. E., D. D. a także skargę A. A., B. B., C. C.
Sąd I instancji uznał, że na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych organ administracyjny zasadnie ustalił, że nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 122a u.g.n., a więc brak było podstaw do orzekania w sprawie odszkodowania, tym samym organ zasadnie zastosował art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Sąd przyjął, że nie jest w sprawie sporne, że działka nr [1] o pow. 3 004 m2, położona w Gdyni i stanowiąca własność J. A., F. F., G. G. i S. A., została wywłaszczona na mocy decyzji Prezydium WRN z 8 kwietnia 1959 r., za ustalonym w tej decyzji odszkodowaniem. Ponadto, wskazane orzeczenie zostało zatwierdzone przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z 7 lipca 1959 r. Z akt sprawy wynika przy tym, że na skutek dalszych postępowań zarówno orzeczenie co do wywłaszczenia, jak i odszkodowania, zostały uznane za nieważne decyzjami Ministra Infrastruktury z 29 września 2009 r. i z 30 września 2010 r., co zostało zaakceptowane wyrokiem najpierw Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2378/10, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2073/11. W związku z tym, aktualnie w obrocie prawnym nie pozostaje ani rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu, ani o odszkodowaniu za odjęte prawo własności. Jednocześnie, co również nie jest sporne, cel wywłaszczenia został zrealizowany.
W związku z tym zaistniała sytuacja, w której na nieruchomości stanowiącej w przeszłości własność osób fizycznych został zrealizowany cel publiczny, lecz na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydium z 8 kwietnia 1959 r. procedura wywłaszczeniowa nie została zakończona. Co do zasady, w takim wypadku nie jest już możliwe wydanie decyzji wywłaszczeniowej, choć do takiego wywłaszczenia faktycznie doszło. W konsekwencji byli właściciele lub ich spadkobiercy, pozbawieni są nie tylko własności, lecz także prawa do odszkodowania.
Sąd I instancji zaznaczył, że dostrzegając tę problematykę ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie do u.g.n. przepisu art. 122a, który stanowi, że jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5. Przepis art. 122a u.g.n. został dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 1323), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", i obowiązuje od 27 listopada 2010 r. Jednocześnie, stosownie do art. 2 ustawy zmieniającej, w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III u.g.n., stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc nieuwzględniające art. 122a.
Właśnie przepis art. 122a u.g.n. stał się podstawą prawną żądania złożonego przez skarżących, jako uprawnionych spadkobierców byłych właścicieli parceli nr [1], o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość, obecnie stanowiącą działki nr [4], nr [2] i nr [3] w Gdyni. Stanowisko organów przyjmujące, że okoliczności sprawy nie pozwalają jednak na zastosowanie trybu z art. 122a u.g.n., Sąd I instancji uznał zaś za trafne.
Sąd wskazał, że przepis art. 122a u.g.n. wszedł do obrotu prawnego w dniu 27 listopada 2010 r. i na mocy art. 2 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie działu III u.g.n.
W niniejszej sprawie decyzja wywłaszczeniowa została wydana w 1958 r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). Ustawa ta następnie utraciła moc na podstawie art. 100 pkt 3 (w późniejszej wersji art. 89 pkt 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. poz. 99), która weszła w życie 1 sierpnia 1985 r. Przepisem przejściowym regulującym kwestię zasad prowadzenia postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ww. ustawy był jej art. 96 ust. 1 (w późniejszej wersji 87 ust. 1), zgodnie z którym sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału. Natomiast ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stosownie do art. 241 u.g.n., utraciła moc z dniem 1 stycznia 1998 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisem przejściowym regulującym kwestię zasad prowadzenia postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie u.g.n, w tym m.in. postępowań wywłaszczeniowych, jest obowiązujący aktualnie przepis art. 233 u.g.n., który obliguje do stosowania przepisów u.g.n. do spraw wszczętych, lecz niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.g.n. To zatem przepisy u.g.n., w tym przepisy jej działu III należało stosować do postępowania wszczętego i niezakończonego w chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, na mocy art. 233 u.g.n., sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną należało prowadzić, w oparciu o przepisy u.g.n. Jednak do spraw wszczętych przed wejściem w życie u.g.n. i następnie prowadzonych na podstawie działu III tej ustawy, nie może być stosowany art. 122a u.g.n. wprowadzony ustawą zmieniającą u.g.n. z dnia 24 września 2010 r., ponieważ stosownie do przepisu przejściowego art. 2 ustawy zmieniającej, w sprawach tych stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy u.g.n. w brzmieniu sprzed 27 listopada 2010 r. (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1748/16). Do tych spraw, w ocenie Sądu I instancji, zalicza się niniejsze postępowanie.
