I OSK 1932/21

I OSK 1932/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Łd 507/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-05-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 507/20 w sprawie ze skargi B.K. i M.M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 12 marca 2020 r. nr GN-III.7581.541.2019.AG w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.K. i M.M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 12 marca 2020 r., nr GN-III.7581.541.2019.AG, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości, wyrokiem z 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 507/20, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący zastępowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji pominął zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał w pełni kontroli zaskarżonej decyzji; powyższe naruszenie spowodowało, że skarga nie została uwzględniona;
2. art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 145a k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uchylenia decyzji z 29 grudnia 2009 r. oraz decyzji z 30 marca 2010 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie skarżącego przedstawione zarzuty miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem doszło do nich w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, a zakres postępowania po wznowieniu został niesłusznie zawężony.
Z uwagi na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, przy uwzględnieniu również kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 176 § 2 in fme p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy ha rozprawie, ponieważ charakter sprawy wymaga w ocenie skarżących, aby mogli stanąć przed Sądem i wyrazić swoje stanowisko w sprawie.
Organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem sporu jest istnienie przesłanek uchylenia decyzji pierwotnej po wznowieniu postępowania administracyjnego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Zdaniem organu i Sądu I instancji kwestionowana decyzja została wydana z powodu okoliczności nieobjętych zakresem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje to stanowisko i zarzuca Sądowi I instancji, że nie dokonał w pełni kontroli zaskarżonej decyzji. Kasator zarzuca, że Wojewoda Łódzki w postępowaniu administracyjnym po jego wznowieniu nie przeprowadził w sposób rzetelny niezbędnego ustalenia stanu faktycznego. Odmawiając uchylenia decyzji de facto zmienił ją, ponieważ stwierdził, że odmowa zwrotu nieruchomości nastąpiła "z uwagi na fakt, że cel publiczny został zrealizowany". Kasator przywołał także następujący fragment uzasadnienia decyzji z 29 grudnia 2009 r.: "Tym samym należy przyjąć, że roszczenie o zwrot nieruchomości co do zasady przysługuje. W chwili orzekania w niniejszej sprawie nie ma jednakże możliwości orzeczenia o zwrocie nieruchomości, gdyż Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością". Zdaniem kasatora powinnością organu na etapie badania istnienia przesłanki wznowieniowej było ustalenie prawidłowej podstawy prawnej decyzji z 29 grudnia 2009 r., a następnie dokonanie oceny istnienia przesłanek zmiany tej decyzji po wznowieniu postępowania.
Na wstępie należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. lub art. 146b § 1 k.p.a. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Ratio legis istnienia tej instytucji wynika z faktu, iż po podjęciu decyzji ostatecznej może wyjść na jaw wadliwość postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło, albo też mogą pojawić się okoliczności podważające znaczenie przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy. Zauważenia jednak wymaga, że wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia. Tym samym ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być domniemywane ani interpretowane rozszerzająco, a wykładnia przepisów określających warunki wznowienia postępowania musi być ścisła.
Postępowanie administracyjne, po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, jest podzielone na dwa etapy. W pierwszym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a., a także czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. oraz czy osoba wnosząca podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Natomiast drugi etap obejmuje kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.
Wznowienia postępowania administracyjnego nie można utożsamiać z koniecznością jego przeprowadzenia od nowa. Wznowione postępowanie administracyjne nie jest również kontynuacją dotychczas prowadzonej sprawy. Są to dwie odrębne płaszczyzny, rządzące się swoimi prawami i ukierunkowane na osiągnięcie zupełnie odmiennych celów. O ile bowiem w przypadku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym organy administracji publicznej zobligowane są do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o tyle w ramach wznowionego postępowania ich uwaga winna być skoncentrowana na analizie istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu, a nawet zapadnięcie postanowienia o wznowieniu postępowania nie oznacza automatycznie, że dotychczas wydane akty przestają wywoływać skutki prawne i zostają wyeliminowane z obrotu prawnego.
Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia. W myśl art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ stosownego postępowania co do przyczyn wznowienia, a następnie wydania rozstrzygnięcia. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie wznowieniowe jest w pierwszej kolejności ustalenie istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Dopiero w przypadku ustalenia jednej z tych wad organ może przystąpić do oceny wpływu tej wady na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji dotychczasowej. Postępowanie to kończy się zatem wydaniem decyzji, którą organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej albo uchyla ją, wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 k.p.a.).
