I OSK 1926/06

I OSK 1926/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /przewodniczący/
Małgorzata Pocztarek /sprawozdawca/
Witold Falczyński
Symbol z opisem
6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne
Zatrudnienie
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 786/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2006-07-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji organów administracji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134 par.1, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 188, art. 203 pkt.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 145 par. 1 , art. 145 a, art. 149 par. 2, art. 150, art. 151 par 1 pkt 2, art. 156 par 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
par. 14 ust. 2 pkt 2 lit b
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Witold Falczyński Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 26 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 786/05 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...]. nr [...], 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. G. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 786/05 oddalił skargę J. G. wniesioną na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania J. G. wniesionego od decyzji Starosty z dnia [...]. nr [...], w której orzeczono o uchyleniu: 1) decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] w kwocie zaliczkowej w wysokości 120% kwoty zasiłku, 2) decyzji z dnia [...] nr [...] w sprawie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 2 grudnia 2002 r. w wysokości 926,20 zł i 3) decyzji z dnia 3 marca 2003 r. nr 16/3/03 o przyznaniu prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 2 grudnia 2002 r. w wysokości 938,20 zł miesięcznie – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001) w zw. z art. 30 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. Nr 120, poz. 1252) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ wskazał, że J. G. w dniu 2 lutego 2002 r. zarejestrowała się w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, składając jednocześnie wniosek o przyznanie jej świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] r. [...] przyznano jej prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 3 grudnia 2002 r. w kwocie zaliczkowej w wysokości 120% kwoty zasiłku. Kierownik PUP pismem z dnia 8 stycznia 2003 r. przesłał do ZUS w [...] wniosek zainteresowanej celem ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...]. znak [...] ZUS Oddział w [...] ustalił wysokość emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego. W związku z powyższym w dniu [...]. wydano decyzję nr [...] o przyznaniu prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 2 grudnia 2002 r. w wysokości 926,20 zł miesięcznie.
W dniu 24 lutego 2003 r. wpłynęła decyzja ZUS Oddział w [...] z dnia [...]. znak [...] o zmianie wysokości emerytury, w związku z czym Starosta [...] w dniu [...] wydał decyzję nr [...] przyznaniu świadczenia przedemerytalnego od dnia 2 grudnia 2002 r. w wysokości 938,20 zł miesięcznie. W dniu 7 marca 2005 r. wpłynęło zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...]. nr [...] o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika, że J. G. prowadziła działalność gospodarczą od dnia 15 lutego 1992 r.
W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i na podstawie złożonego oświadczenia J. G. w dniu 4 maja 2005 r. z dołączonym zgłoszeniem identyfikacyjnym NIP-1, i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wyrejestrowanie z ubezpieczenia zdrowotnego od 1 sierpnia 2001 r. ustalono, że działalność gospodarcza została zawieszona, a nie wyrejestrowana, co nie znalazło odzwierciedlenia w oświadczeniach złożonych w dniu rejestracji. Zawieszenie działalności gospodarczej w Urzędzie Skarbowym w [...] nie ma wpływu na figurowanie w ewidencji działalności Urzędu Miejskiego w [...], dopiero dokonanie formalności i złożenie pisemnego oświadczenia o zaprzestaniu działalności skutkuje wydaniem decyzji o wykreśleniu działalności gospodarczej z ewidencji.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osoba bezrobotna to taka osoba, która m.in. nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Zgodnie z obowiązującymi przepisami osoba, która jedynie zawiesiła działalność gospodarczą i posiada na potwierdzenie tego faktu stosowne dokumenty, nie może uzyskać statusu osoby bezrobotnej bez konieczności całkowitego wyrejestrowania tej działalności.
Wyjaśnienia strony, że zaistniała sytuacja nastąpiła z powodu stresu i kłopotów rodzinnych nie mogły zostać uwzględnione, gdyż w aktach sprawy znajdują się dwa oświadczenia podpisane własnoręcznie przez zainteresowaną w dniu 2 grudnia 2002 r. z treści których wynika m.in., że J. G. nie prowadzi i nie zawiesiła działalności gospodarczej oraz, że została pouczona o utracie statusu bezrobotnego w przypadku rozpoczęcia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Wojewoda uznał zatem, że J. G. rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] posiadała zarejestrowaną działalność gospodarczą i tym samym nie znalazł podstawy do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd analizując stan faktyczny sprawy podzielił stanowisko organów obu instancji, że wystąpiła okoliczność dająca podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. istnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej nieznanych organowi, który wydał decyzję.