W konsekwencji więc, z uwagi na datę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ww. nieruchomości, obecnie zastosowanie art. 122a u.g.n. do kwestii ustalenia odszkodowania za działki nr [4], nr [2] i nr [3] nie jest prawnie możliwe. Wynika to wprost z wykładni normy intertemporalnej ustawy zmieniającej, która nakazuje stosowanie przepisów u.g.n. w kształcie dotychczasowym, tj. nie uwzględniającym nowelizacji, do tych postępowań, które przed dniem wejścia noweli w życie, tj. przed dniem 27 października 2010 r., zostały wszczęte, niemniej jednak w dacie tej w dalszym ciągu pozostawały niezakończone, np. na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Sąd I instancji podkreślił, że wnioski skarżących jako podstawę swojego żądania wprost wskazywały art. 122a u.g.n. i tym żądaniem organy były związane. W konsekwencji, w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne prawidłowo zmierzało wyłącznie do ustalenia, czy tak sformułowane żądanie może być zrealizowane. Dlatego też nie sposób skutecznie zarzucać, że należało w sprawie rozważyć możliwość zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
W ocenie Sądu I instancji, przepis intertemporalny ustawy zmieniającej nie narusza zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości w różnych okresach, w różnych stanach faktycznych, ustawodawca co do zasady jest uprawniony do odmiennego uregulowania takiego postępowania nową ustawą, a w trybie przepisów przejściowych – do uregulowania kwestii intertemporalnych, przewidując dla prowadzonych dotychczas postępowań wywłaszczeniowych stosowanie przepisów dotychczasowych. Przy czym Sąd I instancji podkreślił, że brak możliwości domagania się wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego w trybie art. 122a u.g.n. nie zamyka drogi do zaspokojenia się na drodze postępowania cywilnego (zob. tak NSA w cyt. wyroku z 3 grudnia 2019 r.).
Od powyższego wyroku wniesiono dwie skargi kasacyjne.
A. A., B. B. i C. C. w skardze kasacyjnej zaskarżyli wyrok w całości i zarzucili Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 K.p.a. przez błędne oddalenie skargi i przyjęcie za prawidłowe umorzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Gdyni oraz organ drugiej instancji z uwagi na bezprzedmiotowość;
2. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 122a u.g.n. w związku z art. 2 ustawy zmieniającej, polegające na oddaleniu skargi i błędnym utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Gdyni oraz Wojewody w sytuacji, w której decyzje te zostały wydane ze względu na błędne przyjęcie, że art. 122a u.g.n. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie;
2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 122a u.g.n., skutkujące uznaniem, że w niniejszej sprawie nie należy ustalić i przyznać odszkodowania na rzecz skarżących za przejęcie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie w całości. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, w której sprawa nie jest sprawą administracyjną. Prawo własności nieruchomości zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa, ale "na skutek sprostowań decyzji wywłaszczeniowej, nieruchomość nigdy nie została formalnie wywłaszczona". Niewątpliwie, na nieruchomości zrealizowano cele publiczne w postaci osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą, Miejskiej [...] oraz podziemnego [...]. Właściciele nieruchomości oraz ich następcy prawni nigdy nie otrzymali też odszkodowania za faktyczne wywłaszczenie, dokonane w toku postępowania wywłaszczeniowego.
Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie przyjął za Wojewodą, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 122a u.g.n. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu (tak NSA w wyroku z 21 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3326/19). Nie sposób przy tym pominąć, że wywłaszczeniem może być nie tylko formalne pozbawienie lub ograniczenie prawa własności, ale również faktyczne pozbawienie lub ograniczenie prawa własności, jeżeli ma charakter władczy. Jest to pogląd jednolicie prezentowany w orzecznictwie i doktrynie.
