I OSK 1930/24

I OSK 1930/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Ke 158/24 - Wyrok WSA w Kielcach z 2024-06-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 17 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 158/24 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2024 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od A.W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 czerwca 2024 r. II SA/Ke 158/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi A.W. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (Kolegium) z [...] lutego 2024 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w części odmawiającej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka. D.W.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Decyzją z [...] lutego 2024 r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. (Wójt) z [...] listopada 2023 r. znak: [...], którą organ pierwszej instancji orzekł o:
I. przyznaniu Skarżącej świadczenia w formie:
1) zasiłku rodzinnego na dziecko J.D., w kwocie 95,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2023r. do 31 października 2024 r.,
2) zasiłku rodzinnego na dziecko D.W., w kwocie 124,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2023r. do 31 października 2024 r.
3) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznanego na dziecko D.W. w kwocie 100,00 zł jednorazowo w miesiącu wrzesień 2024r.
II. odmowie przyznania stronie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka D.W. na okres od 1 listopada 2023 r. do 31 października 2024 r. w kwocie 193,00 zł miesięcznie,
Kolegium, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w zakresie utrzymania w mocy punktu II decyzji Wójta (to jest w zakresie objętym zaskarżeniem do Sądu Administracyjnego) wskazało, że ojciec dziecka zmarł 29 grudnia 2017 r. Matka pozostaje obecnie w związku partnerskim, a 21 stycznia 2020 r. urodziła córkę J.D., której ojcem jest jej obecny partner R.D. Organ odwoławczy przytoczył art. 8 pkt 3 lit. a oraz art. 11a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390), zwanej dalej "u.ś.r.", podkreślając że zgodnie z art. 3 pkt 17a u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o: osobie samotnie wychowującej dziecko – oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Dokonując wykładni językowej tego ostatniego przepisu stwierdzono, że pierwsza część definicji osoby samotnie wychowującej dziecko – określająca stan cywilny takiej osoby jest jasna i nie wymaga szczególnej interpretacji. Natomiast dla prawidłowej wykładni pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" konieczne było odwołanie się do art. 3 pkt 16 u.ś.r., zawierającego definicję rodziny, przez którą należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 4 cyt. u.ś.r. ilekroć mowa jest o dziecku oznacza to dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko w sprawie, którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną.
Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że rodzinę mogą tworzyć dzieci, które nie są wyłącznie dziećmi własnymi wnioskodawcy, ale również mogą to być dzieci tylko jednej z osób tworzących aktualny związek. Ponadto w skład rodziny wchodzą rodzice tych dzieci. Ustalenie składu rodziny jest warunkiem koniecznym dla ustalenia dochodu tej rodziny, jako że zgodnie z art. 3 pkt 2 u.ś.r. przez dochód rozumie się sumę dochodów członków rodziny. Z kolei dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c (art. 3 pkt 2a u.ś.r.). Spełnienie natomiast kryterium dochodowego, stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, uprawnia do przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego, przy czym nie ma możliwości przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego, w tym z tytułu samotnego wychowania dziecka, bez przyznania zasiłku rodzinnego. W świetle treści cytowanych przepisów należy przyjąć, że prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka ustala się, biorąc pod uwagę aktualną sytuację faktyczną i dochodową rodziny, wynikającą m.in. z jej składu osobowego. Tym samym, definicję osoby samotnie wychowującej dziecko należy wykładać w kontekście przyjętego przez ustawodawcę znaczenia pojęcia rodziny. Z czytelnej treści art. 3 pkt 17a u.ś.r. wynika, że osoby w nim wymienione, takie jak: panna, kawaler, wdowa, wdowiec oraz osoba pozostająca w separacji, nie mogą być uznane za samotnie wychowujące dziecko, jeśli wychowując dziecko z wcześniejszego związku, jednocześnie wychowują co najmniej jedno wspólne dziecko z jego rodzicem. Zdaniem SKO, skoro ustawodawca nie wskazał formy, w jakiej ma się odbywać w takiej sytuacji wychowanie przez osoby ww. wymienione co najmniej jednego wspólnego dziecka z jego rodzicem, przyjąć należy, że chodzi tu o każdą "formę" wychowania wspólnego dziecka, niezależnie od charakteru samego związku (formalny, nieformalny), łączącego rodziców takiego dziecka. Oznacza to, że również osoba pozostająca w związku nieformalnym, jakim jest konkubinat i wychowująca wspólnie z konkubentem co najmniej jedno wspólne dziecko, nie może być uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko w odniesieniu do dziecka z wcześniejszego związku – w rozumieniu art. 3 pkt 17a u.