I OSK 193/05

SA/Sz 2122/03 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2004-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Danuta Strzelecka-Kuligowska
Stefan Kłosowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka komunalna
Sygn. powiązane
I OSK 193/05 - Wyrok NSA z 2005-09-07
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1995 nr 74 poz 368
art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 2a
Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Dz.U. 2001 nr 14 poz 147
art. 1 ust. 3, art. 14 pkt 6
Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich - t. jedn.
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
art. 68 ust. 1 pkt 7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
art. 97 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant st. sekr. sąd. Daria Ptak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2004 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia zasad sprzedaży lokali stanowiących własność Miasta [...] o d d a l a skargę
Uzasadnienie
Skargą wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia [...] r. Rzecznik Praw Obywatelskich na podstawie art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 2a ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 3 i art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2001r., Nr 14, poz. 147) zaskarżył § 11 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz na § 12 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali stanowiących własność Miasta [...].
Zaskarżonym postanowieniom § 11 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1 Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił naruszenie art.32 w związku z art.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art.68 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.), zaś postanowieniom § 12 załącznika do uchwały naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wniósł o stwierdzenie ich nieważności.
W uzasadnieniu skargi Rzecznik praw Obywatelskich /dalej. RPO/ podniósł, między innymi, co następuje:
I. Rada Miejska w [...] podjęła w dniu [...] r. uchwałę w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali stanowiących własność Miasta [...]. Zasady te zostały zawarte w załączniku do uchwały, stanowiącym integralną jej cześć (§1 uchwały).
Powyższa uchwała była następnie czterokrotnie nowelizowana, uchwałami Rady Miejskiej w [...] o numerach: [...] r. każdą z tych nowelizacji dokonywano zmian w treści § 11 załącznika uchwały w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali stanowiących własność Miasta [...]. Obecnie, przepis § 11 załącznika do tej uchwały ma następujące brzmienie:
,,§ 11 ust. 1 Ustala się dla osób fizycznych, z wyłączeniem osób korzystających z bonifikaty określonej w § 9a ust. 1, następujące bonifikaty od ceny lokalu mieszkalnego, przy jego sprzedaży na rzecz najemcy i jednorazowej wpłacie ceny:
1) 95% przy jednoczesnym zakupie wszystkich niewykupionych lokali mieszkalnych w budynku, w którym znajduje się do pięciu lokali, niezależnie od okresu jego eksploatacji,
2) a) 90% przy zakupie pojedynczego lokalu mieszkalnego o powierzchni normatywnej w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734) w budynku wielorodzinnym oddanym do eksploatacji do dnia 31 grudnia 1989 r,
b) 90% w odniesieniu do powierzchni normatywnej określonej w ppkt a) oraz 50% w odniesieniu do pozostałej powierzchni użytkowej lokalu, przy zakupie pojedynczego lokalu mieszkalnego o powierzchni ponadnormatywnej w budynku wielorodzinnym oddanym do eksploatacji do dnia 31 grudnia 1989 r,
3) 95% przy jednoczesnym zakupie wszystkich niewykupionych lokali mieszkalnych (również ostatniego) w budynku wielorodzinnym, w którym znajduje się więcej niż pięć lokali, oddanym do eksploatacji do dnia 31 grudnia 1989 r.";
ust. 2 - uchylony
ust. 3 Bonifikata nie przysługuje:
1) przy zakupie lokalu mieszkalnego w budynku, w którym wykonano po 1 stycznia 1990r. remont lub modernizację o wysokości nakładów na 1 m2 powierzchni użytkowej budynku przekraczających 25% wartości wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłaszanego przez Wojewodę w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]
2) przy zakupie pomieszczenia dodatkowego do wykupionego lokalu mieszkalnego".
Analiza powołanych postanowień wskazuje, że bonifikaty przy zakupie lokalu komunalnego nie uzyskują w ogóle najemcy lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych (posiadających więcej niż pięć lokali mieszkalnych) oddanych do eksploatacji od 1 stycznia 1990r. oraz najemcy lokali mieszkalnych oddanych wprawdzie do eksploatacji przed tą datą, w których po tej dacie przeprowadzono remont bądź modernizację o określonej w § 12 ust. 3 pkt 1 wartości. Ponadto bonifikata nie przysługuje w przypadku zakupu pojedynczego lokalu w budynku, w którym znajduje się do pięciu lokali, niezależnie od okresu jego eksploatacji. W przeciwieństwie do najemców lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych, najemcy lokali w budynkach, w których jest do pięciu lokali, w takiej sytuacji nie mogą skorzystać z bonifikaty nawet jeżeli zakup dotyczy ostatniego, niewykupionego lokalu w budynku.
Przedstawione wyżej zróżnicowanie sytuacji prawnej najemców lokali komunalnych w [...] pod względem możliwości skorzystania z bonifikaty przy zakupie zajmowanego mieszkania na własność wykracza - zdaniem RPO - poza zakres upoważnienia zawartego w art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz.543 ze zm.), a ponadto narusza konstytucyjnie chronioną sferę praw i wolności obywatelskich.
Zasady zbywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art.68 ust.1 tej ustawy, właściwy organ po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków, może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej w wysokości nie niższej niż wartość nieruchomości. W szczególności zaś, w myśl art.68 ust.1 pkt 7 cytowanej ustawy istnieje możliwość udzielenia bonifikaty obniżającej ustaloną cenę, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Możliwość obniżenia ceny nieruchomości przez zastosowanie bonifikaty, została ograniczona przez ustawodawcę jedynie do tych nieruchomości, które zbywane są w drodze bezprzetargowej.
Obowiązujące przepisy prawa pozostawiają więc kwestię ewentualnego udzielenia bonifikaty od ceny nieruchomości będącej lokalem mieszkalnym uznaniu właściwych organów. W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, decyzja w tym zakresie pozostawiona została radzie gminy. Rada Miejska w [...] była zatem uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie bonifikat dla najemców i nabywających na własność zajmowane lokale komunalne. Swoboda podjęcia w tej sprawie decyzji przez uprawniony organ nie może być jednak - w ocenie RPO - utożsamiana z dowolnością w zakresie kryteriów udzielania owej bonifikaty.