Jak podkreślili wnoszący skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniu Wojewody Pomorskiego, nie mamy do czynienia ze sprawą wszczętą, lecz niezakończoną. Przeciwnie, postępowanie wywłaszczeniowe, w wyniku którego doszło do przejęcia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zakończyło się, a żadna sprawa wywłaszczeniowa nie jest obecnie w toku. Co więcej, nieruchomość została przejęta bez podstawy prawnej, ponieważ postępowanie wywłaszczeniowe i decyzja wywłaszczeniowa ostatecznie jej nie objęły. Zatem, oczywiste jest, że art. 2 ustawy zmieniającej nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Tym samym, na moment wprowadzenia do porządku prawnego art. 122a u.g.n. w dniu 27 listopada 2010 r. istniała sytuacja, w której prawo własności nieruchomości zostało odebrane poprzednim właścicielom na rzecz Skarbu Państwa, toczące się uprzednio postępowanie wywłaszczeniowe nie doprowadziło do wywłaszczenia nieruchomości, na nieruchomości zrealizowano cel publiczny i żadne postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące tej nieruchomości nie było w toku.
W takiej sytuacji, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, art. 122a u.g.n. powinien znaleźć zastosowanie i doprowadzić do uporządkowania stanu prawnego nieruchomości. Warunkiem niezbędnym do skorzystanie z regulacji art. 122a u.g.n., po spełnieniu pozostałych przesłanek wymaganych do wydania decyzji orzekającej o nabyciu prawa, jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (tak NSA w wyroku z 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2295/12). W niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, jednakże zrealizowano cel publiczny na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, której decyzja dotyczyła. Wobec powyższego organy i Sąd I instancji nieprawidłowo uznały, że art. 122a u.g.n. nie znajduje zastosowania z uwagi na wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przed wejściem tego przepisu w życie.
Stanowisko Sądu I instancji nie znajduje potwierdzenia w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przywołując wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1748/16 wskazano, że przepis art. 122a u.g.n. uregulował kwestię tzw. faktycznego wywłaszczania, to jest sytuacji, gdy cel publiczny został zrealizowany przed zakończeniem (w toku) postępowania wywłaszczeniowego, a zatem gdy odpadła ustawowa przesłanka wydania decyzji o wywłaszczeniu, jaką jest niezbędność nieruchomości do realizacji celu publicznego. Przepis ten wprowadza do rozdziału 4 działu III u.g.n. kolejny, obok wywłaszczenia, administracyjny tryb nabycia w drodze decyzji prawa własności, to jest przez stwierdzenie nabycia prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że nie ma powodu, aby art. 122a u.g.n. nie dotyczył stanów faktycznych, których początek miał miejsce przed wprowadzeniem tego przepisu do porządku prawnego, a które trwają nadal. Tak jest w niniejszej sprawie, ponieważ w momencie wejścia w życie przepisu art. 122a u.g.n. aktualne było pozbawienie prawa własności nieruchomości i realizacja celu wywłaszczenia bez decyzji wywłaszczeniowej. Postępowanie nie zostało zakończone przez wydanie ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, a zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie za odszkodowaniem, co wynika z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę art. 112 ust. 2 u.g.n., wywłaszczenie to każda decyzja administracyjna, która skutkuje pozbawieniem lub ograniczeniem prawa własności lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości. Trudno więc podzielić pogląd organów i Sądu I instancji o bezprzedmiotowym charakterze próby ustalenia statusu prawnego de facto wywłaszczonej nieruchomości. W sprawie doszło do rzeczywistego pozbawienia praw do nieruchomości pomimo braku formalnego wywłaszczenia - właściciele nie mogli korzystać z nieruchomości, władać nią ani ją rozporządzać, utracili jej posiadanie na skutek wydanej wcześniej decyzji wywłaszczeniowej. Akceptacja dla szerokiego rozumienia pojęcia "wywłaszczenia" jest prezentowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (tak wyroki NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2031/19, czy WSA w Opolu z 11 września 2014 r. sygn. akt II SA/Op 319/14).