ś.r. Za taką interpretacją powołanego przepisu przemawia również sama istota samotnego wychowania – którą jest niewątpliwie samotność rodzica w wychowaniu dziecka. Nie można bowiem postawić znaku równości pomiędzy sytuacją osoby stanu wolnego wychowującej dziecko z wcześniejszego związku, niewychowującej jednocześnie innego dziecka wspólnie z jego rodzicem (a zatem osobą samotną, nieposiadającą żadnego wsparcia w procesie wychowawczym dzieci) i osobą, która oprócz dziecka z wcześniejszego związku posiada również co najmniej jedno dziecko z rodzicem, z którym je aktualnie wychowuje. Taka osoba nie jest przecież samotna. W sprawach życiowych dla niej istotnych może zawsze liczyć na różnego rodzaju pomoc ze strony osoby dla niej bliskiej (wyrok NSA sygn. akt I OSK 760/19). Tym samym, osoba pozostająca w związku nawet nieformalnym, wychowująca dzieci, znajduje się w lepszej sytuacji niż osoba, która nie ma partnera i nie wychowuje dziecka z jego ojcem. Partner matki jest zobowiązany do pomocy jej w wysiłkach związanych z opieką nad jej dzieckiem, którego nie jest ojcem, do dbałości o wszystkie osoby wschodzące w skład zrekonstruowanej rodziny, składającej się również ze związku partnerskiego z jednym lub większą liczbą dzieci, z których co najmniej jedno nie jest wspólnym dzieckiem małżonków (partnerów), tzn. jest naturalnym lub adoptowanym dzieckiem tylko jednego z nich. Dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka jest świadczeniem mającym dostarczyć dodatkowe środki finansowe, które wspomogą samodzielny wysiłek wychowawczy takiej osoby, np. poprzez opłacenie opieki w przypadku nieobecności partnera. Celem świadczenia wymienionego w art. 11a u.ś.r. jest pomoc osobie, która nie ma – w przeciwieństwie do osoby pozostającej w związku partnerskim – możliwości żądania od partnera pomocy w wychowaniu swojego dziecka.
Kolegium wskazało, że jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie Skarżąca wychowuje jedno z dzieci wspólnie z R.D. – a zatem jej rodzina składa się w rozumieniu cytowanych przepisów ze skarżącej i jednego jej dziecka oraz aktualnego partnera (będącego ojcem drugiego dziecka). W takiej sytuacji dochody obojga partnerów – rodziców dzieci – są brane pod uwagę przy ustalaniu przesłanek dochodowych zawartych w przepisach art. 5 u.ś.r., nawet jeżeli świadczenie rodzinne ma być przyznane na dziecko, którego matka – tak jak niniejszej sprawie – pozostaje w związku z nieformalnym z mężczyzną niebędącym ojcem tego dziecka. W świetle całości regulacji (systemu) u.ś.r. partner matki jest bowiem członkiem rodziny zarówno dziecka – z którego matką tworzy nieformalny związek partnerski, nie będąc ojcem tego dziecka – jak również członkiem rodziny dla swojej partnerki. Końcowo Kolegium podkreśliło, że Skarżąca wraz z konkubentem wspólnie wychowują ich córkę J.D.– co bez względu na zakres sprawowania przez konkubenta strony opieki nad jej synem z poprzedniego związku i rodzaj relacji ich łączącej – jest przesłanką wprost wykluczającą uznanie odwołującej się za osobę samotnie wychowującą dziecko w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 17a u.ś.r.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na ww. decyzję Kolegium – wyłącznie w zakresie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka – Skarżąca wskazała, że sprawa dotyczy jedynie jej i syna, którego biologiczny ojciec nie żyje. Skarżąca podkreśliła, że w Urzędzie Stanu Cywilnego jej status to "wdowa" i do tej pory bez problemów otrzymywała dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania syna. Wyjaśniła, że jej obecny partner, z którym ma córkę, nie jest prawnym opiekunem jej syna, a co za tym idzie, nie może podejmować żadnych decyzji dotyczących jego spraw, nie jest w żaden sposób zobowiązany do pomocy w wychowywaniu i utrzymywaniu syna z poprzedniego związku. Dopiero gdy obecny partner zostanie prawnym opiekunem syna skarżącej, dokonując w tym zakresie wszystkich formalności, zmieni się istotny w sprawie stan rzeczy. Obecnie to strona ponosi – w wyłączny sposób – koszty utrzymania syna z poprzedniego związku.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uzasadniając wyrok uchylający zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji oraz decyzję organu I instancji w części odmawiającej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, D.W. wskazał, że w niniejszej sprawie, co bezsporne, ojciec dziecka zmarł 29 grudnia 2017 r., a jego matka pozostaje w związku partnerskim z R.D., z którym ma córkę J.D., urodzoną 21 stycznia 2020 r., którą wspólnie wychowują.