Gmina - jak każdy właściciel - może swobodnie korzystać z przedmiotu swojej własności i równie swobodnie nim rozporządzać. Wskazać jednak należy, że mienie komunalne jest w istocie mieniem publicznym, które służyć ma zaspokajaniu potrzeb wszystkich członków wspólnoty samorządowej, stąd też zróżnicowanie dostępności poszczególnych grup członków wspólnoty do tego mienia nie może być całkowicie dowolne. Potwierdzeniem powyższej tezy jest w - ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich - fakt, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami przewidując możliwość udzielenia przez gminę bonifikat od ceny lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży na rzecz ich najemców, jednocześnie ustanawia wymóg uzyskania zgody rady gminy i to wyrażonej w formie uchwały.
Samodzielność gminy nie oznacza niezależności od ustaw i tylko w ramach ustaw może
być realizowana. Dlatego też zasada samorządności gmin nie może być utożsamiana z możliwością całkowicie swobodnego dysponowania mieniem komunalnym.
Podstawę prawną zaskarżonych postanowień § 11 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 załącznika do uchwały w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali stanowiących własność Miasta Koszalina stanowi art.68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie określa szczegółowo zasad, według których mogą być udzielane bonifikaty, wyposaża jedynie właściwe organy gminne w prawo podjęcia uchwały w tej kwestii. Może się zatem zdarzyć, iż władze gminne nie skorzystają z danej przez prawo możliwości udzielenia bonifikat. Wówczas nie dojdzie do pomniejszenia ceny nabywanych od gminy przez dotychczasowych najemców lokali. Jeśli jednak zbywca (gmina) zdecyduje się na skorzystanie z możliwości zmniejszenia ceny sprzedaży oferowanych nieruchomości lokalowych, to biorąc pod uwagę, iż chodzi tu o gospodarowanie mieniem komunalnym (publicznym), służącym zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej, nie może czynić tego w sposób prowadzący do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji pewnej grupy obywateli. Mienie to bowiem ma służyć interesom całej wspólnoty, a wszyscy jej członkowie charakteryzujący się określoną cechą istotną powinni mieć równe prawa w zakresie korzystania z tego mienia.
Zgodnie z treścią art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może udzielić za zgodą rady gminy bonifikaty od ceny sprzedaży, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Upoważnienie to pozostaje w ścisłym związku z art.34 ust.1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącym o pierwszeństwie nabycia lokalu mieszkalnego przez jego najemcę, o ile stosunek najmu został nawiązany na czas nieoznaczony.
Wskazane przepisy prawne zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami - w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich - wyznaczają granice swobody regulacyjnej rady gminy w sprawie udzielenia bonifikaty. Po pierwsze, bonifikata może być adresowana do najemców lokali mieszkalnych zajmowanych na podstawie umów najmu zawartych na czas nieoznaczony. Po drugie, bonifikata może być udzielona wówczas, gdy przedmiotem sprzedaży jest lokal mieszkalny. Ustawodawca nie wiąże natomiast bonifikaty z położeniem lokalu mieszkalnego w określonym budynku mieszkalnym, z liczbą lokali w tym budynku, powierzchnią zbywanego lokalu, czy też stanem technicznym budynku lub lokalu.
Kwestionowane postanowienia § 11 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 załącznika do uchwały wprowadzają nieznane ustawie kryteria, od spełnienia których zależy możliwość skorzystania przez najemcę lokalu mieszkalnego z bonifikaty. Są to: ilość lokali mieszkalnych w budynku, powierzchnia lokali mieszkalnych, data oddania budynku do eksploatacji, fakt wykonania w określonym terminie remontu lub modernizacji budynku. Tym samym postanowienia § 11 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 załącznika do uchwały wykraczają poza granice swobody regulacyjnej rady gminy zakreślone przez ustawodawcę. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wyznaczając zakres podmiotowy i przedmiotowy, w ramach których ustawodawca zezwala na udzielanie bonifikat, nie wprowadza bowiem żadnego zróżnicowania sytuacji prawnej najemców w zakresie bonifikat. Stąd też dokonanie owego zróżnicowania w uchwale gminnej nie pozostaje w zgodzie z upoważnieniem ustawowym.
W ocenie Rzecznika - kontrola legalności postanowień omawianej uchwały gminnej nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że w świetle treści art.68 ust.1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami gmina była uprawniona do przyznania bonifikat od ceny sprzedaży jedynie niektórym członkom wspólnoty samorządowej, będącym najemcami nabywanych na własność lokali. Konieczne jest także dokonanie oceny zróżnicowania możliwości skorzystania z bonifikaty z punktu widzenia konstytucyjnych standardów stanowienia prawa, a zatem również w odniesieniu do konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.
Zaskarżone postanowienia § 11 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1 uchwały pozbawiły określone grupy najemców prawa do skorzystania z bonifikat, natomiast w stosunku do najemców zajmujących lokale mieszkalne o powierzchni użytkowej większej niż tzw. powierzchnia normatywna ustalona według przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych prawo to zostało częściowo ograniczone. Stanowi to naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości.
W świetle ugruntowanego już orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (m.in. wyrok z dnia 5 listopada 1997 r., sygn.akt K. 22/97, OTK z 1997 r. Nr 3-4, poz. 41, wyrok z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K. 2/97, OTK z 1997 r. Nr 5-6, poz. 72, wyrok z dnia 6 maja 1998 r., sygn.akt K. 37/97, OTK z 1998 r., Nr 3, poz.33) z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie danej kategorii. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.
