I OSK 193/24

I OSK 193/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1216/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-09-01
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 par. 1 pkt 2,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73 ust. 1
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1216/23 w sprawie ze skargi Z.K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr DO.1.7614.123.2022.AŁ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 1 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1216/23, oddalił skargę Z.K., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii, zwanego dalej "Ministrem", z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr DO.1.7614.123.2022.AŁ, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Od wyroku Sądu I instancji skarżący wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
1. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że względem działek objętych postępowaniem numer [...] o powierzchni 666 m2 oraz numer [...] o powierzchni 283 m2 z obrębu [...] położonych w W., a stanowiących własność p. Z.K., zostały spełnione przesłanki dla nabycia własności przez gminę z mocy prawa, podczas gdy działki te nie były zajęte pod drogę publiczną i nie pozostawały we władaniu jednostki samorządu terytorialnego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", przez jego niezastosowanie i uznanie, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa, pomimo że w skarżonym orzeczeniach błędnie ustalono stan faktycznego posiadania i władania nieruchomościami na dzień 31 grudnia 1998 r.;
2. art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy w zakresie wykazania faktycznego władztwa gminy nad przedmiotowymi działkami na dzień 31 grudnia 1998 r.
Skarżący kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie obu zaskarżonych decyzji Ministra Rozwoju i Technologii, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że rozwiązania prawne przyjęte w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej nadal K.p.a., dają podstawę do wyróżnienia dwóch rodzajów spraw administracyjnych: sprawy administracyjnej materialnej i sprawy administracyjnej procesowej. Sprawy administracyjne materialne to te, które mają podstawy prawne w normie prawa materialnego. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki mającej interes prawny lub obowiązek prawny. Sprawy administracyjne procesowe to te, które mają podstawy prawne w prawie procesowym. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym w prawie procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa procesowego regulującej określone rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej oraz określone konsekwencje owej wadliwości. Sprawa administracyjna procesowa jest powiązania ze sprawą administracyjną materialną, bowiem jej byt prawny jest uzależniony od rozpoznania i rozstrzygnięcia decyzją ostateczną sprawy administracyjnej materialnej. Zróżnicowanie przedmiotu postępowania administracyjnego ze względu na rodzaj spraw administracyjnych jest podstawą do unormowania przepisami K.p.a. dwóch rodzajów postępowania administracyjnego: postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego. Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest sprawa administracyjna procesowa zakończona opisaną na wstępie decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 kwietnia 2023 r. o utrzymaniu w mocy decyzji tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 grudnia 2006 r., nr 905/DP/06, stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Warszawski prawa własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 666 m2 i nr [...] o powierzchni 283 m2, obręb [...], zajętej pod drogę publiczną – ul. [...]. Instytucja procesowa stwierdzenia nieważności stwarza właściwemu organowi administracji publicznej prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięć ostatecznych (decyzji i zaskarżalnych postanowień) albo skutków milczącego załatwienia sprawy, dotkniętych kwalifikowanymi (ciężkimi) wadami materialnoprawnymi przewidzianymi w art. 156 § 1 K.p.a. oraz w przepisach szczególnych, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Inaczej rzecz ujmując, przedmiotem działalności kontrolnej Sądu I instancji zainicjowanej przez skarżącego nie jest autorytatywna konkretyzacja normy prawa materialnego w zakresie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Warszawski prawa własności nieruchomości położonej w W. zajętej pod drogę publiczną (sprawa administracyjna materialna załatwiona w trybie zwykłym postępowania administracyjnego), lecz weryfikacja tego, czy Minister prawidłowo dopuścił weryfikację decyzji wydanej w sprawie administracyjnej materialnej oraz prawidłowo dokonał tej weryfikacji przez pryzmat kwalifikowanych wad materialnoprawnych uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji lub odmowę stwierdzenia nieważności decyzji (sprawa administracyjna procesowa załatwiona w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego). Należy również podkreślić, że weryfikacja prawidłowości decyzji w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności dokonywana jest w oparciu o stan prawny i faktyczny jaki obowiązywał i istniał w momencie wydawania decyzji ostatecznej poddanej tej weryfikacji.