Niewątpliwie w dacie wydania decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie przyznania J. G. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 3 grudnia 2002 r. w kwocie zaliczkowej w wysokości 120% kwoty zasiłku, decyzji z dnia [...] nr [...] w sprawie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 2 grudnia 2002 r. w wysokości 926,20 zł, decyzji z dnia [...]. nr [...] o przyznaniu prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 2 grudnia 2002 r. w wysokości 938,20 zł był istotny dla sprawy fakt wpisu do ewidencji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą z datą rozpoczęcia działalności gospodarczej przez J. G. z dniem 15 lutego 1992 r., a która dopiero decyzją Burmistrza Miasta w [...] z dnia [...] nr [...] została z dniem 23 sierpnia 2005 r. wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej, jako nieznana okoliczność faktyczna dla organu pierwszej instancji istniejąca w dniu wydania decyzji.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że ustawodawca w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy nałożył na stronę obowiązek wykazania, że nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Sąd wskazał, że ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy, której celem jest m.in. łagodzenie skutków bezrobocia i aktywizacja zawodowa bezrobotnych, wiąże ustawową definicję bezrobotnego, zawartą w jej art. 2 ust. 1 pkt 2, z wieloma przesłankami pozytywnymi i negatywnymi, jednakże istotą tej definicji jest założenie, iż chodzi tu o osobę, która poszukuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z zamiarem i gotowością jej podjęcia.
Zdaniem Sądu, aby uzyskać status "osoby bezrobotnej" dana osoba musi się wykazać tym, że nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym. Wyjątki od tej zasady, które dopuszcza sama ustawa, muszą być interpretowane ściśle, co ma istotne znaczenie także dla wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f. Rozwiązanie przyjęte w powołanym przepisie jest zsynchronizowane z unormowaniami zawartymi w ustawie z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), która wyraźnie rozróżnia zgłoszenie działalności gospodarczej do ewidencji i wpis do ewidencji od faktycznego podjęcia (rozpoczęcia) działalności gospodarczej. Zgłoszenie działalności gospodarczej do ewidencji jednak powinno zawierać, oprócz innych danych, także wskazanie daty rozpoczęcia tej działalności (art. 88b). Ponadto osoba, która uzyskała wpis do ewidencji, może zmieniać dane zawarte w zgłoszeniu do ewidencji, a więc także wskazaną datę rozpoczęcia działalności gospodarczej, jednakże ma obowiązek zgłosić te zmiany organowi ewidencyjnemu (art. 88d).
Z powodu treści tych obowiązków wykazanie przez osobę, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, że nie podjęła działalności gospodarczej, jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. W ocenie Sądu pierwszej instancji już samo sformułowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy wskazuje, że osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, iż nie podjęła działalności gospodarczej, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, co oznacza, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji.
Jeśli organ zatrudnienia w późniejszym czasie uzyska dowody – będące podstawą wznowienia postępowania – że dana osoba uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, to w wyniku wznowienia postępowania (po uchyleniu decyzji wcześniejszych) może pozbawić statusu bezrobotnego osobę, która nie wykaże, że od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej do dnia jej wyrejestrowania działalności tej nie podjęła. Sąd podkreślił, że ciężar dowodu wykazania tych okoliczności spoczywa na osobie, która jest zainteresowana utrzymaniem uzyskanego wcześniej statusu bezrobotnego.
Sąd stwierdził także, że w świetle art. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy czymś innym jest obowiązek ubezpieczenia, a czymś innym obowiązek opłacania składki na ubezpieczenia. Udokumentowana i usprawiedliwiona przerwa w faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej, uzasadniająca zwolnienie z opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe ubezpieczonych z innych tytułów, uzasadniałaby, uwzględniając treść art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązku opłacania składek za okresy tych przerw nie prowadząc do niepodlegania obowiązkowi ubezpieczenia społecznego.