Poddając ocenie kwestionowane postanowienia uchwały z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości, trzeba – zdaniem RPO - ustalić, czy można wskazać wspólną cechę istotną, uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel art.68 ust.1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zapisy tej ustawy wskazują, iż jej celem jest określenie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, w tym także zasad zbywania tych nieruchomości. Podstawowym celem omawianej uchwały Rady Miejskiej w [...] było określenie zasad gospodarowania mieniem gminy w zakresie sprzedaży lokali mieszkalnych. Oznacza to, iż cechę relewantną w niniejszej sprawie jest status najemcy lokalu mieszkalnego, stanowiącego własność gminy, który to lokal gmina przeznaczyła do sprzedaży. Bezspornym jest, że cechą tą charakteryzują się w równym stopniu najemcy zajmujący lokale mieszkalne w domach wielorodzinnych, jak i w domach, w którym znajduje się do pięciu lokali mieszkalnych; najemcy zajmujący lokale mieszkalne oddane do eksploatacji do dnia 31 grudnia 1989r., jak i po tej dacie, a także najemcy lokali mieszkalnych w domach, w których nakładem znacznych środków wykonano remont lub modernizację. Dlatego też § 11 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w [...] wprowadza dalsze zróżnicowanie w obrębie kategorii podmiotów wyróżnionej w oparciu o wskazaną cechę istotną, przyjmując jako kryteria zróżnicowania ilość lokali mieszkalnych w budynku, powierzchnię lokali mieszkalnych, datę oddania budynku do eksploatacji, fakt wykonania w określonym terminie remontu lub modernizacji budynku.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich takiego zróżnicowania nie uzasadnia cel podjętej przez Radę Miejską w [...] uchwały w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali stanowiących własność Miasta [...], którym było przyznanie najemcom wykupującym na własność zajmowane lokale gminne, bonifikat, zmniejszających ceny nabywanych nieruchomości lokalowych. Zróżnicowanie wysokości ceny w zależności od standardu zajmowanego lokalu i tak nastąpi, ponieważ standard (data oddania do eksploatacji, przeprowadzone remonty i modernizację) oraz powierzchnia lokalu mają zasadniczy wpływ na wartość lokalu ustalaną przez rzeczoznawcę majątkowego. W świetle powyższego można uznać, iż przyjęte w niniejszej uchwale zróżnicowanie, polegające na wyłączeniu pewnych, określonych wyżej, grup najemców lokali komunalnych z kręgu osób uprawnionych do bonifikat, nie służy realizacji celu, jaki miała urzeczywistnić przedmiotowa uchwała.
Za wprowadzeniem omawianego zróżnicowania nie przemawia też konieczność realizacji wynikającej z art.2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Zróżnicowanie zostaje uznane za dyskryminację, jeżeli nie znajduje uzasadnienia w zasadzie sprawiedliwości społecznej. W ocenie Rzecznika przyjęte w zaskarżonych postanowieniach uchwały zróżnicowanie możliwości skorzystania przez najemców lokali komunalnych z bonifikaty przy zakupie mieszkań nie zostało dokonane z poszanowaniem zasady sprawiedliwości społecznej. W żaden sposób bowiem faktyczna okoliczność zamieszkiwania Iw "budynkach wielorodzinnych", domach do pięciu lokali mieszkalnych albo w lokalach o dużej powierzchni nie może być wystarczającą przesłanką, aby pewną grupę obywateli pozbawiać przywilejów w zakresie ceny nabycia, przyznanych mieszkańcom innych nieruchomości.
Uwagi powyższe uzasadniają - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - wniosek, że § 11 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1 załącznika do omawianej uchwały Rady Miejskiej w [...] jest niezgodny z art.32 w związku z art.2 Konstytucji RP oraz z art.68 ust.1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
II. Stosownie do § 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali stanowiących własność [...] sprzedaż lokali odbywa się z jednoczesną sprzedażą lub ustanowieniem udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Zgodnie zaś z § 12 załącznika do tej uchwały bonifikaty określone w § 11 ust. 1 tej uchwały nie mają zastosowania do ceny nieruchomości gruntowej. W uchwale brak jest postanowień, które świadczyłyby o tym, ze ma ona zastosowanie do innych wypadków sprzedaży przez gminę nieruchomości gruntowej, Należy zatem stwierdzić, że w świetle powołanych postanowień uchwały bonifikaty określone w § 11 ust. 1 uchwały mają zastosowanie wyłącznie do ceny zbywanego lokalu mieszkalnego, natomiast zbywany razem z lokalem mieszkalnym udział we współwłasności lub użytkowaniu wieczystym gruntu, na którym znajduje się budynek następuje na zasadach ogólnych, to jest za cenę nie niższą od wartości rynkowej tego udziału, ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich określony w zaskarżonym § 12 załącznika do uchwały sposób udzielania przez gminę bonifikat od ceny sprzedaży jest niezgodny z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazano wyżej, w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość. Zgodnie zaś z art. 68 ust. 1 pkt 7 tej ustawy właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Z powyższego wynika, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, iż bonifikata ma być udzielona od całej ceny sprzedawanej nieruchomości, nawet gdy jest ona sprzedawana jako lokal mieszkalny. Wart. 68 ust. 1 zawarte jest bowiem wprost odesłanie do art. 67 ust. 3, który mówi o cenie nieruchomości, nie niższej niż jej wartość.
Ponadto w powołanym wyżej przepisie mowa jest o nieruchomości sprzedawanej jako lokal mieszkalny, co wskazuje, iż chodzi tu o nieruchomość lokalową. Nieruchomością lokalową jest lokal mieszkalny, jeżeli stanowi odrębną własność (art. 46 § 1 k.c.). Odrębna własność lokali jest uregulowana w ustawie z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U.z 2000r., poz. 80, poz. 903 ze zm.). W związku z powyższym przepis art. 68 ust. 1 pkt 7 musi być rozpatrywany łącznie z odpowiednimi przepisami ustawy o własności lokali, ponieważ tylko w ten sposób można prawidłowo określić treść sformułowania "nieruchomość sprzedawana jako lokal mieszkalny" .
W świetle art. 3 ustawy o własności lokali odrębna własność lokalu jest prawem związanym z udziałem w nieruchomości wspólnej. Nieruchomość wspólną stanowi zaś między innymi grunt, na którym znajduje się budynek wraz z wyodrębnianym lokalem mieszkalnym. Podobnie sprawa wygląda w przypadku użytkowania wieczystego, co wynika z art. 235 § 2 k.c. Zatem udział we współwłasności (w użytkowaniu wieczystym) tego gruntu jest prawem związanym z odrębną własnością lokalu.