Sąd przywołał następnie brzmienie art. 8 pkt 3 lit. a, art. 11a oraz art. 3 pkt 17a u.ś.r. Wskazał, że zawarta w art. 3 pkt 17a u.ś.r. definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, zgodnie z którą "ilekroć w ustawie tej jest mowa o sobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem" zastąpiła definicję zawartą uprzednio w art. 3 pkt 17 u.ś.r., który to przepis – z uwagi na jego niekonstytucyjność oraz niezgodność z Konwencją o prawach dziecka – stracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2005 r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 maja 2005 r., K 16/04, OTK-A 2005/5, poz. 51.
Sąd zwrócił uwagę, że zmianie w porównaniu do poprzedniej wersji przepisu uległa jego część końcowa. W zamian za sformułowanie: "jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka" ustawodawca zawarł sformułowanie: "chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem". Dokonanie zmiany brzmienia przepisu, jak wynika z aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie zniwelowało wątpliwości, jakie pojawiały się na kanwie stosowania definicji zawartej uprzednio w art. 3 pkt 17 u.ś.r. W szczególności również obecnie podnosi się, że przepis art. 3 pkt 17a u.ś.r. nie odbiega w żaden sposób od istotnej treści przepisu art. 3 pkt 17 u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu, który to przepis został uznany wyrokiem TK za niezgodny z Konstytucją RP oraz Konwencją o prawach dziecka. W konsekwencji przyjmuje się, że oba przepisy zawierają taką samą normę i nie ma przeszkód, by można było dokonać wykładni art. 3 pkt 17a u.ś.r. zgodnie z argumentacją zawartą w wyroku TK z 18 maja 2005 r. (por. K. Małysa-Sulińska [red.], "Świadczenia rodzinne. Komentarz", opubl. WKP 2023, t. 61 do art. 3 u.ś.r.). W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że prawidłowa wykładnia art. 3 pkt 17a u.ś.r., uwzględniająca argumenty płynące z orzecznictwa TK, w szczególności z ww. wyroku z 18 maja 2005 r. oraz późniejszego wyroku z 23 czerwca 2008 r. sygn. akt P 18/06 (OTK-A 2008/5/83), prowadzi do uznania, że zawarcie związku małżeńskiego przez rodzica wychowującego dziecko pochodzące z innego związku (a tym bardziej pozostawanie w związku nieformalnym), nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka. Dlatego też dziecko wychowujące się w tzw. rodzinie zrekonstruowanej nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 8 listopada 2023 r., sygn. II SA/Gd 369/23).
Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w pełni podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Lublinie w wyroku z 23 marca 2023 r., II SA/Lu 122/23, w świetle którego do odmiennego wniosku nie mogą prowadzić wynikające z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej "k.r.o.") obowiązki współmałżonka (wyrok dotyczył osoby pozostającej w formalnym związku) względem rodziny, w skład której wchodzi dziecko drugiego współmałżonka z poprzedniego związku (art. 23, art. 24 i art. 27 k.r.o.), a także przewidziane w art. 144 § 1 k.r.o. pewne roszczenie alimentacyjne takiego dziecka wobec ojczyma (macochy). Relacje i obowiązki uregulowane tymi przepisami pozostają bez wpływu na sferę władzy rodzicielskiej, która z mocy art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 k.r.o. przysługuje rodzicom, zaś jeżeli jedno z rodziców nie żyje, przysługuje drugiemu z rodziców. Zawarcie związku małżeńskiego przez jedynego żyjącego rodzica dziecka nie przekłada sią na nabycie przez nowego współmałżonka władzy rodzicielskiej nad tym dzieckiem. Do tego mogłoby prowadzić dopiero przysposobienie przez niego tego dziecka. Skoro zaś współmałżonek niebędący rodzicem dziecka drugiego współmałżonka, nie sprawuje nad tym dzieckiem władzy rodzicielskiej, nie sposób uznać że wychowuje to dziecko wraz ze współmałżonkiem będącym jedynym rodzicem dziecka. W myśl bowiem art. 95 ust. 1 k.r.o. obowiązek i prawo do wychowania dziecka jest elementem władzy rodzicielskiej. Dlatego też prawidłowa interpretacja art. 3 pkt 17a u.ś.r., dokonana przy zastosowaniu wykładni systemowej uwzględniającej również przywołane regulacje k.r.o., prowadzi do wniosku, że osobą samotnie wychowującą dziecko jest każdy rodzic, który wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego rodzica tego dziecka. Okoliczność zawarcia przez takiego rodzica związku małżeńskiego, a tym bardziej pozostawanie w związku nieformalnym (jak to ma miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy), nie pozbawia go tego statusu. Jedyny rodzic dziecka jest osobą samotnie wychowującą dziecko, albowiem jako jedyna osoba sprawuje nad nim władzę rodzicielską. Dla zachowania tego statusu nie musi więc pozostawać osobą samotną, tzn. niezamężną ani niepozostającą w związku nieformalnym. Powyższej oceny nie zmienia również fakt, że skarżąca z obecnym partnerem posiada kolejne dziecko - córkę J.D.. Skoro bowiem w świetle art. 3 pkt 17a u.ś.r. negatywną przesłanką uznania osoby za samotnie wychowującą dziecko jest warunek wychowywania wspólnie co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem, bez znaczenia jest okoliczność, że jeden z rodziców ubiegający się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku, z którego również posiada inne dzieci, jakie wychowuje wspólnie z dziećmi z innego związku. W takiej sytuacji rodzic może być uznawany wobec jednego dziecka za rodzica samotnie wychowującego, a wobec dziecka wychowywanego wspólnie z biologicznym rodzicem za osobę wychowującą dziecko w rodzinie. Wspomniany przepis stanowi bowiem nie o każdej osobie związanej z jednym z rodziców dziecka, ale o rodzicach dziecka, zatem osobie będącej rodzicem tego dziecka.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanej linii orzeczniczej dotyczącej interpretacji art. 3 pkt 17a u.ś.r. (por. m.in. wyroki NSA: z 7 czerwca 2013 r., I OSK 2162/12; 12 października 2016 r., I OSK 345/15; 2 czerwca 2017 r., I OSK 26/17; 20 czerwca 2018 r., I OSK 1876/16; 8 listopada 2018 r., I OSK 1083/18; 21 marca 2019 r., I OSK 3418/18; 10 lipca 2020 r., I OSK 3084/29; 11 grudnia 2020 r., I OSK 1877/20; WSA w Gdańsku z 8 listopada 2023 r., II SA/Gd 369/23; wyroki WSA w Krakowie z 23 maja 2024 r., III SA/Kr 382/24 i z 24 kwietnia 2024 r., sygn. III SA/Kr 257/24; wyrok WSA w Rzeszowie z 29 marca 2022 r., II SA/Rz 1793/21; wyroki WSA w Lublinie: z d 30 września 2010 r., II SA/Lu 353/10; 4 grudnia 2019 r., II SA/Lu 588/19, 10 czerwca 2020 r., II SA/Lu 268/20; z 22 stycznia 2020 r., II SA/Lu 711/19; wyrok WSA w Krakowie z 23 sierpnia 2017 r., SA/Kr 653/17; wyroki WSA we Wrocławiu: z 28 grudnia 2017 r., IV SA/Wr 304/17; 2 lipca 2019 r., IV SA/Wr 209/19). Podobny pogląd wyrażany jest w piśmiennictwie (por. P. Rączka, "Świadczenia rodzinne. Komentarz", wyd. II, opubl. LEX/el. 2023, t. 22 do art. 3 u.