Sąd Wojewódzki uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje prawidłowo zastosowały art. 145 § 1 pkt 5 i 7 K.p.a., jak też art. 149 K.p.a., a zatem nie doszło do naruszenia przepisów prawa.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. G.. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) zarzuciła naruszenie prawa materialnego:
1) art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy przez jego niewłaściwe zastosowanie zamiast przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty Powiatu [...], tj. nr [...] z dnia [...]., nr [...] z dnia [...]., nr [...] z dnia [...].,
2) art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przez błędną ich wykładnię poprzez błędne przyjęcie, iż status osoby bezrobotnej zostaje utracony w sytuacji, gdy osoba ta posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej, ale faktycznie tej działalności nie wykonuje (i legitymuje się dokumentami potwierdzającymi zawieszenie tej działalności),
3) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie osoby, która zarejestrowała swoją pozarolniczą działalność w ewidencji działalności gospodarczej lecz jej nie podjęła od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz osoby, która wprawdzie podjęła tę działalność, ale faktycznie później zaprzestała jej prowadzenia.
W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i niewydanie przez Sąd wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,
2) art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez uznanie, że zaistniały przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania,
3) art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła w postępowaniu "wznowieniowym" uregulowanym przepisami Rozdziału 12 Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 K.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które wedle rozwiązań przyjętych w K.p.a. jest nie tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 K.p.a.). Takie ukształtowanie przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia ma swoje następstwa co do tego, iż decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowienia rozstrzyga zarówno co do podstaw wznowienia jak i istotę sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA Komentarz, Warszawa 2002, str. 658–659). Skarżąca podniosła, że decyzja organu pierwszej instancji ograniczyła się tylko do uchylenia decyzji podlegających postępowaniu wznowieniowym, natomiast nie rozstrzygnęła sprawy co do istoty. Zarówno organ odwoławczy jak i Sąd powieliły ten błąd organu pierwszej instancji, a tego rodzaju uchybienie proceduralne stanowi przykład oczywistego naruszenia prawa.
Wydanie przez organy administracji publicznej decyzji z naruszeniem prawa procesowego obligowało Sąd do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., nawet nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji (por. T. Woś, [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Warszawa 2004, s. 306.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nie ma innego sposobu zakończenia postępowania przeprowadzonego w wyniku wznowienia (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1987 r. II SA 1389/86, OSP 1989, z. 5, poz. 109, wyrok NSA z dnia 31 maja 1995 r. III SA 430/94, wyrok NSA z dnia 26 września 1983 r. I SA 634/83, ONSA 1983) jak wydanie decyzji uchylającej decyzje dotychczasowe, w przypadku stwierdzenia istnienia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a K.p.a. i wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Skoro zatem w wyniku wznowienia postępowania organ wydał decyzję nieprzewidzianą w przepisach procedury administracyjnej, spowodował tym samym okoliczności stanowiące przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych (por. wyrok SN z dnia 6 sierpnia 1999 r. III RN 30/99, OSNP 2000, nr 13, poz. 494; wyrok NSA z dnia 22 marca 2000 r. II SA/Gd 1196/98, którego teza jednoznacznie wskazuje, że decyzja wydana w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może ograniczać się do uchylenia dotychczasowej decyzji.
Niezależnie od naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazała, że zarówno Sąd jak i organy administracyjne naruszyły przepisy prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy, uznając, iż przepis ten oraz ujawniony fakt wpisu J. G. do ewidencji działalności gospodarczej stanowiły materialnoprawną podstawę do wznowienia postępowania w sprawie.
Skarżąca podniosła, że status osoby bezrobotnej i związane z tym statusem świadczenia uzyskała w warunkach obowiązywania ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a nie jak mylnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Wojewoda [...] w warunkach ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. Dlatego analizie jak i wykładni i zastosowaniu winny podlegać przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, w stosunku do których podjęto postępowanie "wznowieniowe".