Zgodnie z art. 50 k.c. za części składowe nieruchomości uważa się także prawa związane z jej własnością. Część składowa rzeczy nie może być zaś odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 k.c.). Jest więc oczywiste, że udział we współwłasności ( użytkowaniu wieczystym) gruntu, jako prawo związane z odrębną własnością lokalu, a zatem jego cześć składowa, nie może być przedmiotem samodzielnego obrotu. W związku z tym nie można twierdzić, iż w przypadku sprzedaży lokalu mieszkalnego lokal i grunt, na którym się on znajduje to dwie odrębne nieruchomości, których ceny mogą być ustalane przez sprzedawcę oddzielnie. Nieruchomość, sprzedawana "jako lokal mieszkalny", to w istocie lokal mieszkalny i związany z nim udział w nieruchomości wspólnej, w tym m.in. w gruncie, na którym znajduje się budynek ze sprzedawanym lokalem. Skoro tak, to również bonifikata, o której mowa wart. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce ,- nieruchomościami musi być udzielana od całej ceny, a nie tylko od jej części, odnoszącej się do jednego z elementów zbywanego prawa.
Zdaniem RPO przedstawiona interpretacja przepisów jest zbieżna ze stanowiskiem urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w omawianym zakresie .
Powyższe uwagi prowadzą - zdaniem Rzecznika - do wniosku, iż postanowienia § 12 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali stanowiących własność Miasta [...] są niezgodne z art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te pozwalają gminie na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości zbywanej jako lokal mieszkalny, nie zawierają natomiast upoważnienia do odmiennego niż w ustawie określenia zakresu bonifikaty, poprzez ograniczenie jej, tak jak w omawianym przypadku, tylko do niektórych elementów składających się łącznie na zbywaną nieruchomość. W konsekwencji, zaskarżony § 12 załącznika do uchwały, jako podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego narusza także wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności. Przestrzeganie tej zasady należy bowiem również do obowiązków organów uchwałodawczych gminy.
Odpowiadając na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej odrzucenie, podnosząc, iż zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy Rzecznik Praw Obywatelskich może wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia wyjścia w życie aktu stanowiącego przedmiot skargi. Pomiędzy dniem wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w [...], której dotyczy niniejsza skarga, a dniem wniesienia skargi przez Rzecznika upłynęło znacznie więcej niż 6 miesięcy. Skarżący powołał się na przepis art. 35 ust. 2a ustawy o NSA, który przewiduje odstępstwo od powołanej wyżej zasady, o ile skarga dotyczy aktu lub uchwały stanowiących przepisy prawa miejscowego.
Zdaniem pełnomocnika Rady W.M. zaskarżona uchwała nie stanowi przepisów prawa miejscowego i nie jest aktem prawa miejscowego. Zatem skarga w niniejszej sprawie została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu przez Sąd.
Błędna kwalifikacja przez Rzecznika zaskarżonej uchwały jako powszechnie obowiązującego na terenie [...] aktu prawa miejscowego stanowi punkt wyjścia do większości sformułowanych w skardze zarzutów merytorycznych, które w ocenie organu podejmującego uchwałę są nietrafne i całkowicie niezasadne. Jednocześnie kwalifikacja ta w sposób istotny rzutuje na dopuszczalność wniesienia samej skargi.
Okoliczność publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] wynika z faktu, iż Rada oceniła jako niecelowe toczenie sporu sądowego z Wojewodą [...], który wyrażał zapatrywanie odmienne.
Uchwały Rady Miejskiej w [...] dotyczące ustalania przez Radę zasad sprzedaży przez organ wykonawczy lokali stanowiących własność Miasta w samym swoim zamyśle nigdy nie były pomyślane i kwalifikowane jako akty normatywne powszechnie obowiązujące na terenie gminy. Stanowiły one zawsze akt kierownictwa wewnętrznego skierowany do organu wykonawczego, który podejmuje czynności cywilnoprawne w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Organ wykonawczy stosując wytyczne zawarte w ww. uchwałach reprezentuje na zewnątrz Miasto Koszalin, które z kolei poprzez czynności sprzedaży majątku stanowiącego własność komunalną uczestniczy w obrocie prawnym.
Zarówno zaskarżona uchwała, jak i jej zmiany, jako właściwą i zasadniczą podstawę prawną wskazują na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym oraz na art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 f. o gospodarce nieruchomościami.
Pierwsza z podstaw w sposób wyraźny dotyczy kwestii rozdziału pomiędzy czynnościami w sprawach majątkowych gminy, które wiążą się ze zakresem zwykłego zarządu bądź zakres ten przekraczają. Jeżeli czynność przekracza zakres zwykłego zarządu, to jej wykonanie przez prezydenta (organ wykonawczy) uzależnione jest od wyraźnej zgody rady gminy jako organu stanowiącego bądź od określenia przez radę zasad postępowania /wytycznych/. Druga z podstaw również dotyczy relacji pomiędzy organami gminy, bowiem czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu majątkiem, polegająca na rezygnacji z zasady ekwiwalentności transakcji i udzieleniu bonifikaty nabywcy nieruchomości (w skutkach podobnej do darowizny) uzależniona jest do zgody organu stanowiącego. Obligatoryjny tryb akceptacji nie zmienia faktu, że bonifikaty udziela właściwy organ, czyli prezydent jako organ podejmujący decyzję o zbyciu (sprzedaży) nieruchomości i o zasadności tej czynności cywilnoprawnej. Bonifikata stanowi element umowny konkretnej transakcji (art. 73 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi wprost, że wysokość udzielanej bonifikaty ustala się w umowie). Wewnątrzorganizacyjny charakter zgody rady gminy na udzielenie bonifikaty powoduje, że to rada decyduje o jej zakresie, w szczególności o tym czy zgoda ma charakter zindywidualizowany i dotyczy konkretnej transakcji z konkretnym podmiotem, czy też przybiera ona postać bardziej ogólnych reguł, jakimi zobowiązany jest kierować się "właściwy organ". Reguły te nie są przez ustawodawcę narzucone, zatem w pełni dopuszczalne jest wprowadzanie szczególnych warunków wynikających z ogólniejszych założeń w zakresie polityki gminy, w tym m.in. wprowadzanie zakazu zbywania niektórych lokali równoznaczne z wykluczeniem możliwości skorzystania przez kogokolwiek z jakiejkolwiek bonifikaty.
