I OSK 1926/22

I OSK 1926/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Jolanta Rudnicka
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 478/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2267
art. 29 ust. 1 pkt 3a
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 478/21 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i M.M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 12 stycznia 2021 r. nr KR II R 11/20 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg M.M. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 12 stycznia 2021 r., nr KR II R 11/20, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 478/21, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz skarżącego M.M. kwotę 697 złotych, a na rzecz skarżącego Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja) zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy zw. z art. 145 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej "k.p.a.") w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (zwanej dalej "ustawą o Komisji") poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej przy ocenie legalności decyzji Komisji i stwierdzenie, że Komisja błędnie oceniła decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 6 grudnia 2012 r. nr 561/GK/DW/2012 (zwaną dalej "decyzją odszkodowawczą"), podczas gdy z ustaleń faktycznych dokonanych przez Komisję i podzielonych przez Sąd I instancji wynikało, że:
a. Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję odszkodowawczą nie zebrał całego materiału dowodowego zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., ponieważ nie odnalazł wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 Dekretu złożonego przez przeddekretowego właściciela nieruchomości warszawskiej (wniosek ten powinien się znajdować w aktach posiadanych przez organ, ale został odnaleziony w archiwum w wyniku działań Prokuratora w 2019 r., co jednak oznacza, że również Prezydent m.st. Warszawy mógł odnaleźć ten wniosek i miał taki obowiązek prawny);
b. Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję odszkodowawczą, wbrew dyspozycji z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w sposób całkowicie dowolny ocenił zebrany materiał dowodowy, ponieważ nie uwzględnił logicznych konsekwencji wynikających z dokumentów w postaci protokołu z 12 marca 1952 r. objęcia w posiadanie gruntu przez Skarb Państwa oraz innych dokumentów dotyczących wykwaterowania lokatorów i rozbiórki budynku, które łącznie świadczą o utracie faktycznego posiadania gruntu przez Z.P. przed dniem 5 kwietnia 1958 r. i tym samym o niespełnieniu przesłanki wskazanej w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej "u.g.n.");
c. wskazane w decyzji Komisji naruszenie przepisów postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy przy wydawaniu decyzji odszkodowawczej było oczywiste i prowadziło do naruszenia podstawowych zasad tego postępowania oraz do zupełnie nieprawidłowego rozstrzygnięcia, a tym samym Sąd wykonując prawidłowo funkcję kontrolną powinien był uznać, że stwierdzone przez Komisję naruszenia mają charakter na tyle wyjątkowy, że kwalifikują się one w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
d. Sąd I instancji podzielając powyższe ustalenia faktyczne powinien uznać, że decyzja Komisji odpowiada prawu i powinna zostać utrzymana w mocy, a skargi powinny zostać oddalone na podstawie art. 151 p.p.s.a.