D. D. w skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego z 29 maja 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, prowadzących do błędnego uznania, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia za odszkodowaniem na rzecz Gminy Miasta Gdyni nieruchomości jest bezprzedmiotowe;
2. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 2 ustawy zmieniającej przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że mamy do czynienia ze sprawą wszczętą i zakończoną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 122a u.g.n. przez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w stosunku do nieruchomości, stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji, o której mowa w powołanym przepisie, to jest orzekającej o nabyciu przez Skarb Państwa bądź Gminę Miasta Gdyni nieruchomości za odszkodowaniem.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdyni. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pomimo stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych, nieruchomość nie została zwrócona jej właścicielom. W stosunku do nieruchomości zrealizowano cel publiczny, przy czym jej właściciele, a także następcy prawni, nigdy nie otrzymali należnego odszkodowania za faktyczne odjęcie ich praw do nieruchomości.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, pogląd Sądu I instancji powiela orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadły jednak w zupełnie innych stanach faktycznych. W dorobku orzeczniczym Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób znaleźć orzeczenia poruszającego problematykę postępowań wywłaszczeniowych, które były wszczęte przed 27 listopada 2010 r. i w których decyzja wywłaszczeniowa została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności. To właśnie z uwagi na wydanie decyzji nieważnościowej, dotychczasowe poglądy prawne wyrażone w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie, nie mogą i nie znajdą zastosowania w odniesieniu do niniejszej sprawy.
Jak podniosła wnosząca skargę kasacyjną, przepis art. 2 ustawy zmieniającej nie znajduje zastosowania, co potwierdza zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia tego przepisu. Przepis ten znajdzie zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy określona sprawa nie została zakończona przed dniem 27 listopada 2010 r. Tymczasem w stosunku do nieruchomości, postępowanie wywłaszczeniowe zostało zakończone przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a żadna sprawa wywłaszczeniowa dotycząca nieruchomości nie jest obecnie w toku.
Zakres obowiązywania art. 2 ustawy nowelizującej należy interpretować funkcjonalnie. Fakt, że w jakimś zakresie ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie co do kwestii intertemporalnej, nie oznacza istnienia luki w prawie. Ustawodawca, nie regulując w sposób zupełny kwestii intertemporalnych do pewnych stanów faktycznych powstałych jeszcze przed dniem wejścia w życie u.g.n., otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę bezpośredniego stosowania nowej normy prawnej. Stosując zasadę racjonalności ustawodawcy należy przyjąć, że gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie nowej zasady postępowania w odniesieniu do spraw wszczętych i zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, to wówczas art. 2 ustawy zmieniającej brzmiałby w sposób odmienny i uwzględniałby również problematykę spraw zakończonych. Z powyższych względów, organy i Sąd I instancji nieprawidłowo uznały, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym, art. 122a u.g.n. nie znajdzie zastosowania.
Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, nie można zgodzić się z poglądem, że art. 122a u.g.n. może znaleźć zastosowanie tylko wtedy, gdy samo postępowanie wywłaszczeniowe rozpoczęło się od 28 listopada 2010 r. Taki wniosek nie wynika z art. 2 ustawy nowelizującej (który wyłącza zastosowanie art. 122a u.g.n. w stosunku do spraw wszczętych i niezakończonych przed 27 listopada 2010 r.). Regulacja z art. 2 ustawy nowelizującej ma charakter szczególny i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zainicjowane wnioskiem z 2 sierpnia 1958 r. postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości ostatecznie się zakończyło, ale w wyniku postępowania nieważnościowego, decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Następnie, postępowanie wywłaszczeniowe wobec nieruchomości nie było kontynuowane. Trudno się zgodzić z Sądem I instancji, że postępowanie jest cały czas w toku, skoro przez niemalże 60 lat nie podjęto żadnej czynności. Tymczasem, po stronie organów państwa powstał obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem – co jednak nie nastąpiło. Nieruchomość została de facto wywłaszczona bez wypłaty odszkodowania. Skoro postępowanie wywłaszczeniowe zostało zakończone, to należy uznać, że brak jest przeszkód prawnych, uniemożliwiających wydanie decyzji na podstawie art. 122a u.g.n. Warunkiem niezbędnym do skorzystania z tej regulacji jest: 1) realizacja celu publicznego a także 2) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, które nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargi kasacyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skarg kasacyjnych. Granice te są wyznaczone wskazanymi w nich podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skargi kasacyjne zostały oparte na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Konstrukcja sformułowanych zarzutów wskazuje bowiem, że wytknięte Sądowi I instancji wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania za właściwą wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego dokonaną przez organy administracyjne. Przepis prawa materialnego określa istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza więc kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego.