W kolejnym piśmie procesowym Rada Miejska podniosła także, iż materia uchwały Nr [...] "w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali stanowiących własność Miasta [...] ma charakter niejednorodny w tym znaczeniu, iż uregulowania w niej zawarte oparte są na trzech różnych podstawach prawnych, posiadają własną specyfikę i mogą stanowić przedmiot trzech całkowicie odrębnych uchwał. Objęcie przez Radę Miejską jedną uchwałą kilku zagadnień niewątpliwie może stanowić przyczynę nieporozumień w zakresie zarzutów podnoszonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich.
Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. "o samorządzie gminnym" Rada określiła wobec organu wykonawczego (§ 4 uchwały) zasady zbycia lokali komunalnych jako odrębnych nieruchomości (§§ 1 - 9, 13, 15 - 17 i 19 załącznika do uchwały). W przypadku, gdyby tego nie uczyniła, czynności zbycia poszczególnych lokali wymagałyby odrębnych (indywidualnych) uchwał Rady zawierających zgodę na czynność zbycia, przy czym zgoda powyższa mogłaby być obwarowana spełnieniem ustalonych przez Radę warunków Nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że tego rodzaju "indywidualna" zgoda rady gminy nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego [wyrok NSA z dnia 9.01.1996 r. sygn. akt 1 SA 1289/95].
Nietrafne i niespójne jest więc twierdzenie RPO, że zgoda o charakterze ogólnym, która przybiera postać "zasad", uzyskuje automatyczne powyższe cechy.
W świetle wyroku NSA z dnia 27.02.1996 r. [sygn. akt SA/Rz 1075/94] w sprawach uregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy "o samorządzie gminnym". Specyfika przepisów art. 68 ust. 1 w/w ustawy polega z jednej strony na tym, iż nie narzucają one sposobu wyrażenia zgody przez radę gminy, tj. zgoda może być wyrażona w sposób indywidualny w odniesieniu do transakcji zawieranych z konkretnymi, ściśle oznaczonymi kontrahentami bądź też w sposób ogólny w odniesieniu do przyszłych potencjalnych transakcji, z drugiej zaś strony na tym, że sposób i kryteria udzielenia zgody przez rade nie są w żaden sposób ustawowo ograniczone. Uchwały rady gminy odnoszące się do wrażenia zgody na zawarcie nieekwiwalentnej transakcji stanowią wyraz wykonywania przez ten organ prerogatyw właścicielskich. Rada gminy nie jest w jakikolwiek sposób zobligowana do wyrażenia zgody, zatem nie można skutecznie kwestionować zarówno braku takiej zgody, jak i jej treści. Sama istota sformułowania "za zgodą" wyklucza trafność tezy Rzecznika, iż mamy do czynienia z uchwałą rady gminy wydaną na podstawie upoważnienia ustawowego i w celu jego wykonania. Przepisy art. 68 ust. 1 przewidują szczególne, dyskrecjonalne uprawnienie dla rad gmin do wywierania wpływu na politykę jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zbywania nieruchomości, tym samym zaś, w aspekcie ogólnym, na działania zmierzające do osiągania zakładanych celów społecznych i ekonomicznych. Pominięcie przez ustawodawcę jakiegokolwiek bliższego doprecyzowania uprawnień rady gminy do udzielania zgód na stosowanie bonifikat stanowi w pełni przekonywujący argument za nietrafnością tezy Skarżącego o istnieniu delegacji ustawowej, której granice Rada Miejska w [...] rzekomo przekroczyła.
Skarżący mylnie więc kwalifikuje treść §§ 11 i 12 zaskarżonej uchwały jako działania wykraczające poza granice zgody na zastosowanie bonifikat. Wbrew twierdzeniom Rzecznika konstrukcja prawna wskazanych unormowań wyczerpuje się w ramach następujących rozwiązań: udzielenie zgody (w tym: określenie warunków zgody - przypadków, w których obowiązuje bądź nie) oraz określenie wysokości bonifikaty dla poszczególnych przypadków. Naturalną konsekwencją takiej, konstrukcji "zgody" rady gminy jest istnienie grupy potencjalnych nabywców, którzy z udzielonej zgody (w różnym rozmiarze) mogą skorzystać oraz grupy potencjalnych nabywców, do których udzielona zgoda się nie odnosi. Zupełnie inną grupę stanowią ci z potencjalnych nabywców, dla których wysokość ewentualnej bonifikaty pozbawiona jest znaczenia, bowiem Rada Miejska nie wyraziła zgody na zbycie nieruchomości, które ewentualnie mogliby nabyć. Nie oznacza to jednak, że uchwała Rady Miejskiej w[...] odnosi bezpośredni skutek prawny wobec ogółu mieszkańców gminy oraz kształtuje w sposób wiążący i władczy ich sytuację prawną. Żadnej ze stron potencjalnej transakcji (ani gminie, ani najemcom lokali mieszkalnych) nie przysługuje uprawnienie do żądania nabycia przedmiotowych lokali na własność, którego to treść podlegałaby modyfikacji i trwałemu zróżnicowaniu (ograniczeniu) na skutek zaskarżonych przez Rzecznika postanowień uchwały Rady Miejskiej w [...]. Kwestia sprzedaży najmowanego lokalu mieszkalnego stanowi przedmiot rokowań i wymaga zgodnej woli stron, co nie wyklucza możliwości modyfikacji treści stanowiska rady gminy w przedmiocie zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży. Konstrukcja przepisu art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o ugn przemawia za możliwością udzielenia odrębnej zgody na zastosowanie bonifikaty w odniesieniu do zindywidualizowanej transakcji jako odstępstwa od wcześniej wyrażonej przez radę gminy zgody o charakterze ogólnym.