Zdaniem skarżącej już tylko z tych względów wyrok jako oparty na niewłaściwej podstawie prawnej winien zostać uchylony. Z akt sprawy wynika, że skarżąca uzyskała wpis do ewidencji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą z datą rozpoczęcia tej działalności z dniem 15 lutego 1992 r., działalność ta została wyrejestrowana z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 28 sierpnia 2005 r. Zarówno organy administracyjne jak i Sąd naruszając tym samym przepis art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. nie wzięły pod uwagę okoliczności, iż skarżąca faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej zaprzestała w dniu 1 sierpnia 2001 r., który to fakt został zgłoszony zarówno do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jak i do Urzędu Skarbowego w [...]. Skarżąca od dnia zawieszenia działalności do dnia jej wyrejestrowania nie prowadziła działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącej brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w dniu uzyskania statusu osoby bezrobotnej była osobą prowadzącą działalność gospodarczą i w związku z tym nie przysługiwał jej status osoby bezrobotnej w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Na gruncie wcześniejszych przepisów poważne wątpliwości wiązały się z odpowiedzią na pytanie, czy przeszkodą w korzystaniu ze statusu bezrobotnego jest samo umieszczenie w ewidencji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą czy też jej faktyczne prowadzenie. W orzecznictwie sądowym opowiedziano się za tą drugą ewentualnością. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 września 1993 r. III AZP 12/93 (OSN 1994, z. 3, poz. 63) stwierdził, że osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, lecz działalności tej faktycznie nie podjęła w okresie, w którym była zarejestrowana jako bezrobotna, nie traci statusu bezrobotnego. Obecna formuła zawarta w definicji bezrobotnego różni się od poprzedniej. Ustawodawca nie posługuje się już terminem "prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej", lecz mówi o "podjęciu" takiej działalności, ustalając, że status bezrobotnego nie przysługuje w okresie od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania owej działalności. O utrzymujących się wątpliwościach interpretacyjnych sformułowania "podjęcie działalności" świadczy uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 18 grudnia 1996 r. (OSP 1996, z. 5), zgodnie z którą "osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego (...), chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności".
Skarżąca wskazała, że za osobę bezrobotną, może zostać również uznana osoba, która wprawdzie podjęła działalność gospodarczą, ale w chwili zarejestrowania się jako osoba bezrobotna w Urzędzie Pracy już jej faktycznie nie prowadziła. W tym przypadku ustawa wiąże przyznanie statusu bezrobotnego osobie, która m.in. nie pobiera określonych w tym przepisie świadczeń oraz zaprzestała prowadzenia pozarolniczej działalności, przy czym ustawa już nie precyzuje co należy rozumieć przez zaprzestanie pozarolniczej działalności. Zdaniem skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej może oznaczać tylko rzeczywiste jej realizowanie przez zespół czynności faktycznych podjętych dla osiągnięcia tego zamiaru.
W ocenie skarżącej w sprawie brak było także podstaw prawnych i faktycznych do podjęcia postępowania w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż ujawniony przez organ pierwszej instancji fakt zawieszenia działalności gospodarczej nie stanowi istotnej, nowej okoliczności faktycznej. Fakt ten nie stanowi okoliczności wpływającej na treść pierwotnie wydanych decyzji.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...]. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.
W całości trafny jest podniesiony w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nazywanej dalej w skrócie P.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. – poprzez jego niezastosowanie.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach.
W rozpoznawanej sprawie, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, zaistniały powody do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Stosownie do ostatniego z wymienionych przepisów organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Z dyspozycji powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może ograniczać się do uchylenia dotychczasowej decyzji, jak uczynił to Starosta [...] w decyzji z dnia [...]., a której to nieprawidłowości nie dostrzegł Wojewoda [...] utrzymując ww. decyzję w mocy decyzją z dnia [...]. Rozstrzygając sprawę w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. organ winien wydać nową decyzję, którą uchyli dotychczasową decyzję ostateczną i na nowo rozstrzygnąć sprawę. Jest to w istocie jedna decyzja zawierająca dwa elementy.
Podjęcie na podstawie wskazanego przepisu decyzji, w której uchyla się dotychczasową decyzję i nie orzeka o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z 22 marca 2000 r. II SA/Gd 1196/98, Lex nr 44234).
Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem decyzja Starosty [...] nie zawiera jednego z koniecznych elementów o jakich mowa w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., a jakim powinno być rozstrzygnięcie sprawy na nowo po uchyleniu decyzji dotychczasowej.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji rażąco naruszającą prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, nie będąc związany w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. zarzutami i wnioskami skargi, powinien rozpoznać sprawę na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., tj. stwierdzić nieważność obu decyzji.
Mając na uwadze, iż art. 156 K.p.a. dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, do którego wprost nawiązuje art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w doktrynie prawa administracyjnego traktowany jest jako przepis prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stanowi w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego co pozwalało na rozpoznanie skargi kasacyjnej w oparciu o art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.
Oparcie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego na ww. podstawie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).