Konieczne jest jeszcze poczynienie uwagi do sposobu sformułowania zarzutów w skardze kasacyjnej A. A., B. B. i C. C. Analiza tych zarzutów wskazuje, że w zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, poza powołanymi przepisami art.145 § 1 pkt 1 lit.a i art.151 P.p.s.a., powtórzony został ten sam przepis art. 122a u.g.n., który wskazany został w zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego. Pomimo oparcia więc zarzutów na dwu różnych podstawach kasacyjnych, opierają się one w istocie na zarzucie naruszenia art. 122a u.g.n. - przepisu o charakterze materialnoprawnym. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie jest prawidłowa zważywszy na treść art.174 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21 lutego 2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 672, nb 5, 6, czy wyrok NSA z 26 maja 2016 r., I OSK 2025/14), bądź zbędne dublowanie, gdy prawidłowe było zgłoszenie zarzutów w ramach jednej z podstaw kasacyjnych.
Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej zarzutów skarg kasacyjnych wskazać należy, że zasadniczy problem prawny wynikający z treści obu skarg kasacyjnych został już rozstrzygnięty w tożsamej sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1462/21 (wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której skargi kasacyjne zostały wniesione przez tych samych co w niniejszej sprawie skarżących. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w tym wyroku skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości.
Przypomnienia więc tylko wymaga, że problem prawny w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, niepodważanych w skardze kasacyjnej, możliwe jest zastosowanie art. 122a u.g.n. jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W oparciu o ten przepis skarżący sformułowali żądanie dotyczące nabycia przez Gminę Miasto Gdynia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [B], która stanowi obecnie część działki nr [2] o powierzchni 139 m2, część działki nr [3] o powierzchni 1 005m2 oraz część działki nr [4] o powierzchni 1 861m2. Przepis ten w związku z art. 105 § 1 K.p.a. stał się podstawą prawną zaskarżonych do Sądu Wojewódzkiego decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości za odszkodowaniem na rzecz Gminy Miasta Gdyni. To pozwala na jednoczesne odniesienie się do obydwu skarg kasacyjnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych nie są zasadne.
Przepis art. 122a u.g.n. stanowi, że jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5.
Przytoczony przepis uregulował kwestię tzw. faktycznego wywłaszczania, tj. sytuacji, gdy cel publiczny został zrealizowany przed zakończeniem (w toku) postępowania wywłaszczeniowego, a zatem gdy odpadła ustawowa przesłanka wydania decyzji o wywłaszczeniu, jaką jest niezbędność nieruchomości do realizacji celu publicznego. Przepis ten wprowadza do rozdziału 4 działu III u.g.n., kolejny obok wywłaszczenia, administracyjny tryb nabycia w drodze decyzji prawa własności, tj. przez stwierdzenie nabycia prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stanowi on uregulowanie szczególne wobec ogólnych reguł wywłaszczania i jako wyjątek od zasady nie może być on interpretowany rozszerzająco. Przepis ten, co istotne w sprawie, został dodany do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej z dnia 24 września 2010 r. i wszedł do porządku prawnego z dniem 27 listopada 2010 r. Zgodnie z normą intertemporalną, zawartą w art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 24 września 2010 r., w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III ustawy, o której mowa w art. 1, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1748/16 z przytoczonego przepisu przejściowego (art. 2) wynikają wprost następujące zasady stosowania przepisów u.g.n. w kształcie nadanym ustawą zmieniającą z dnia 24 września 2010 r., w odniesieniu do postępowań administracyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III tej ustawy (tj. m.in. przepisów Rozdziału 4 "Wywłaszczanie nieruchomości" - art. 112-127 u.g.n.):
1) nakaz stosowania przepisów u.g.n. w kształcie dotychczasowym, tj. nieuwzględniającym zmian dokonanych ustawą zmieniającą, do tych postępowań, które przed dniem wejścia w życie, tj. przed dniem 27 listopada 2010 r., zostały wszczęte i niezakończone,
2) nakaz stosowania przepisów u.g.n. w kształcie nadanym ustawą zmieniającą do tych postępowań, które zostały wszczęte od dnia jej wejścia w życie, tj. od dnia 27 listopada 2010 r.