Zaskarżona przez Rzecznika uchwała nie stanowi czynności cywilnoprawnej i nie wywołuje bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, chociaż stanowi konieczne działanie właściwego organu gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych. Tym samym może być kwalifikowana jako uchwała podlegająca zaskarżeniu w trybie art. 10 1 ust. 1 ustawy "o samorządzie gminnym". Jednakże zasada, iż bonifikata stanowi element umowy cywilnoprawnej i jej udzielenie oraz wysokość jest ustalana w umowie wskazuje, że rada gminy godząc się na określony sposób stosowania bonifikat nie może wyrażać swojej woli w trybie "stanowienia" powszechnie obowiązujących aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 40-42 ustawy "o samorządzie gminnym", to jest w formie aktów wiążących obie strony potencjalnych umów sprzedaży [podobnie - w odniesieniu do stawek czynszu dzierżawnego - NSA w wyroku z dnia 23.07.1991 roku, sygn. akt SAlWr 668/91].
W przypadku, gdyby Sąd nie przychylił się do wniosku o odrzucenie skargi, Rada Miejska w [...] wnosi o jej oddalenie jako niezasadnej.
Rada Miejska w [...] określając zakres i wysokość bonifikat traktuje je bowiem jako instrument kształtowania polityki gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy. Uchwała Rady Miejskiej w Koszalinie nr [...] r. "w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Miasta [...] ", podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] r. "o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego", zawiera w rozdziale IV plan sprzedaży lokali mieszkalnych na lata [...]. Jednym z przykładowych założeń powyższego planu jest stworzenie zachęty do nabywania od Miasta lokali mieszkalnych w pierwszej kolejności w małych budynkach oraz w budynkach, w których pozostały jeszcze nieliczne, pojedyncze niewykupione mieszkania. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia skierowania środków zaangażowanych w administrowanie powyższymi lokalami na realizację innych pilnych przedsięwzięć w dziedzinie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. Jednym z istotnych instrumentów zapewniających realizację powołanego celu jest odpowiednie ukształtowanie polityki udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych, które stworzą zachętę dla określonej grupy najemców do podejmowania decyzji o wykupieniu najmowanego lokalu na własność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /DzU. Nr 153, poz. 1270 dalej P.p.s.a./.
Pierwszym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest prawny charakter zaskarżonej uchwały, a w szczególności czy uchwała ta jest aktem prawa miejscowego. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawione w skardze.
Zaskarżona uchwała, określając zasady sprzedaży oraz udzielenia bonifikat do ceny sprzedawanych przez gminę lokali mieszkalnych odnosi się do zasad gospodarowania mieniem gminy, co odpowiada dyspozycji art. 40 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r, Nr 142, z późn.zm./, zgodnie z którym na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad zarządu mieniem gminy.
W świetle regulacji wynikającej z art. 68 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /tj. Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 443 z późn.zm./ udzielenie bonifikaty do ceny sprzedawanych przez gminę mieszkań ma charakter indywidualny, co oznacza, że zgoda rady , która jest fakultatywna, powinna być uzyskania w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy.
Jednakże zarówno w świetle tego przepisu jak i regulacji wynikającej z art. 40 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym nie ma przeszkód, aby rada określiła zasady udzielania bonifikaty w sposób bardziej generalny – podejmując odpowiednią uchwałę. W wypadku udzielenia zgody w indywidualnym przypadku rada działa w warunkach zakreślonej przepisem ustawowym swobody (uznania administracyjnego), biorąc pod uwagę potrzebę szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem komunalnym, wynikająca z art. 50 ustawy o samorządzie gminnym. Udzielenie zgody aktem generalnym w postaci uchwały ma szersze konsekwencje. Postanowienia takiego aktu wywierają skutki nie tylko w sferze wewnętrznej administracji, co podnosi i akcentuje w odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...], ale wywierają też skutki na zewnątrz, gdyż stanowią podstawę do przyznania praw i obowiązków osobom ubiegającym się o nabycie nieruchomości od gminy w trybie wskazanym w art. 68 ust.1 ustawy o gn., które mogą się na akt ten powoływać i domagać się przyznania bonifikat przez gminę. Należy zatem uznać, że tego rodzaju uchwała, dotycząc szczególnego trybu zarządzania mieniem komunalnym, jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego w zakresie, w jakim wywołuje skutki zewnętrzne dotyczące osób uprawnionych do zakupu od gminy nieruchomości, a aktem stanowienia prawa o charakterze wewnętrznym jedynie w tej części, w jakiej stanowi akt kierownictwa wewnętrznego dla organów administracji wykonujących czynności prawne w imieniu gminy. Również publikacja tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w którym, na mocy art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r., o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2000r., nr 62, poz. 718 z późno zm.), publikowane są tylko akty prawa miejscowego powszechnie obowiązującego a inne akty prawne jedynie wtedy, gdy stanowią tak przepisy szczególne, przesądza o uznaniu zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego.
Taki pogląd wyraża też orzecznictwo sądów administracyjnych. W ostatnim okresie takie stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w wyroku z dnia 10 maja 2004r. sygn. II SA/Po 2924/03 dotyczącym takiej samej uchwały Rady Miasta[...]
Wyrok ten zawiera też szersze rozwinięcie tego zagadnienia, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela jednak stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich w zasadniczej kwestii, stanowiącej podstawę jego skargi, iż Rada Miejska różnicując wysokość bonifikat w zależności od szczególnych okoliczności odnoszących się do zbywanego lokalu, naruszyła prawo, w tym konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa.
