I OSK 1932/22

I OSK 1932/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Górska
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 934/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-18
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 934/21 w sprawie ze skargi O. sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 1 marca 2021 r. nr DO3.7611.365.2019.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 934/21 oddalił skargę O. Sp. z o. o. w W. (dalej: Spółka) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 1 marca 2021 r., nr DO3.7611.365.2019.AB, którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Rozwoju z 25 czerwca 2020 r., nr DO3.7611.365.2019.MM stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 15 października 1953 r., nr ST/TN 15/0/44/53 o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - w części stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...].
W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Sądowi I instancji zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy [pic]Sąd powinien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję wobec niewłaściwego przyjęcia, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr ST/TN 15/0/44/53 z 15 października 1953 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że orzeczenie zostało skierowane do więcej niż jednego adresata i wywołało skutek rzeczowy, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym stwierdzeniem nieważności orzeczenia;
- art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP w związku art. 145 §1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy powinna być uwzględniona gdyby organ lub Sąd uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13 w zakresie, w jakim Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją RP art. 156 § 2 k.p.a., który nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji, która pozostaje w sprzeczności z treścią Konstytucji, jak również wolą ustawodawcy.
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:
- art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy w jej granicach przez brak jakiegokolwiek odniesienia do zarzutów skarżącej, że orzeczenie zostało skierowane do więcej niż jednego podmiotu, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji braku rozważenia wszystkich twierdzeń podniesionych przez skarżącą;
- art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy powinna być uwzględniona gdyby Sąd nie zaniechał rozpatrzenia wszelkich okoliczności i zauważył brak uwzględnienia i bezpośredniego zastosowania przez organy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13, co winno prowadzić do uchylenia decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zastosowanie sankcji nieważności decyzji wymaga uwzględnienia, że w niniejszej sprawie wystąpiła wielość stron. Ponadto, skierowanie decyzji do osoby zmarłej, w związku z koniecznością rozróżnienia decyzji na rzeczowe i osobowe, nie zawsze będzie równoznaczne z wyczerpaniem przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, w postaci skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Dodatkowo Sąd zaniechał rozważenia wszystkich przesłanek negatywnych dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony w 2017 r. i dotyczył orzeczenia wydanego aż 64 lata wcześniej. Sąd winien wziąć pod uwagę treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13. W chwili wydania decyzji, pomimo ww. wyroku TK, stan prawny - ergo regulacja art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie uległ zmianie, co jest stanem niewłaściwym. W zaistniałej sytuacji organ winien zastosować orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, a następnie odmówić stwierdzenia nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Sprawa dotyczy nieruchomości warszawskiej w części stanowiącej aktualnie część działki nr [..], pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki. Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stanowiła w ½ części własność J.K. oraz w ½ części własność A.Z. i L.L., obu w równych częściach po ½. J.K. zmarła [..] kwietnia 1945 r., a spadek po niej nabyły jej córki A.Z. i L.L., każda w ½ części, co potwierdza postanowienie SR w Inowrocławiu z 17 listopada 1992 r., I Ns 471/92.
Wniosek przeddekretowych właścicielek nieruchomości został załatwiony orzeczeniem z 15 października 1953 r., którym odmówiono A.Z., L.L. i spadkobiercom J.K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].
Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego z 15 października 1953 r. w części, w jakiej nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, t.j. w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej [...], został złożony przez następców prawnych przeddekretowych współwłaścicielek nieruchomości. Jak ustalono w toku tego postępowania, jedna z adresatek orzeczenia dekretowego, L.L. zmarła [...] marca 1950 r., a zatem orzeczenie dekretowe zostało skierowane do osoby zmarłej. W tej sytuacji zarówno organ administracji, jak i Sąd I instancji uznały, że okoliczność ta spełnia przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie nieważności orzeczenia z 15 października 1953 r.