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.k. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej przy ocenie legalności decyzji Komisji i stwierdzenie, że Komisja błędnie oceniła legalność decyzji odszkodowawczej, podczas gdy:
a. Sąd I instancji dostrzegł, że w zebranym materiale dowodowym znajdują się dowody z dokumentów świadczące o tym, że Z.P. przed dniem 5 kwietnia 1958 r. został pozbawiony możliwości faktycznego władania nieruchomością, a dowody te były na tyle jednoznaczne że pozwalały na dokonanie ustalenia faktycznego, iż nie została spełniona obligatoryjna przesłanka wydania decyzji odszkodowawczej, o której mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n.;
b. wydanie decyzji odszkodowawczej pomimo niespełnienia przesłanki utraty faktycznej możliwości władania nią dopiero po dniu 5 kwietnia 1958 r. jest oczywistym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 u.g.n.;
c. nawet jeśli Komisja nie wskazała naruszenia art. 215 ust. 2 u.g.n. jako podstawy stwierdzenia nieważności w pierwszym punkcie uzasadnienia decyzji Komisji, ale dopiero w dalszej części uzasadnienia tej decyzji, to i tak decyzja Komisji odpowiadała prawu i nie powinna być uchylona wyłącznie z przyczyn formalnych, tym bardziej że jako decyzja ostateczna również korzysta z ochrony art. 16 k.p.a.;
3) z ostrożności procesowej na okoliczność uznania przez Sąd, że zarzuty wskazane w pkt 1 i 2 nie są zasadne, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (zwanego dalej "Dekretem") oraz art. 215 ust. 2 u.g.n., poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów w ramach rekonstrukcji wzorca normatywnego, z wykorzystaniem którego Sąd I instancji wykonywał w ramach kontroli sądowej ocenę legalności decyzji Komisji, która to błędna wykładnia polegała na uznaniu, że w ramach pojęcia "z rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie mieści się wydanie decyzji odszkodowawczej przez Prezydenta m.st. Warszawy na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. pomimo, iż równolegle powinno być prowadzone postępowanie na podstawie wniosku o przyznanie wieczystej dzierżawy złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 Dekretu przez przeddekretowego właściciela nieruchomości warszawskiej, z tego względu, że Sąd uznał iż organ ten "nie wiedział" o złożonym wniosku z art. 7 ust. 1 Dekretu, a tym samym naruszenie prawa nie miało charakteru kwalifikowanego, podczas gdy:
a. z zestawienia brzmienia art. 215 ust. 1 i 2 u.g.n. i art. 7 ust. 1 Dekretu wynika, że warunkiem zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie u.g.n. jest to, aby grunt, z którym związane jest roszczenie, przeszedł na własność państwa na podstawie Dekretu, a jednocześnie nie przysługiwało wnioskodawcy "dalej idące" prawo do wieczystej dzierżawy (a obecnie użytkowania wieczystego lub własności);
b. nie jest prawdziwa teza wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku, iż obowiązek pierwszeństwa w rozpatrzeniu wniosku z art. 7 ust. 1 Dekretu przed wnioskiem odszkodowawczym z art. 215 ust. 2 u.g.n. "nie wynika z treści normy prawnej zawartej w art. 215 u.g.n. tylko został wypracowany przez praktykę sądową" (str. 31 uzasadnienia), bo orzecznictwo nie ma w polskim systemie prawnym mocy prawnokształtującej, a jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych jedynie potwierdziło prawidłowość oczywistej wykładni tych przepisów, która prowadzi do rekonstrukcji normy wynikającej z dwóch przepisów prawnych, tj. z art. 7 ust. 1 Dekretu i art. 215 ust. 1 i 2 u.g.n., a Sąd nie wskazał możliwej innej wykładni;
c. z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika dodatkowa przesłanka "wiedzy" lub "winy" organu co do rażącego naruszenia prawa, a wręcz treść tego przepisu przemawia za stosowaniem sankcji nieważności do obiektywnych rażących naruszeń prawa polegających na oczywistej sprzeczności aktu administracyjnego z dyspozycją normy prawnej. Sama oczywistość oceniana jest zaś z momentu podejmowania decyzji o stwierdzeniu nieważności, a nie z momentu wydawania decyzji objętej kontrolą legalności;
d. zagubienie wniosku dekretowego przez organ (niezależnie od kwestii transmisji uprawnień organów w trakcie przekształceń ustrojowych) jest kwalifikowaną okolicznością powodującą de facto "zawiniony" przez organ stan niewiedzy co do istnienia wniosku z art. 7 ust. 1 Dekretu;
e. decyzja odszkodowawcza Prezydenta m.st. Warszawy pozostawała więc w oczywistej sprzeczności z treścią art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu, a jej pozostawienie w obrocie prawnym prowadziłoby do niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności skutków w postaci potencjalnego podwójnego otrzymania wartości nieruchomości wnioskodawcy, poprzez uzyskanie najpierw odszkodowania z tytułu utraty własności nieruchomości, a następnie zwrotu nieruchomości w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu (wypłacenie odszkodowania nie tamuje bowiem wydania decyzji reprywatyzacyjnej, która jest decyzją związaną, a odszkodowanie nie jest przesłanką negatywną decyzji zwrotowej).