Przede wszystkim zauważyć należy, iż określone w zaskarżonej uchwale zróżnicowanie w zakresie wysokości bonifikat oparte zostało na kryterium przedmiotowym, odnoszącym się do lokali, a nie podmiotowym, co wyklucza uznanie, że dokonuje ona zróżnicowania obywateli dysponujących wspólną cechę relewantą, wynikającą z faktu, iż są oni najemcami lokali. Art. 68 ust.1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie odnosi się wyłącznie do najemców lokali. Z mocy art. 37 ust.2 pkt 1 i art. 34 ust.1 pkt 3 ustawy o gn najemcom przysługuje prawo pierwszeństwa do nabycia własności lokalu w trybie bezprzetargowym, jeśli ich umowy najmu zawarte zostały na czas nieoznaczony.
Trafne jest wprawdzie wyjściowe założenie RPO, iż jeżeli gmina zdecyduje się na skorzystanie z możliwości zmniejszenia ceny sprzedaży oferowanych lokali, to nie może tego czynić w sposób prowadzący do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji pewnej grupy obywateli i że członkowie wspólnoty gminnej, charakteryzujący się określoną cechą istotną, powinni mieć równe prawa.
Nie można jednak zgodzić się z wnioskami, jakie z tego założenia wyciągnął Rzecznik Praw Obywatelskich, iż zaskarżone postanowienia § 11 ust. 1 oraz ust.3 pkt 1 załącznika do przedmiotowej uchwały naruszyły konstytucyjną gwarancję zasady równości obywateli, gdyż pozbawiły pewne grupy najemców, nie objęte tym przepisem, prawa do skorzystania z bonifikat, natomiast w stosunku do najemców zajmujących lokale o powierzchni większej niż tzw powierzchnia normatywna, ustalona wg przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, prawo to zostało częściowo ograniczone.
Wynika to – zdaniem Sądu - z niewłaściwie rozumianej przez autora skargi zasady równości i konstytucyjnej gwarancji równości obywateli.
Nietrudno dostrzec bowiem, iż tak rozumiana zasada równości, sprowadzająca się do uznania , że wszyscy najemcy lokali mieszkalnych, chcący wykupić je od gminy, powinni mieć prawo do takiej samej bonifikaty, prowadzi do zaprzeczenia idei równości i sprawiedliwości..
Wynika to chociażby z faktu, iż wysoka bonifikata, w odniesieniu do lokali mieszkalnych o większej wartości /a więc np. o dużej powierzchni lub położonych w budynkach stosunkowo nowych albo wyremontowanych przy znacznym finansowym udziale gminy/ powoduje, iż wynikająca z wysokiej bonifikaty ulga w cenie a więc i uzyskana z tego tytułu indywidualna korzyść, ma w takim przypadku o wiele wyższą wartość. W takim wypadku gmina, udzielając wszystkim jednakowej procentowo bonifikaty, uprzywilejowałaby najemców lokali o wyższej wartości, przyznając im wyższe korzyści, do czego gmina nie jest uprawniona. Skoro – co przyznaje skarżący – art. 68 ust.1 pkt 7 ustawy o gn nie określa zasad ani metody, według których rada gminy ma wyrażać swoją zgodę na zastosowanie bonifikat, to nie można zgodzić się z wywodami skarżącego, iż zaskarżone przepisy wprowadzają nieznane ustawie kryteria. Brak określenia takich kryteriów w ustawie o gospodarce nieruchomościami (poza określeniem zakresu podmiotowego w przepisach art. 37 ust.2 pkt 1 w związku z art. 34 ust.1 pkt 3) powoduje, że rada gminy może wyrażać swoją akceptację dla nieekwiwalentnego sposobu zbywania określonego rodzaju nieruchomości według własnego uznania, tak pod względem wysokości ulgi, jak i pod względem określenia nieruchomości, ze zbyciem których są one związane. Stanowisko powyższe potwierdza wcześniejsze orzecznictwo sądowe, m.in. wyrok NSA z dnia 14.10.1997 r. sygn. akt II SA/Wr 649/97, wyrok NSA z dnia 1.08.2002 r. sygn. akt SA/Rz 460/02.
Nie jest także trafne zaprezentowane przez RPO określenie celu zaskarżonej uchwały jako polegającego na udzieleniu zniżki w cenie nabycia lokalu mieszkalnego od gminy. Obniżenie ceny zbywanych przez gminę lokali nie jest bowiem celem samym w sobie. Trafne jest twierdzenie pełnomocnika Rady Gminy, iż uprawnienie rady gminy do określenia zakresu i wysokości bonifikat to prawnie dopuszczalny instrument polityki gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy, w zakresie przyznanych gminie przez ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz ustawę o samorządzie gminy uprawnień.
Właściwym celem wprowadzenia bonifikat mogło być podejmowane w interesie całej wspólnoty gminnej działanie, zmierzające do zachęcenie najemców do nabycia własności wynajmowanego lokalu. Z chwilą ich sprzedaży ciężar utrzymania nieruchomości przechodzi na nabywców , uwalniając gminę, która zaoszczędzone z tego tytułu środki może przeznaczyć na zaspokojenie innych potrzeb wspólnoty gminnej.
W sytuacji, gdy bezspornym jest, - c o przyznaje skarżący - że nie naruszałaby prawa praktyka podejmowania przez rady gmin odrębnych indywidualnych uchwał wyrażających zgodę na udzielenie bonifikat przy zbywaniu nieruchomości,- w zależności od konkretnego przypadku - w różnej wysokości i na różnych warunkach, a także, gdy bezspornym jest, że nie narusza prawa lub konstytucyjnej zasady równości praktyka podejmowania przez rady gmin uchwał wyłączających dopuszczalność zbywania określonych nieruchomości, zaprezentowany w skardze pogląd o naruszeniu tych zasad w przypadku normatywnego ich ujęcia w akcie prawa miejscowego, w którym wysokość bonifikaty uzależniona jest m.in. od stanu technicznego budynku, powierzchni lokalu itp. przyjętych w zaskarżonej uchwale, a zakwestionowanych przez RPO okoliczności – zdaniem sądu - nie zasługuje na akceptację.