Okolicznością sporną w sprawie jest w związku z powyższym, czy stwierdzenie nieważności powinno dotyczyć orzeczenia dekretowego w całości, czy też powinno ograniczyć się do stwierdzenia jego nieważności tylko w odniesieniu do tej części, która dotyczy odmowy na rzecz osoby zmarłej, z zachowaniem w obrocie prawnym orzeczenia odmownego w stosunku do osoby, która żyła i mogła być adresatem orzeczenia administracyjnego.
Zarzuty w tym zakresie, wskazujące na skierowanie orzeczenia do więcej niż jednego adresata były formułowane przez Spółkę zarówno we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jak i w skardze do Sądu I instancji. Zasadny jest w związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do tej kwestii. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów postępowania dla swej skuteczności wymaga, aby naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uzależnia uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji od stwierdzenia, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wpływu takiego stwierdzone zaniechanie w niniejszej sprawie nie wywiera, zarzut nie uzasadnia zatem uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Nie jest bowiem uzasadniony zasadniczy dla sprawy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uczynienie adresatem decyzji osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby, która nie żyje, a zatem nie posiada zdolności prawnej, co do zasady nie jest prawidłowe i stanowi wadę, która rodzi skutek nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa. Stanowisko takie jest ugruntowane zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 156, teza C.5 oraz B. Adamiak, Brak zdolności prawnej jednostki jaki przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 3028/18, OSP 2021/2, poz. 105, s. 116).
Kwestią sporną jest natomiast, czy skutek ten dotyczy także zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach innych osób żyjących, czy też dopuszczalne jest w takiej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotyczącej osoby zmarłej.
Sama dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w części jest przedmiotem kontrowersji. Przepis art. 156 k.p.a. stanowi o stwierdzeniu nieważności decyzji i nie zawiera zastrzeżenia, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części. Z tego względu kwestia ta na gruncie regulacji k.p.a. nie jest oczywista. Niemniej jednak, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształcił się pogląd, zgodnie z którym brak w k.p.a. przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. nie wyklucza takiej możliwości (wyroki NSA: z 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990/2-3/25; z 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, Lex 48738; z 29 stycznia 1998 r., IV SA 583/96, Lex 45666; z 14 maja 2013 r., II OSK 14/12, Lex 1603480; uchwała 7 Sędziów NSA z 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998/2/5). Pogląd ten aprobuje także doktryna (J. Borkowski: Nieważność decyzji administracyjne, ZCO 1997, s. 69; R. Trzaskowski: Nieodwracalne skutki prawne wadliwej decyzji nacjonalizacyjnej. Przedstawienie dorobku orzecznictwa i doktryny, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2003/3/34, przypis 63). Zastosowanie takiego rozwiązania powinno być uzależnione od wnikliwego rozważenia zarówno przyczyny nieważności, jak i przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Zatem nawet w sytuacji braku wyraźnego zastrzeżenia kodeksowego, dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji w części, praktyka taka generalnie nie jest wykluczona i w uzasadnionych warunkach jest dopuszczana. Na możliwość zastosowania takiego rozwiązania istotny wpływ ma rozstrzygnięcie zawarte w decyzji.