Będąca przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji decyzja Wojewody Łódzkiego została wydana w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Łódzkiego Wschodniego z 29 grudnia 2009 r., uzupełnioną decyzją z 30 marca 2010 r., orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane w oparciu o przesłankę z art. 145a § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie tym przepisem, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Przepis ten stanowi wykonanie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, stanowiącego, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie, którego wydano prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczną decyzję administracyjną lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.
Zasadniczą zatem kwestią, jaka podlegała rozpatrzeniu przez Sąd I instancji, była ocena, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a., oparta na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r., tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
Treść ww. wyroku Trybunału wskazuje, że ma on tzw. charakter zakresowy. Tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (por. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Studia Iuridica Lublinensia" 2016, nr 3). Inaczej mówiąc, wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu. Taki też skutek ma wyrok Trybunału wydany w sprawie o sygn. akt P 38/11. Nie stwierdza on bowiem niekonstytucyjności art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., rozstrzygając o konstytucyjności tego przepisu w odniesieniu do konkretnej kwestii, a mianowicie terminu, w jakim nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).
Analiza zacytowanych przepisów wskazuje, że zwrot na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. następuje w sytuacji, gdy w ogóle nie podjęto prac mających na celu realizację celu wywłaszczenia, podczas gdy art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. znajduje zastosowanie, gdy prace takie zostały rozpoczęte, ale ich nie ukończono do czasu upływu terminu wskazanego w tym przepisie.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z 12 marca 2020 r. orzekającej o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z 29 grudnia 2009 r. i decyzji uzupełniającej tę decyzję z 30 marca 2010 r., wskazano, że powyższy wyrok Trybunału nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w kwestionowanej decyzji nie orzeczono o zwrocie nieruchomości.
Uwzględniając powyższe rozważania, za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, który podzielił stanowisko organów. Nie można przyjmować, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2014 r. ma w sprawie zastosowanie, bo zakwestionowana decyzja powinna być wydana w oparciu o art. 137 ust. 1 u.g.n. Na etapie analizy istnienia kwalifikowanej wady procesowej, o której mowa w art. 145a § 1 k.p.a., nie jest możliwe modyfikowanie podstawy prawnej kwestionowanej decyzji. Oznacza to, że skoro w kwestionowanej decyzji nie wskazano, że powodem odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości były okoliczności objęte hipotezą art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., to stanowisko przedstawione w ww. wyroku Trybunału w żaden sposób nie odnosi się do przedmiotowej sprawy. Stwierdzenie zaś braku przesłanki wznowieniowej powoduje z kolei konieczność wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji, wydanej w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy trafnie zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że z treści ww. decyzji nie wynika, aby organ orzekł o zbędności nieruchomości z uwagi na upływ czasu wskazany w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.
Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Przedmiotem postępowania wznowieniowego nie jest zatem ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, ale wyłącznym celem takiego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zakończone ostateczną decyzją było dotknięte jedną z wad wymienionych w ww. przepisie i następnie wydanie jednego z możliwych, przewidzianych w art. 151 k.p.a., rozstrzygnięć. Naturalną konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że postępowania nadzwyczajne nie mogą zastępować kontroli instancyjnej oraz ewentualnego badania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a tego właśnie zdaje się dochodzić strona skarżąca kasacyjnie.
W konsekwencji powyższego, niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, które w swojej istocie zmierzają do podważenia prawidłowego stanowiska Sądu I instancji odnośnie niewystąpienia przesłanki z art. 145a § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją Starosty Łódzkiego Wschodniego z 29 grudnia 2009 r., uzupełnioną decyzją z 30 marca 2010 r.
Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez to, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że w toku postępowania organ nie zbadał prawidłowo przesłanek określonych w podstawie wznowienia, nie ustalił stanu prawnego nieruchomości na dzień złożenia wniosku o zwrot, ani na dzień 22 września 2004 r., nie mógł więc twierdzić, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 wpływa na rozstrzygnięcie wznowionego postępowania, to jest czy nieruchomość podlegała czy nie podlegała obowiązkowi zwrotu i czy można było zastosować przepis art. 136 ust. 3 u.g.n.. który był podstawą decyzji z 2009 r. Strona skarżąca kasacyjnie oczekuje bowiem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które nie mogły być przedmiotem rozważań przed stwierdzeniem przez organ, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a., oparta na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.