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o zmianę skarżonego kasacyjnie wyroku w całości poprzez orzeczenie oddalenia skarg do WSA M.M. i Miasta St. Warszawa lub ewentualnie o uchylenie na podstawie art. 185 p.p.s.a. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od uczestników na rzecz skarżącej kasacyjnie Komisji, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Pełnomocnik Komisji na rozprawie w dniu 10 czerwca 2025 r. powołał się na uchwałę 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, i wniósł o jej zastosowanie w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym. Ocenie nie podlega zatem prawidłowość decyzji odszkodowawczej, weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym, ale prawidłowość decyzji nadzorczej, to jest zasadność przyjęcia przez Komisję, że wskazane w zaskarżonej decyzji okoliczności stanowią przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd Kasacyjny nie może zatem odnieść się do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które zdaniem kasatora świadczą o wadliwości decyzji odszkodowawczej, ale nie mieszczą się w ramach okoliczności, z powodu których została stwierdzona nieważność decyzji odszkodowawczej.
Należy następnie stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów skargi kasacyjnej zasadniczym przedmiotem sporu jest zasadność uznania przez Sąd I instancji, że Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich niezasadnie uznała, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 6 grudnia 2012 r., nr 561/GK/DW/2012 (dalej jako "decyzja odszkodowawcza") z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., na skutek nieuzyskania i nieprzeprowadzenia przez Prezydenta dowodu w postaci pisma Z.P. z 20 marca 1948 r. stanowiącego wniesiony w sprawie wniosek dekretowy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 Dekretu. Przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentu wyklucza możność procedowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n., a zatem powyższe stanowi przy tym także naruszenie w sposób rażący art. 215 ust. 2 u.g.n.
W ocenie Sądu I instancji w stanie faktycznym ustalonym w sprawie i mającym oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, weryfikowanej decyzji odszkodowawczej Prezydenta nie można przypisać wady nieważności. Nie sposób bowiem zarzucić organowi, że zlekceważył powyższy dowód (wniosek dekretowy Z.P. z 20 marca 1948 r.), skoro nie dysponował nim i nie miał obiektywnych podstaw sądzić, że w ogóle takowy istnieje. Nie ma więc racji Komisja, podnosząc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Prezydent rozpatrzył merytorycznie sprawę z pominięciem powyższego dowodu.
Komisja uważa natomiast, że niepodjęcie przez Prezydenta działań w celu wyjaśnienia, czy istotnie wniosek dekretowy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie został złożony przez przeddekretowego właściciela nieruchomości, powinno być uznane za rażące naruszenie prawa (naruszenie przepisów normujących postępowanie wyjaśniające). Dowód w postaci wniosku dekretowego ma mieć zdaniem kasatora charakter obligatoryjny. W wyniku nieprzeprowadzenia dowodu z ww. wniosku dekretowego Prezydent na wniosek M.M. wydał na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. decyzję odszkodowawczą, w której ustalił odszkodowanie w wysokości 1 701 000,00 zł za przedmiotową nieruchomość i przyznał powyższe odszkodowanie na rzecz M.M.. Gdyby natomiast Prezydent przeprowadził dowód z ww. wniosku dekretowego, to wydałby decyzję o odmowie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. Komisja zarzuca również, że wydanie decyzji odszkodowawczej pomimo niespełnienia przesłanki utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez przeddekretowego właściciela dopiero po dniu 5 kwietnia 1958 r., jest oczywistym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 u.g.n. W tych okolicznościach sprawy decyzja odszkodowawcza zdaniem Komisji rażąco narusza prawo, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Należy zauważyć, że generalny cel art. 7 Dekretu polega na przyznaniu własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) pierwotnym, przeddekretowym właścicielom bądź ich następcom prawnym, jako swoistego wyrównania uszczerbku spowodowanego przejęciem nieruchomości warszawskiej na podstawie dekretu warszawskiego. Jako takie roszczenie o ustanowienie własności czasowej (użytkowania wieczystego) dotyczy zatem ograniczonego kręgu podmiotów i nie może być przeniesione na inne podmioty w drodze czynności cywilnoprawnej. Nabywca roszczenia nie uzyskuje interesu prawnego i nie staje się stroną postępowania odszkodowawczego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami ani stroną postępowania dekretowego. Stanowisko to znalazło swój wyraz w uchwałach wydanych w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23, oraz z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22. Odwołanie się do argumentacji zawartej w uzasadnieniach tych uchwał, a tym bardziej uznanie tych uchwał za wiążące w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe z powodu konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej. Nie zarzucono w niej mianowicie naruszenia art. 28 k.p.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, czyli z normą prawną, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.
