I OSK 1935/24

I OSK 1935/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1753/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-04-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1208
art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17b ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1753/23 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 21 września 2023 r. nr SKO.NP/4115/298/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 kwietnia 2024 r. III SA/Kr 1753/23, oddalił skargę B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 21 września 2023 r., nr SKO.NP/4115/298/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. G. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
I. prawa materialnego:
1. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż brak jest związku przyczynowego między rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego wobec posiadania przez skarżącą ziemi rolnej, którą wydzierżawiła oraz wobec niezgłoszenia faktu zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i nie wykreślenia wpisu z ewidencji producentów rolnych Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa;
2. art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż fakt posiadania przez skarżącą ziemi rolnej, która została wydzierżawiona świadczy o niezaprzestaniu prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisu nakazuje przyjąć, że wydzierżawienie posiadanej przez stronę ziemi rolnej jest jednym z podstawowych sposobów wykazania, iż do rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego doszło;
II. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie:
1. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody;
2. art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej wskazanej przez WSA w Krakowie w wyroku z 22.11.2022 sygn. akt III SA/Kr 664/22 w zakresie uznania, że umowa dzierżawy stanowić może o nie utraceniu przez skarżącą statusu rolnika czy niezaprzestaniu prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego w sytuacji, w której sąd stwierdził w poprzednim wyroku, że z akt sprawy nie wynikają żadne okoliczności mogące podważyć oświadczenie strony o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego (a okoliczność wydzierżawienia posiadanych przez skarżącą gruntów na dzień orzekania przez WSA wprost z akt sprawy wynikała).
Mając to na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.
Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami prawa materialnego, zostaną one rozpoznane łącznie.
Zgodnie z art. 17b ust. 1 u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:
1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 17b ust. 2 u.ś.r.).
Z treści zacytowanych przepisów wynika, że dowodem zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym, w świetle art. 17b ust. 2 u.ś.r., jest oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Wskazane oświadczenie stanowi dowód na tę okoliczność, podlegający ocenie na zasadach ogólnych. Prawo nie przewiduje innych dokumentów wskazujących na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób rezygnujących z zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego.
SKO jak i Sąd I instancji opowiedziały się za poglądem, iż zaprzestanie prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., nie polega tylko na faktycznym zaniechaniu wykonywania przez rolnika pewnych czynności, jak np. zaprzestanie osobistej uprawy, zbierania plonów, czy uzyskiwania zysków z gospodarstwa, w tym zaprzestanie składania wniosków o dopłaty unijne. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego wymaga poza tym przedsięwzięcia szeregu czynności prawnych, powiązanych integralnie ze statusem rolnika i prowadzeniem przez niego działalności rolniczej, takich jak np. złożenie wniosku o usunięcie wpisu z ewidencji producentów rolnych, który pozwala danemu producentowi (rolnikowi) na korzystanie z systemów wsparcia bezpośredniego, a więc prowadzenie gospodarstwa rolnego.
Skarżąca kasacyjnie za pomocą zarzutów prawa materialnego stara się podważyć okoliczności niezgłoszenia faktu zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i nie wykreślenia wpisu z ewidencji producentów rolnych Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej uznaje tak zredagowany zarzut za nieskuteczny.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie zaś do art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Skoro SKO uznało, że wykreślenie rolnika z ewidencji producentów rolnych stanowiło jedną z przeszkód do uznania, obok podlegania ubezpieczeniu w KRUS, że Skarżąca zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, to organ powinien dopełnić obowiązku informacyjnego i pouczyć skarżącą jakie działania powinna podjąć, aby uzyskać wnioskowane świadczenie. Wynika to wprost z norm zawartych w art. 79a k.p.a. z w powiązaniu z 9 k.p.a., które nakazywały organowi wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione, co uniemożliwia wydaniem decyzji zgodnej z żądaniem strony. Trzeba bowiem zauważyć, iż wymóg usunięcia rolnika z wpisu z ewidencji producentów rolnych dla uznania, iż rolnik zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wynika wprost z przepisów u.ś.r., która normuje zasady przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, warunek ten wyprowadzono z przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Ponadto w części orzecznictwa funkcjonuje pogląd, iż mając na uwadze cel świadczenia pielęgnacyjnego, tj. zastąpienie dochodu uzyskiwanego dotychczas z wykonywanej pracy (w tym przypadku w rolnictwie), nie można traktować jako czynnika decydującego o wyłączeniu możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie faktu zarejestrowania w systemie ARiMR w charakterze producenta rolnego, w sytuacji gdy dana osoba nie korzysta ze świadczeń finansowych z tym związanych. Sam fakt rejestracji jest więc obojętny prawnie, jeśli nie łączy się z uzyskiwaniem realnych korzyści z tym związanych (por. m.in. wyrok. WSA w Kielcach z 28 marca 2023 r. o sygn. akt II SA/Ke 150/23 – dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w okolicznościach przedmiotowej sprawy Skarżąca oświadczyła, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa składając przy tym stosowne oświadczenie, natomiast wykreślenia z ewidencji producentów rolnych nie dokonała, gdyż dopiero organ II instancji podjął tę kwestię, która jego zdaniem miała wpływ na nieprzyznanie wnioskowanego świadczenia, a Sąd I instancji stanowisko to zaakceptował. Skarga kasacyjna nie zawierała jednak zarzutów procesowych próbujących zakwestionować okoliczność niedopełnienia obowiązków informacyjnych zawartych art. 9 i art. 79a k.p.a. w związku z tym za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postepowania zauważyć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jednak jakie okoliczności zostały pominięte przez organ przy ocenie stanu faktycznego, nie wskazano również związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem przepisów k.p.a., formułujących zasady prowadzenia postępowania rozpoznawczego i oceny dowodów, a wynikiem sprawy. Cała argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skupia się na zarzutach materialnych (naruszenia art. 17b ust. 1 u.ś.r.), za pomocą których nie można podważać ustaleń faktycznych, a ponadto o dokumentowaniu zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego stanowi ust. 2 art. 17b u.śr., który w zarzutach skargi kasacyjnej nie został powołany. Z tych względów zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie.
Kolejno, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ani organ administracji publicznej, ani następnie sąd administracyjny orzekający ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu sądu administracyjnego oraz wskazań co do dalszego postępowania. Wyrażenie "w sprawie" wskazuje na wcześniejsze orzeczenie wydane wobec tego samego podmiotu i w tym samym przedmiocie, przy zachowaniu tych samym istotnych okoliczności faktycznych. Z kolei moc wiążącą, o ile stan prawny nie uległ zmianie, mają ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania, wyrażona w wyroku. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Zarzut dotyczący tego przepisu nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż WSA w Krakowie wydając wyrok z 22 listopada 2022 r. III SA/Kr 664/22 nie orzekał w tym samym stanie faktycznym i nie oceniał okoliczności, które stanowiły o odmowie w niniejszej sprawie.
Kluczowe dla niniejszego postępowania było niepodważenie przez skarżącą kasacyjnie przepisów postępowania dotyczących obowiązku informowania strony, czego nie podniesiono w skardze kasacyjnej, co wyjaśniono wyżej, a okoliczność wydzierżawienia działki nie była jedynym czynnikiem, dla której odmówiono skarżącej przyznania świadczenia.
Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.