ś.r.). W tej sytuacji odmienne stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 760/19, jak też wyroku WSA w Lublinie z 9 maja 2023 r., sygn. II SA/Lu 147/23, należy uznać za odosobnione.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie zasługiwała na uwzględnienie również argumentacja przywołana przez Kolegium a dotycząca tego, że definicję osoby samotnie wychowującej dziecko należy wykładać w kontekście przyjętego przez ustawodawcę znaczenia pojęcia rodziny (art. 3 pkt 16 u.ś.r.). W tym zakresie Sąd Wojewódzki również odwołał się do stanowiska wyrażonego przez WSA w Lublinie w wyroku z 23 marca 2023 r., II SA/Lu 122/23, że inny jest cel definicji "rodzica samotnie wychowującego dziecko", zaś inny definicji "rodziny". W konsekwencji brak jest sprzeczności pomiędzy traktowaniem skarżącej jako osoby samotnie wychowującej dziecko w kontekście wykładni i zastosowania art. 3 pkt 17a i art. 11a ust. 1 u.ś.r. z jednej strony, zaś z drugiej uwzględnianiem jej obecnego partnera w kręgu członków jej rodziny, a w konsekwencji również zaliczaniem jego ewentualnego dochodu do dochodu rodziny. Nie budzi wątpliwości, że partner skarżącej jest członkiem jej rodziny w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 16 u.ś.r., bez względu na to, czy jest ojcem biologicznym wszystkich dzieci wchodzących w skład rodziny. W przypadku interpretacji ustawowej definicji rodziny nie zachodzi konieczność korekty wyników wykładni językowej, gdyż nie pojawiają się zastrzeżenia systemowe, takie jak w przypadku pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko. Co więcej, skoro jedną z kluczowych przesłanek determinujących przyznanie świadczeń rodzinnych, w tym dodatku do zasiłku, jest sytuacja materialna rodziny, to na kształt tej sytuacji wpływają dochody wszystkich członków rodziny wskazanych w definicji ustawowej. Nieracjonalne byłoby wręcz wykluczanie z tego grona partnera tylko i wyłącznie dlatego, że nie jest rodzicem biologicznym jednego z dzieci. Na gruncie przepisów u.ś.r. nie ma więc przeszkód, aby uznać za samotnie wychowującą dziecko osobę pozostającą w kolejnym związku (małżeńskim bądź nieformalnym), jednak taki status świadczeniobiorcy nie oznacza automatycznie, że do rodziny nie wlicza się kolejnego partnera (małżonka, bądź przy spełnieniu określonych warunków, również konkubenta) osoby samotnie wychowującej dziecko z poprzedniego związku, niebędącego rodzicem jej dzieci, a w konsekwencji, że do dochodów rodziny nie wlicza się dochodów tegoż partnera (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., I OSK 133/18).
Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 17a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst, jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 323), zwana dalej ustawą lub u.ś.r., poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do stwierdzenia, że okoliczność, iż Skarżąca wychowuje córkę J.D. wspólnie z konkubentem R.D. (będącym jej ojcem), nie zmienia jej statusu prawnego jako osoby samotnie wychowującej dziecko D.W. pochodzącego z jej wcześniejszego związku, gdyż jako jedyna osoba sprawuje nad nim władzę rodzicielską, a w konsekwencji uznanie, że warunek "wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem" należy odnosić nie do każdej osoby związanej z jednym z rodziców dziecka, ale do rodzica dziecka, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, podczas gdy Skarżąca wraz z konkubentem wspólnie wychowują ich córkę oraz syna z poprzedniego związku skarżącej, a tym samym tworzą razem rodzinę w rozumieniu ustawy.
Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,
2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania,
3. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podkreśliło, że treść art. 3 ust. 17a ustawy jest jasna i czytelna. Z treści tegoż przepisu wynika, że osoby w nim wymienione, takie jak: panna, kawaler, wdowa, wdowiec oraz osoba pozostająca w separacji, nie mogą być uznane za samotnie wychowujące dziecko, jeśli wychowując dziecko z wcześniejszego związku, jednocześnie wychowują co najmniej jedno wspólne dziecko z jego rodzicem. Zaznaczyło, że ustawodawca nie wskazał formy, w jakiej ma się odbywać w takiej sytuacji wychowywanie przez osoby ww. wymienione co najmniej jednego wspólnego dziecka z jego rodzicem, przyjąć więc należy, że chodzi tu o każdą "formę" wychowania wspólnego dziecka, niezależnie od charakteru samego związku (formalny, nieformalny) łączącego rodziców takiego dziecka. W rezultacie oznacza to, że również osoba pozostająca w związku nieformalnym, jakim jest konkubinat i wychowująca wspólnie z konkubentem co najmniej jedno wspólne dziecko, nie może być uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko w odniesieniu do dziecka z wcześniejszego związku - w rozumieniu art. 3 pkt 17a omawianej ustawy.
Kolegium zwróciło również uwagę, że ustawa o świadczeniach rodzinnych definiuje nie tylko pojęcie "osoby samotnie wychowującej dziecko", lecz także pojęcie "rodziny".
Pojęcie rodziny i członka rodziny jest istotne z punktu widzenia całego systemu świadczeń rodzinnych, uregulowanego w jednej ustawie. W analizowanej sytuacji Skarżąca wychowuje jedno z dzieci wspólnie z R.D., zatem skład jej rodziny w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wygląda następująco: Skarżąca, jedno jej dziecko z poprzedniego związku oraz aktualny partner (będący ojcem drugiego dziecka). W takiej sytuacji dochody obojga partnerów - rodziców dzieci są brane pod uwagę przy ustalaniu przesłanek dochodowych zawartych w przepisach art. 5 ustawy, nawet jeżeli świadczenie rodzinne ma być przyznane na dziecko, którego tak jak w sprawie niniejszej matka pozostaje w związku nieformalnym z mężczyzną niebędącym ojcem tego dziecka. Partner matki jest w świetle całości regulacji (systemu) ustawy o świadczeniach rodzinnych członkiem rodziny zarówno dziecka, z którego matką tworzy nieformalny związek partnerski, nie będąc ojcem tego dziecka, jak również członkiem rodziny dla swojej partnerki.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, zaskarżany wyrok został bowiem oparty na błędnej wykładni art. 3 pkt 17a u.ś.r.
Sąd Wojewódzki dokonując wykładni zdefiniowanego w art. 3 pkt 17a u.ś.r. pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko wskazał, że winna ona uwzględniać argumenty wynikające z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności z wyroku z 18 maja 2005 r. K 16/04. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że obecne brzmienie analizowanego przepisu stanowi w istocie powtórzenie art. 3 pkt 17 u.ś.r., którego niezgodność z Konstytucją została stwierdzona wyrokiem Sądu konstytucyjnego z 18 maja 2005 r.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 maja 2005 r. uznał, że art. 3 pkt 17, art. 8 pkt 3 i 4, art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 oraz z 2004 r. Nr 35, poz. 305, Nr 64, poz. 593 i Nr 192, poz. 1963) są niezgodne z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11).