Nie ma podstaw do twierdzenia, że zarzut naruszenia art. 215 ust. 2 u.g.n. pozwala na rozważanie kwestii posiadania interesu prawnego przez stronę. Wprawdzie przepis ten uzależnia przyznanie odszkodowania m.in. od wykazania przez wnioskodawcę, że jest on poprzednim właścicielem lub jego następcą prawnym, ale strona skarżąca kasacyjnie postrzega rażące naruszenie art. 215 ust. 2 u.g.n. jako naruszenie będące wynikiem rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. które dotyczą sposobu prowadzenia postępowania. Przepis art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Norma prawna, którą można wywieść z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n., nie obejmuje zatem zagadnień materialnoprawnych, to jest kwestii interesu prawnego. Należy w tym miejscu podkreślić, że art. 28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, zatem zarzut naruszenia art. 215 ust. 2 u.g.n. w związku z przepisami postępowania nie upoważnia do oceny prawidłowości wykładni i zastosowania tego przepisu w płaszczyźnie materialnoprawnej.
Podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma zatem kwestia oceny zaniechania przez Prezydenta działań w celu odnalezienia wniosku dekretowego Z.P. z 20 marca 1948 r. w celu ustalenia, czy to zaniechanie może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Wprawdzie przesłanki nieważnościowe w postępowaniu administracyjnym dotyczą przede wszystkim wad prawa materialnego, tym niemniej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się, że także naruszenie przepisów postępowania może wyjątkowo być potraktowane także jako przesłanka nieważnościowa w rozumieniu powołanego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - zwłaszcza wówczas, gdy naruszenie prawa spełnia przesłanki niezbędne do uznania go za rażące naruszenie (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 2230/21; wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1451/15; wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II GSK 847/14).
Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku rażącego naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdyby organ wydał decyzję bez uprzedniego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie lub pominął przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo prowadził je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego danej sprawy (wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 1018/17; wyrok NSA z 4 marca 2022 r., sygn. I OSK 2313/21; wyrok NSA z 11 kwietnia 2025 r. I OSK 699/22).
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że ustalenia dotyczące złożenia lub niezłożenia wniosku dekretowego mają istotne znaczenie dla możności ustalenia odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. Należy również stwierdzić, że niewątpliwie Prezydent przed wydaniem decyzji odszkodowawczej przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Prezydent uzyskał m.in. ostateczne orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 27 grudnia 1951 r., nr GM/TW/22128/51, odmawiające przyznania prawa własności czasowej do tej nieruchomości. W powyższym orzeczeniu wskazano, że były właściciel nieruchomości warszawskiej przy ulicy [...] nie złożył wniosku dekretowego.
Stwierdzenie o niezłożeniu wniosku dekretowego zostało powtórzone w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 20 sierpnia 2007 r., KO C/1013/Go/07, wydanej w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z 27 grudnia 1951 r. Co więcej, w uzasadnieniu decyzji SKO wskazano, że SKO wystąpiło do Wojewody Mazowieckiego o wyjaśnienie, czy w rejestrze wniosków dekretowych istnieje zapis dotyczący złożenia wniosku dekretowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi wyjaśnił, że w rejestrze wniosków dekretowych brak jest zapisu dotyczącego złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] ozn. Nr hip. [...].
