I OSK 1924/22

I OSK 1924/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 51/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-04-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 98 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. i A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 51/22 w sprawie ze skargi M. Ł. i A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 10 listopada 2021 r., znak SKO.GN/4160/92/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 51/22, oddalił skargę M.L. i A.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2021r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki.
Skargę kasacyjną złożyli M.L. i A.L. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucili naruszenie:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a - poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn dla których uznano za niezasadny zarzut rażącego naruszenia prawa z powodu niewskazania w decyzji z 2002 r. kategorii drogi, pod którą działka była przejmowana;
2) art. 156 par. 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez jego błędną interpretację;
3) art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną interpretację.
W konkluzji skargi wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.
Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej nie określono, na której postawie kasacyjnej oparto zarzuty w niej podniesione, wskazując jedynie, że kasator zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie określonych przepisów " poprzez ich błędną interpretację" oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przyczyn, z powodu których uznano za niezasadny zarzut rażącego naruszenia prawa. Podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut "błędnej interpretacji" skarżący w istocie zarzuca błędną wykładnię określonych przepisów prawa. W takiej sytuacji strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazali na czym polega w ich ocenie błędne rozumienie przywołanych przez niech przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 - dalej jako "u.g.n.") przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosili się do kwestii rozumienia tych przepisów przyjętego przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem zarzutu do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. Należy podkreślić, że warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, na której podstawie strona skarżąca kasacyjnie opiera swoje zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, publik. CBOSA).
W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie skargi kasacyjnej polegające na nieprzyporządkowaniu poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega z tego powodu odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), uzasadnia jednak stwierdzenie, że w sprawie nie został spełniony konieczny wymóg profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zarzut zaś oparty na "art. 141 § 4 p.p.s.a." nie był zrozumiały a przede wszystkim nie był poprawny pod względem formalnym. W tym miejscu bowiem wyjaśnić należy, że zarzuty kasacyjne winny być sformułowane w sposób konkretny i zdecydowany. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem uprawnień ani do poprawiania skargi kasacyjnej, ani dokonywania wyboru, który zarzut kasacyjny, zasugerowany w skardze kasacyjnej przez podmiot skarżący, mógłby być w danym przypadku uznany za zasadnie podniesiony.
Mając powyższe na uwadze ostatecznie należy stwierdzić, że sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej nie pozwala na szczegółowe ustosunkowanie się do nich. W tej sytuacji – wobec możliwej jednakże do odczytania intencji autora skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tych zarzutów jedynie ogólnie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja SKO dotycząca odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] czerwca 2002 r., zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawców, położonej w T., oznaczonej jako działka nr [...], na działki nr [...], [...], [...] i [...] oraz stwierdzającej, że działka nr [...] o pow. 0,0086 ha wydzielona pod drogę przeszła na własność Gminy Miasta T. Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia przede wszystkim należy wyjaśnić, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji, stanowiącym odstępstwo od zasady trwałości decyzji, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Stwierdzenie nieważności zarówno decyzji, jak i postanowienia, może nastąpić tylko w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., albowiem zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu jest uzasadnione jedynie w sytuacji, gdy ciężar gatunkowy naruszenia prawa przeważa nad dobrem, jakie stanowi pewność obrotu prawnego. Nadto, z uwagi na szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako wyjątku od ogólnej zasady trwałości decyzji (postanowień) ostatecznych, wykładnia przesłanek nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., musi mieć charakter ścieśniający. Zatem instytucja stwierdzenia nieważności nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną, czy postanowienie ostateczne, abstrahując od stopnia tej wadliwości.
Inaczej mówiąc, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest kolejną instancją odwoławczą, ale odrębnym postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest wyłącznie zbadanie czy w sprawie zaistniały przesłanki opisane w art. 156 § 1 k.p.a.
Z treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2002 r. wynika, że zasadniczym zarzutem w stosunku do ww. rozstrzygnięcia jest to, że zatwierdzony projekt podziału działki nr [...] nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawcy podnieśli, iż z planu zagospodarowania przestrzennego, który był podstawą wydania decyzji, cały obszar nowopowstałej działki nr [...] nie był w planie przeznaczony pod cele publiczne (a tylko jej niewielka część), a po wtóre nie był przeznaczony pod drogę. Powyższe w ocenie wnioskodawców wywołało ten skutek, że kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc powyższe do realiów badanej sprawy wskazać należy, że podstawę prawną przejęcia działki drogowej był art. 98 u.g.n., który w zakresie ust. 1, w treści aktualnej na dzień wydania decyzji brzmiał następująco: "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne". Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych (a więc publicznych) uchwałą nr VI/16/88 Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z dnia 23.11.1988r. Miejscowy plan ogólny z 1991r. przewidywał poszerzenie ul. [...], a to poszerzenie obejmować miało "wydzielone ciągi komunikacji pieszej i rowerowej". W planie oznaczono poszerzenie symbolem KX, a wobec tego, że poszerzenie w takim celu było "wydzieleniem pod drogę", zostało to ujęte w decyzji z 14.06.2002r. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji, ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 ( czyli publicznych) należą do tej samej kategorii co te drogi. Natomiast zgodnie z art. 4 tej ustawy użyte w ustawie określenie "droga" lub "pas drogowy" oznaczają wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Nie można zatem zarzucić kwestionowanej decyzji, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skoro w art. 98 u.g.n. istniała możliwość przejęcia z mocy prawa na rzecz właściwego podmiotu działki dzielonej na wniosek właściciela i przeznaczonej pod ciągi pieszo-jezdne, które w rozumieniu ww. przepisów ustawy o drogach publicznych stanowią element drogi. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex nr 51233). Taka zaś sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Końcowo należy wskazać, że przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym jest wyłącznie decyzja, a nie okoliczności towarzyszące jej wydawaniu, w tym także sposób prowadzenia postępowania przez organ, czy też sposób wykorzystanie przejętej nieruchomości. W tym miejscu ponownie należy podkreślić, że działanie organu w postępowaniu w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wymaga zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwyczajnym i jest nastawione wyłącznie na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. a to oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. W związku z tym organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem i nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.