Uzasadniając wyrok Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 17, jeśli w ustawie mowa jest "o samotnym wychowywaniu dziecka" - oznacza to "wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka". Sąd konstytucyjny nie miał wątpliwości, co do prawidłowości pierwszego z kryteriów przewidzianych w analizowanym przepisie, to jest kryterium stanu cywilnego osoby samotnie wychowującej dziecko. Wskazał, że zastrzeżenia budzi określenie drugiego kryterium. W tekście art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych zostało ono ujęte w sposób negatywny. Chodzi o to, że osoba, która odpowiada pierwszemu kryterium: "...wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka". Takie określenie nie pozwala na jednoznaczne określenie sytuacji, w której to kryterium jest spełnione. W skrajnej postaci można by było stwierdzić, że chodzi o osobę, która wcale nie wychowuje dziecka, bowiem rodzic, który "nie wychowuje" dziecka, nie wychowuje go także "wspólnie" z drugim rodzicem. To byłby wniosek niemożliwy do przyjęcia. Można więc interpretować ten zwrot w ten sposób, że chodzi tutaj o to, że dany rodzic wychowuje dziecko, a jednocześnie drugi z rodziców tego dziecka nie wychowuje. W takim razie ta definicja właściwie nie przybliża nas wcale do określenia, o jaką sytuację tu chodzi, gdyż można powiedzieć, że albo definiuje "to samo przez to samo" albo nawet ostrzej, że definiuje "nieznane przez nieznane". W skrajnej interpretacji można byłoby przyjąć, że to drugie kryterium właściwie nie wnosi niczego nowego w porównaniu z tym, co zostało określone przez pierwsze kryterium, a to by oznaczało, że każda osoba, która ma taki stan cywilny, jaki określono w tej definicji, i która złożyła oświadczenie, że drugi z rodziców nie wychowuje dziecka, może otrzymać dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Takie ujęcie, nadające się do obrony w świetle brzmienia interpretowanego przepisu, prowadzi jednak do skutków społecznie niepożądanych.
Sąd Wojewódzki wskazał, że w jego ocenie osobą samotnie wychowującą dziecko jest każdy rodzic, który wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego rodzica tego dziecka. Oznacza to, że w istocie Sąd Wojewódzki przyjął wykładnię art. 3 pkt 17a u.ś.r. uwzględniającą tylko jedno kryterium zawarte w analizowanym przepisie. Tymczasem w przywołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego przyjęcie takiego rozumienia uprzednio obowiązującego art. 3 pkt 17 u.ś.r. uznane zostało za wadliwe.
Sąd konstytucyjny wyjaśnił następnie, że niezgodności zaskarżonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisów z ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 71 ust 1 Konstytucji upatrywał w tym, że przyznają one materialną pomoc wypłacaną ze środków publicznych tylko części rodzin i to wyodrębnionej według kryteriów nieodpowiadających wymaganiom określonym w art. 71 ust. 1 Konstytucji. Chodzi o to, że ta pomoc nie została przewidziana wcale dla rodzin wielodzietnych, a z drugiej strony została przewidziana nie tylko dla rodzin będących rodzinami niepełnymi, skoro kryterium samotnego wychowania i utrzymania dziecka zostało oderwane od ustaleń dotyczących tego, czy w konkretnej sytuacji obowiązek wychowania dziecka spoczywa na jednej osobie, czy na obojgu rodziców.
Sąd Wojewódzki uzasadniając swoje stanowisko zwrócił, że władza rodzicielska, z mocy art.93 ust. 1 i 94 ust. 1 k.r.o. przysługuje rodzicom, zaś jeżeli jeden z rodziców nie żyje – przysługuje obojgu rodzicom.
Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, Skarżąca jest wdową, zatem wyłącznie jej przysługuje władza rodzicielska w stosunku do syna D. W świetle zaś art. 95 ust. 1 k.r.o. władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, z poszanowaniem jego godności i praw.
Zwrócić jednak należy uwagę, że w art. 3 pkt 17a u.ś.r. mowa jest o wychowywaniu co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem. Okolicznością faktyczną, która wyłącza możliwość uznania danej osoby, będącej stanu wolnego, za osobę samotnie wychowującą dziecko jest więc wspólne wychowanie innego dziecka z jego rodzicem.
Sąd kasacyjny dostrzega, że Trybunał Konstytucyjny analizując brzmienie zakwestionowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych uznał, że ukształtowanie zasad przyznania dodatku do zasiłku doprowadziło także do nierównego traktowania dzieci zróżnicowanego według innych kryteriów niż kryteria przewidziane w art. 71 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym szczególna pomoc ze strony państwa należy się dzieciom pochodzącym z rodzin wielodzietnych lub niepełnych, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej lub społecznej.
Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie spór dotyczył wyłącznie przyznania Skarżącej dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Skarżąca uzyskała natomiast zasiłek rodzinnych na syna D. i córkę J. z drugiego związku jak i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przyznany na D. Skarżąca została zatem objęta pomocą państwa z uwagi na spełnienie kryterium dochodowego. Innymi słowy, Skarżąca uzyskała pomoc z uwagi na znajdowanie się w trudnej sytuacji materialnej. Co istotne, owa trudna sytuacja materialna rodziny Skarżącej ustalona została przy uwzględnieniu wszystkich wskazanych przez nią członków rodziny, to jest zarówno dzieci D. i J., jak i ojca J., zatem zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 16 u.ś.r.
Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego nie można przyjąć, że inny jest cel definicji "rodzica samotnie wychowującego dziecko" i inny - "rodziny". Pomocą państwa w postaci świadczeń przewidzianych w rozdziale 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych obejmowane są bowiem rodziny spełniające kryterium dochodowe. Wykładnia art. 3 pkt 17a u.ś.r. w świetle której dana osoba stanu wolnego, nawet jeżeli wychowuje inne dziecko wspólnie z jego rodzicem, jest osobą samotnie wychowującą dziecko z pierwszego związku (co oznacza, że spełnia kryterium rodziny niepełnej, o którym wspominał Sąd konstytucyjny) oznaczałoby konieczność przyjęcia występowania kilku rodzin w jednym w ramach jednego gospodarstwa domowego: rodziny składającej się z owej osoby wychowującej dziecko z poprzedniego związku i tego dziecka oraz rodziny składającej się z owej osoby, jej kolejnego dziecka oraz jego rodzica. Powstawałoby zatem kolejne pytanie, w jaki sposób i w jakiej części zaliczać dochody owej osoby stanu wolnego do dochodów każdej z rodzin.
W konsekwencji podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2022 r. I OSK 760/19, zgodnie z którym, mając na uwadze spójność przepisów zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych - dla prawidłowej wykładni pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" należy także posiłkować się definicją pojęcia "rodzina" zawartego w art. 3 pkt 16 ustawy. Istotne bowiem jest, że ustalenie składu rodziny to warunek konieczny dla ustalenia dochodu tej rodziny. Warunek ten z kolei stanowi przesłankę przyznania prawa do samego zasiłku rodzinnego, a w konsekwencji także do dodatków wskazanych w ustawie, w tym dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka.
Słusznie zatem Kolegium wywodziło, że skoro Skarżąca wychowuje wspólnie córkę J. wraz z jej ojcem, nie może być uznana za osobą samotnie wychowującą syna D.
Jak już wskazano, Sąd kasacyjny dostrzega, że jednym z elementów władzy rodzicielskiej jest prawo do wychowywania dziecka, a w niniejszej sprawie, w stosunku do D. prawo to przysługuje wyłącznie Skarżącej. Jednak Skarżąca wraz z dziećmi D. i J. oraz ojcem J. tworzy rodzinę w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r. Słusznie zatem zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z 12 stycznia 2022 r. (a co przywołane zostało również przez Kolegium w uzasadnieniu jego decyzji), że za wykładnią art. 3 pkt 17a u.ś.r., w świetle której osoby w nim wymienione, takie jak: panna, kawaler, wdowa, wdowiec oraz osoba pozostająca w separacji, nie mogą być uznane za samotnie wychowujące dziecko, jeśli wychowując dziecko z wcześniejszego związku, jednocześnie wychowują co najmniej jedno wspólne dziecko z jego rodzicem przemawia istota samotnego wychowania, którą niewątpliwie jest samotność rodzica - jako taka w wychowaniu dziecka. Nie można bowiem postawić znaku równości pomiędzy sytuacją osoby stanu wolnego wychowującą dziecko z wcześniejszego związku i nie wychowującą jednocześnie innego dziecka wspólnie z jego rodzicem (a zatem osobą samotną, nie posiadającą żadnego wsparcia w procesie wychowawczym dzieci) i osobą, która oprócz dziecka z wcześniejszego związku posiada również co najmniej jedno dziecko z rodzicem, z którym je aktualnie wychowuje. Taka osoba nie jest przecież samotna. W sprawach życiowych dla niej istotnych może zawsze liczyć na różnego rodzaju pomoc ze strony osoby dla niej bliskiej.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.
Podstawą odstąpienia od zasądzenia od Skarżącej na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego był art. 207 § 2 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.