Zauważyć także należy, że pismem z 30 września 2019 r. Prokurator Regionalny we Wrocławiu złożył sprzeciw od ostatecznej decyzji SKO z 20 sierpnia 2007 r. Następnie SKO decyzją z 22 października 2020 r., nr KOC 6323/Go/19, stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa: 1) decyzji SKO z 15 lutego 2007 r., nr KOC/841/Go/06, odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 27 grudnia 1951 r., nr GM/TW/22128/51, oraz; 2) decyzji SKO z 20 sierpnia 2007 r., nr KOC/1013/Go/07, utrzymującej w mocy własną decyzję z 15 lutego 2007 r., nr KOC /841/Go/06. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, że choć wniosek dekretowy Z.P. z 20 marca 1948 r. stanowi nowy dowód w sprawie, istniejący i nieznany organowi orzekającemu w 2007 r., to jednak z uwagi na upływ terminów, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., nie mogło nastąpić uchylenie decyzji SKO. Dlatego też SKO zdecydowało stwierdzić wydanie tych decyzji z naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 151 § 2 k.p.a.
Z powyższego wynika, że Prezydent wydając decyzję odszkodowawczą z 6 grudnia 2012 r. miał podstawy do przyjęcia, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie został złożony wniosek dekretowy. Nie było przy tym podstaw do uznania, że kwestia złożenia lub niezłożenia stosownego wniosku dekretowego wymaga dalszych wyjaśnień.
W tym stanie rzeczy nie można zarzucić Prezydentowi, że wydając decyzję odszkodowawczą dopuścił się rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co miałoby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy również zauważyć, że ujawnienie nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tego rodzaju okoliczność nie może zatem stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Bezspornie zaś pismo Z.P. z 20 marca 1948 r. stanowiące wniesiony wniosek dekretowy istniało w dniu wydania decyzji odszkodowawczej i stało się znane Prezydentowi po upływie kilku lat od wydania decyzji odszkodowawczej.
Z materiału dowodowego zebranego w sprawie odszkodowawczej wynikało zatem, że wniosek dekretowy nie został złożony, tak więc Prezydent nie dysponując wnioskiem dekretowym nie mógł go pominąć. Skoro nie można uznać, że Prezydent wydając decyzję odszkodowawczą dopuścił się rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., to w konsekwencji nie można uznać, że Prezydent rażąco naruszył art. 215 ust. 2 u.g.n. uznając za dopuszczalne wydanie decyzji odszkodowawczej pomimo złożenia wniosku dekretowego. Trafnie zatem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Komisji.
Należy podkreślić, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji było stwierdzenie, że w stanie faktycznym ustalonym w sprawie i mającym oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, weryfikowanej decyzji odszkodowawczej Prezydenta nie można przypisać wady nieważności ze względu na przywołane w zaskarżonej decyzji okoliczności uzasadniające zdaniem Komisji stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej. Sąd I instancji trafnie nie wykluczył zatem możności stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej ze względu na okoliczności inne niż dotychczas podnoszone przez Komisję. Warto przy tym zauważyć, mając na uwadze zarzut sformułowany w punkcie 2.a-b petitum skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wskazał, że jeżeli takie okoliczności nie zostaną stwierdzone, to Komisja rozważy zakończenie postępowania w inny niż przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy sposób - uwzględniając przy tym okoliczność dotyczącą prawdopodobnego pozbawienia możności korzystania przez byłego właściciela w dacie 5 kwietnia 1958 r. (a nawet wcześniej) z części obecnej działki nr [...] o pow. 509 m2. Jednocześnie Sąd I instancji nie przesądził z tego powodu kwestii prawidłowości przyznania odszkodowania na rzecz Beneficjenta.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.