W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma okoliczność, że orzeczenie z 1958 r. zawierało rozstrzygnięcie o odmowie przyznania prawa, wbrew tezie skargi kasacyjnej, nie wywołało zatem skutku rzeczowego. Aktualnie przedmiotem roszczeń dekretowych jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Przedmiot prawa użytkowania wieczystego musi pokrywać się z przedmiotem własności objętym księgą wieczystą. Użytkowanie wieczyste jest bowiem prawem obciążającym konkretną nieruchomość gruntową, dla której prowadzona jest księga wieczysta (M. Balwicka-Szczyrba [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, red. A. Sylwestrzak, LEX/el. 2025, art. 232). O ile przepisy kodeksu cywilnego stanowią o oddawaniu w użytkowanie wieczyste gruntów, to w przepisach art. 27–32 u.g.n. mowa jest jednak konsekwentnie o oddawaniu w wieczyste użytkowanie nie gruntów, lecz nieruchomości gruntowej, co wskazuje na to, że przedmiotem użytkowania wieczystego jest w świetle tych przepisów cała nieruchomość gruntowa. Nigdzie nie znajdujemy też przepisu, który mówiłby, iż przedmiotem użytkowania wieczystego może być część nieruchomości gruntowej lub udział w niej. Należy zatem przyjąć, że co do zasady przedmiotem wieczystego użytkowania jest cała nieruchomość gruntowa, która może zostać oddana w użytkowanie wieczyste wielu osobom. Ma to jednak taki skutek, że współużytkownicy wieczyści posiadają udziały w jednym prawie wieczystego użytkowania całej nieruchomości gruntowej. Od zasady oddawania w użytkowanie wieczyste całej nieruchomości gruntowej w praktyce zachodzi wyjątek związany z sukcesywnym wyodrębnianiem i zbywaniem lokali, z których własnością związany jest udział nie we własności gruntu, lecz w prawie wieczystego użytkowania gruntu. Wówczas do czasu sprzedaży ostatniego lokalu kolejni właściciele lokali nabywają ułamkowe udziały w prawie wieczystego użytkowania gruntu, ale część udziałów w tym prawie nie należy do nikogo (zob. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 27). Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.
W sytuacji zatem, gdy orzeczenie dekretowe orzeka o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz kilku osób w określonych udziałach i jedna z tych osób w dacie orzekania nie żyła, za dopuszczalne można uznać – w braku ewentualnych innych przeszkód - stwierdzenie nieważności takiego orzeczenia w części dotyczącej udziału tej osoby zmarłej. Stwierdzenie nieważności otwiera bowiem drogę do ponownego rozpoznania wniosku, co w sytuacji spełnienia przesłanek, będzie skutkowało przyznaniem prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych osoby zmarłej, który to krąg nigdy nie jest zbiorem pustym. Końcowo prawo użytkowania wieczystego będzie przysługiwało do całej nieruchomości gruntowej.
Możliwości takiej nie ma natomiast w przypadku, gdy stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji odmownej. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji w część dotyczącej osoby zmarłej, uprawnionej do określonego udziału w prawie oznaczałoby, że ostateczne pozostaje rozstrzygnięcie odmowne w stosunku do osoby żyjącej, uprawnionej do udziału w prawie, otwiera się natomiast potencjalna możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na udziale, co nie byłoby jednak możliwe. Przy ponownym rozpoznawaniu wniosku w odniesieniu do następców osoby zmarłej, niezależnie od ewentualnego zaistnienia przesłanek do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, zachodziłaby bowiem przeszkoda w postaci braku możliwości ustanowienia tego prawa na całości nieruchomości. Nie ma bowiem podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na udziale w nieruchomości przy równoczesnej odmowie ustanowienia tego prawa na pozostałych udziałach w nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w okolicznościach niniejszej sprawy na sytuację prawną oddziałuje regulacja art. 214a ust. 1 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, ze względu na oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich. Okoliczność ta, jako związana ze stanem faktycznym konkretnej sprawy, nie może mieć jednak wpływu na stanowisko ogólne co do dopuszczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji odmownej w części dotyczącej udziału w prawie. Wobec powyższego, nie doszło w sprawie do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego w całości.
Nie uzasadniają uwzględniania skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 156 § 2 k.p.a. postawione w nawiązaniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, którym orzeczono, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dacie orzekania w sprawie przez organ administracji, stan prawny jeszcze nie uległ zmianie, regulacja realizująca wyrok Trybunału weszła w życie 15 września 2021 r. Sąd I instancji nie miał natomiast podstaw do rozważania zasadności uwzględnienia wyroku przy rozstrzyganiu sprawy, a to ze względu na zasadniczą odmienność stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy ze sprawą poddaną pod ocenę Trybunału. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zakwestionował brak ograniczenia pod względem czasu możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę, do tej kategorii nie należy decyzja odmowna.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.