Sąd I instancji – oddalając skargę – uznał, że Minister z punktu widzenia formalnego prawidłowo dopuścił weryfikację decyzji wywłaszczeniowej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji i prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na brak kwalifikowanych wad materialnoprawnych, a w szczególności brak zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną), na której skarżący oparł wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji Wojewody Mazowieckiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zarzuty skargi kasacyjnej świadczą, że w tej sprawie zasadniczą osią sporu jest ustalenie, czy opisana wyżej decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 grudnia 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w kontekście przesłanek stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez powiat prawa własności nieruchomości zajętej pod drogi publiczne, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., na które w swym wniosku o stwierdzenie nieważności powołuje się skarżący, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji. Dokonując analizy powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Orzecznictwo sądowe dowodzi, że istnieje niewymierna, ale dość wyraźna różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem które może być zakwalifikowane jako "rażące". Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Skarżący kasacyjnie we wszystkich podniesionych zarzutach podejmuje polemikę z ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez Wojewodę w postępowaniu jurysdykcyjnym w trybie zwykłym (w sprawie administracyjnej materialnej). Powtarzając argumentację przedstawioną w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności oraz w postępowaniu przed Sądem I instancji, w kategorii rażącego naruszenia prawa wskazuje on błędnie ustalony stan faktyczny posiadania i władania nieruchomościami na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy w zakresie wykazania faktycznego władztwa Powiatu nad przedmiotowymi działkami na dzień 31 grudnia 1998 r. Również zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wiąże z błędnym uznaniem, że zostały spełnione przesłanki do nabycia prawa własności nieruchomości przez Powiat z mocy prawa.
Zważywszy na wskazane wyżej różnice pomiędzy trybem zwykłym, a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie może następować w oderwaniu od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji. Specyficzne jest bowiem stosowanie prawa materialnego przez Sąd I instancji, który dokonuje kontroli zgodności z prawem decyzji wydanych w trybie nadzorczym (stwierdzenia nieważności), który to tryb sam jest procesem nadzwyczajnej kontroli decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną. Specyfika ta polega na tym, że przepis (przepisy) prawa materialnego – wyznaczając materialne granice sprawy administracyjnej załatwionej w trybie zwykłym - stanowi zarówno normatywny wzorzec administracyjnej kontroli nadzorczej, jak i normatywny wzorzec kontroli tego procesu nadzorczego sprawowanej przez sąd administracyjny. Tego rodzaju zarzut stawiany w skardze kasacyjnej wywodzonej od wyroku Sądu I instancji odnoszącego się do decyzji nadzorczej musi posiadać formę kwalifikowaną, uwzględniająca tę specyfikę. Nie może stanowić prostej polemiki z ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez organy administracji publicznej w postępowaniu jurysdykcyjnym (w sprawie administracyjnej materialnej). Ponadto należy pamiętać, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, iż ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Z tego względu zarzut naruszenia prawa materialnego nie został uwzględniony.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. Jakkolwiek błędne ustalenie stanu faktycznego lub jego nieustalenie może być rozważane w kategorii rażącego naruszenia prawa (do granicy z sytuacją kwalifikującą się już jako podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), to organ nadzorczy ocenia, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym jest dotknięta wadą skutkującą nieważność, na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie jest kontynuacją postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie zwykłym. Postępowanie wyjaśniające w postępowaniu nieważnościowym jest ograniczone. Nie może polegać na ponowieniu postępowania dowodowego przewidzianego dla postępowania zwykłego. W rozpoznawanej sprawie Minister uznał, że Wojewoda prawidłowo ustalił w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, iż zostały spełnione przesłanki nabycia przez Powiat z mocy prawa nieruchomości zajętych na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, o których stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżący kasacyjnie kwestionuje fakt zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną. W toku postępowania nadzorczego przedłożył opinię geodezyjną z dnia 1 grudnia 2022 r., z której wynika, że w świetle zdjęć lotniczych pochodzących z lat 2005, 2008, 2021 na dzień 20 maja 2005 r. na działce nr [...] nie występowało zajęcie pod drogę publiczną. Organ nadzoru oraz Sąd I instancji słusznie stwierdziły, że opisany materiał zdjęciowy nie obejmuje stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., stąd przedłożona opinia nie może stanowić kontrdowodu w stosunku do dokumentacji zgromadzonej przez Wojewodę w postępowaniu komunalizacyjnym. O ile w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia przez Powiat z mocy prawa nieruchomości zajętych na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną ciężar dowodu w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy spoczywa na organie, o tyle w postępowaniu nadzorczym wszczętym na żądanie byłego właściciela, który brak spełnienia którejś z tych przesłanek poczytuje jako rażące naruszenie prawa, ciężar wykazania braku spełnienia tych przesłanek spoczywa na stronie. Skarżący nie zakwestionował skutecznie ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu jurysdykcyjnym (w sprawie administracyjnej materialnej) co do spełnienia przesłanek nabycia przez Powiat z mocy prawa nieruchomości zajętych na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, a tylko to mogłoby prowadzić do uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przez Wojewodę art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Natomiast ustalenia poczynione w sprawie administracyjnej materialnej przez Wojewodę i zaakceptowane w trybie nadzorczym przez Ministra i kontrolujący jego decyzję Sąd I instancji nie budzą zastrzeżeń.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.