Z powyższego wynika, że przepis art. 122a u.g.n., który zaczął funkcjonować w porządku prawnym dopiero z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. z dniem 27 listopada 2010 r., znajdzie zastosowanie wyłącznie do tych postępowań wywłaszczeniowych, które zostały wszczęte najwcześniej w tej dacie. Natomiast nie znajdzie on zastosowania do postępowań wszczętych wcześniej, tj. przed dniem 27 listopada 2010 r. Taki pogląd wyraża się również jednolicie w doktrynie, np. M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz 2. wydanie C.H. BECK, str. 882-883; Paweł Wojciechowski, Komentarz do art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami, punkt 7, System informacji prawnej LEX).
Powyższe wskazuje, że dla stosowania w sprawie art. 122a u.g.n. kluczowe znaczenie ma data wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.
Organy przyjęły i zaaprobował to stanowisko Sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło przed dniem 8 kwietnia 1959 r., kiedy to została wydana decyzja wywłaszczeniowa przez Prezydium WRN, a zatem przed dniem wejścia w życie art. 122a u.g.n. Z niekwestionowanych okoliczności wynika, że wskutek dalszych postępowań zarówno rozstrzygnięcia administracyjne co do wywłaszczenia, jak i odszkodowania, zostały uznane za nieważne decyzjami Ministra Infrastruktury z 29 września 2009 r. i 30 września 2010 r., co kolejno zostało zaakceptowane wyrokiem WSA w Warszawie z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2378/10 oraz wyrokiem NSA z 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2073/11. W związku z tym w obrocie prawnym nie pozostało ani rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu, ani o odszkodowaniu za odjęte prawo własności, jednocześnie cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zasadnie zauważył Sąd I instancji, że w takim przypadku nie jest już możliwe wydanie decyzji wywłaszczeniowej, choć do takiego wywłaszczenia faktycznie doszło. W konsekwencji byli właściciele lub ich spadkobiercy, pozbawieni są nie tylko własności, lecz także prawa do odszkodowania.
W obu skargach kasacyjnych wskazuje się, że w okolicznościach sprawy nie mamy do czynienia ze sprawą wszczętą, lecz niezakończoną. Przeciwnie, jak podnosi się dalej, postępowanie wywłaszczeniowe, w wyniku którego doszło do przejęcia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zakończyło się, a żadna sprawa wywłaszczeniowa nie jest obecnie w toku. Wskazuje się także, że trudno się zgodzić z Sądem I instancji, że postępowanie jest cały czas w toku, skoro przez niemalże 60 lat nie podjęto żadnej czynności.
Wyjaśnienia wymaga więc, że decyzja stwierdzająca nieważność jest co do zasady decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Oznacza to, że nawiązuje ona do stanu prawnego z wydania wadliwej decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z 19 czerwca 1995 r. sygn. akt I SA 1241/94, ONSA 1996/2, poz. 94). Od chwili uzyskania przez nią waloru trwałości (ostateczności lub prawomocności) pierwotne skutki związane z treścią unieważnianej decyzji będą traktowane tak, jakby nigdy nie zaistniały w obrocie prawnym. Po stwierdzeniu nieważności decyzji sprawa wraca do organu administracji, który decyzję wydał. Musi on ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie lub wydać decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku, gdy jest ono bezprzedmiotowe (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego, System informacji prawnej LEX).