Gdyby poprawna była zaprezentowana przez Rzecznika metoda, polegająca na konstruowaniu po stronie członków wspólnoty samorządowej prawa do nabywania mienia komunalnego na takich samych zasadach, to jego naruszenie stanowiłaby również decyzja rady gminy o nie przeznaczaniu do zbycia określonych kategorii nieruchomości. Alternatywą dla zróżnicowanej wysokości udzielanych bonifikat jest rozwiązanie przyjmujące ujednoliconą wysokość udzielanych bonifikat, połączone z całkowitym wyłączeniem ze sprzedaży nieruchomości, które w ocenie rady gminy nie kwalifikują się do zbycia na tak dalece preferencyjnych warunkach. Z punktu widzenia np. najemców lokali ponadnormatywnych z pewnością dogodniejsze jest rozwiązanie, w ramach którego mogą pozostać ich najemcami bądź też wnioskować o ich nabycie na własność, z ograniczoną ulgą w zakresie powierzchni przekraczającej ustaloną normę, niż rozwiązanie, które taką możliwość całkowicie zamyka.
Skoro - bowiem - co jest niesporne i co przyjmuje skarżący - radzie gminy przysługuje kompetencja do przyznania bądź też nie przyznania bonifikat i to w odniesieniu do każdej indywidualnej transakcji zbycia nieruchomości /lokalu mieszkalnego/ przez gminę, to tym samym uznać należy, że przysługuje jej prawo generalnego określenia przyjętego przez siebie kryterium odnoszącego się do tych lokali, co do których udziela ona organowi wykonawczemu gminy zgody na udzielanie bonifikaty w odniesieniu do tych lokali, na zbyciu których gminie może bardziej zależeć np. są w gorszym stanie technicznym, wymagającym nakładów finansowych, lub położonych w budynkach, gdzie znaczna ilość lokali została już wykupiona. Rada ma też prawo nie udzielać zgody na bonifikaty w lokalach wyremontowanych przez gminę przy poniesieniu znacznych nakładów finansowych. Tym samym winna mieć prawo przyznać je w innej /niższej/ wysokości / argumentum a maiori ad minus/ .
Mając powyższe na uwadze należy – zdaniem Sądu – przyjąć, iż w świetle art. 68 ust.1 pkt 7 oraz art. 37 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami rada gminy może przyjąć uchwałę w sprawie zasad sprzedaży lokali stanowiących własność gminy , w której w sposób zróżnicowany określi wysokość bonifikat, uzależniając je od szczegółowych warunków dotyczących zbywanych nieruchomości jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny data budowy , ilość lokali w budynku itp.
Drugi zarzut skarżącego dotyczy § 12 uchwały. Rzecznik stoi na stanowisku, iż wskazany przepis narusza art. 7 Konstytucji RP oraz art. 68 ust. l pkt 7 w zw. z art. 67 ust. 3 ugn. Zdaniem Sądu - wywód Rzecznika, zmierzający do wykazania iż rada gminy zobligowana jest do łącznego wyrażania zgody na udzielenie bonifikaty zarówno od ceny samego lokalu, jak też od ceny związanego z tym lokalem udziału w prawie do gruntu, również nie zasługuje na akceptację. Na powyższą ocenę nie wpływa także zmiana stanu prawnego z dniem [...] r. polegająca na dodaniu w art. 67 ustawy o gn ustępu 1 a określającego jakie elementy składają się na cenę lokalu oznaczonego jako przedmiot odrębnej własności (m.in. udział w nieruchomości wspólnej),
Nietrafność zarzutu skarżącego w tym zakresie wynika przede wszystkim z faktu, iż nie można skutecznie kwestionować uprawnienia właściwych organów gminy do zastosowania bonifikaty od części ceny sprzedaży. Konieczność stosowania takiego rozwiązania ujawnia się np. przy sprzedaży nieruchomości gruntowej na rzecz użytkownika wieczystego, któremu na mocy art. 69 ustawy o gn na poczet ceny należy zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego. Wobec powyższego powszechnie stosowane są bonifikaty od części ceny nieruchomości pozostałej po dokonanym zaliczeniu. W uprawnieniu do zastosowania bonifikaty od całej ceny immanentnie mieści się uprawnienie do jej zastosowania od części ceny. W świetle treści art. 67 ust.1 ugn nie ma bowiem znaczenia, czy rada gminy określa bonifikatę wskaźnikiem procentowym, czy w inny sposób. W szczególności może to polegać na określeniu wysokiego wskaźnika procentowego bonifikaty od wartości lokalu przy braku bonifikaty dla ceny związanego z nim gruntu. Brak jest więc podstaw do stawiania w takim przypadku zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego.
W przypadku nieruchomości zbywanych jako lokale mieszkalne konieczne jest równoczesne zbycie udziału w prawie do gruntu pod budynkiem. Prawem tym bywa udział we współwłasności nieruchomości, najczęściej jest to jednak ustanowienie udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. W drugim przypadku nie mamy do czynienia z elementem ceny sprzedaży, lecz z pierwszą opłatą z tytułu użytkowania wieczystego. Do 21 września 2004 r. przepis art. 73 ust. 3 ustawy o gn nie dopuszczał zastosowania bonifikaty od pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w przypadku sprzedaży lokalu mieszkalnego. Od 22 września 2004 r. powołany przepis taką możliwość przewiduje. Nie zmienia to jednak faktu, iż bonifikata przyznawana na podstawie art. 73 ust. 3 ugn będzie rodzajowo różna od bonifikaty przyznawanej na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy. Ponadto niezbędne jest dokonanie odrębnej wyceny prawa własności gruntu pod budynkiem z uwagi na fakt, iż jest to konieczny warunek ustalenia opłat za użytkowanie wieczyste.
Z tych względów - zdaniem Sądu - nie ma podstaw do uznania, iż zróżnicowanie wysokości bonifikat przyjęte w zaskarżonych przepisach /§ 11 ust.1 i ust.3 oraz § 12 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...]. w sprawie ustalania zasad sprzedaży lokali stanowiących własność miasta [...] narusza wskazane wyżej przepisy ustaw o samorządzie gminy i o gospodarce nieruchomościami.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielając argumentów skargi – oddalił ją – zgodnie z dyspozycją art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.