W okolicznościach niniejszej sprawy skutek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych o wywłaszczeniu i odszkodowaniu sprowadza się zatem do ustalenia, że zainicjowane wnioskiem z 2 sierpnia 1958 r. postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do przedmiotowych nieruchomości ostatecznie się nie zakończyło. Postępowanie to zostało wszczęte na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która utraciła moc na podstawie art. 100 pkt 3 (w późniejszej wersji art. 89 pkt 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która z kolei weszła w życie 1 sierpnia 1985 r. Przepisem przejściowym regulującym kwestię zasad prowadzenia postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ww. ustawy był jej art. 96 ust. 1 (w późniejszej wersji 87 ust. 1), który stanowił, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału. Natomiast ww. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., stosownie do art. 241 u.g.n., utraciła moc z dniem 1 stycznia 1998 r., tj. z dniem wejścia w życie u.g.n. Przepisem przejściowym regulującym kwestię zasad prowadzenia postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie u.g.n, w tym m.in. postępowań wywłaszczeniowych, jest obowiązujący art. 233 u.g.n., który obliguje do stosowania przepisów u.g.n. do spraw wszczętych, lecz niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.g.n. To zatem przepisy u.g.n., w tym przepisy jej działu III należało stosować do postępowania wszczętego i niezakończonego w chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i następnie prowadzonych na podstawie działu III u.g.n. nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 122a u.g.n. wprowadzony ustawą zmieniającą z dnia 24 września 2010 r. Wynika to z przepisu przejściowego art. 2 ustawy zmieniającej, który stanowi, że w sprawach tych stosuje się przepisy dotychczasowe, zatem stosuje się przepisy u.g.n. w brzmieniu sprzed 27 listopada 2010 r. Do tych spraw zalicza się postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte na skutek wniosku z 2 sierpnia 1958 r.
Stanowisko to uwzględnione zostało w zaskarżonym wyroku, a zatem zarzut kasacyjny wadliwej wykładni art. 2 ustawy zmieniającej, prowadzący do niezastosowania art. 122a u.g.n. należy uznać za chybiony.
Wobec powyższej konstatacji, dalsze kwestie związane z sposobem zakończenia postępowania wywłaszczeniowego tyczącego przedmiotowych nieruchomości pozostają prawnie indyferentne z punktu widzenia możliwości załatwienia niniejszej sprawy na gruncie art. 122a u.g.n. Zarówno wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wobec przedmiotowych nieruchomości przed dniem 27 listopada 2010 r., jak i zajęcie tych nieruchomości w rezultacie z pominięciem postępowania wywłaszczeniowego wobec stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej i w konsekwencji zrealizowanie na nich celu publicznego, nie uprawnia do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 122a u.g.n. (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2014 r., I OSK 2385/12). Powyższe stany faktyczne nie odpowiadają bowiem dyspozycji art. 122a u.g.n. i art. 2 ustawy zmieniającej.
Trafnie zatem wskazuje Sąd I instancji, że przepis art. 122a u.g.n. nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. To zaś determinuje bezprzedmiotowość wszczętego w tym trybie postępowania, ponieważ nie mamy do czynienia ze sprawą, która może być rozstrzygnięta co do istoty w toku postępowania administracyjnego. Rodzi to konieczność umorzenia postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Powyższej konstatacji nie podważa zarówno fakt niewypłacenia dawnym właścicielom i ich następcom prawnym stosownego odszkodowania za zajęty grunt, czy też realizacja na tym gruncie celu publicznego. Ugruntowany jest pogląd, że w przypadku gdy na nieruchomości zrealizowany został cel publiczny, ale z braku spełnienia pozostałych przesłanek nie jest dopuszczalne zastosowanie administracyjnoprawnego trybu nabycia własności uregulowanego w art. 122a u.g.n., zastosowanie znajdą ogólne reguły przewidziane w art. 224-231 K.c., a w szczególności możliwe jest wysunięcie roszczeń cywilnoprawnych o nabycie nieruchomości, na której wzniesiony został budynek lub urządzenie, zarówno przez właściciela, jak i przez samoistnego posiadacza na podstawie art. 231 K.c. (vide P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 122a; cyt. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., I OSK 1748/16).
W świetle powyższych uwag prawidłowo Sąd I instancji oparł zaskarżony wyrok na przepisie art. 151 P.p.s.a., oddalając obie skargi jako niezasadne i uznając poprawność zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 K.p.a.). Tym samym zarzuty kasacyjne wadliwego zastosowania przepisów wynikowych (art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.) uznać należy za chybione.
Z tych względów skargi kasacyjne jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegały oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargi kasacyjne rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strony skarżące zrzekły się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.