I OSK 1922/23

I OSK 1922/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 350/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-04-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 350/23 w sprawie ze sprzeciwu A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 lutego 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/303/2023/2767 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz A.P. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 350/23 (dalej wyrok II SA/Gl 350/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw A.P. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 13 lutego 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/303/2023/2767 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej Kolegium lub organ II instancji) decyzją z 13 lutego 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/303/2023/2767, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca (dalej Prezydent) z 22 grudnia 2022 r. nr DŚR.5111.1448.2022.D0.335401..18.KRMI odmawiającej przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na matkę, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że Prezydent odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie zostały spełnione przesłanki dotyczące powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, o której mowa w art.17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2023 r. poz. 390, dalej uśr).
W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji I instancji przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b uśr bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. K 38/13 (dalej wyrok K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Prezydent wszczął postępowanie na wniosek skarżącej z 13 października 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Kolegium wskazało, że na mocy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 13 czerwca 2017 r. matka skarżącej jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Ustalono, że datą powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji jest 26 listopada 2016 r. Kolegium uznało za błędne zastosowanie przez organ I instancji art. 17 ust. 1b uśr, wskazując wyrok K 38/13.
Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca od września 2019 r. ma przyznaną rentę z ZUS z tytułu częściowej niezdolności do pracy, która została ustalona do 31 maja 2023 r. Wyjaśnił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną, co wynika z art. 27 ust. 5 uśr. Kolegium podzieliło stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 504 ze zm., dalej uerfus). Zdaniem Kolegium, organ I instancji winien poinformować stronę o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia – zawieszenia renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie - co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uchyliło decyzję I instancji i przekazało Prezydentowi rozstrzygnięcie [winno być sprawę] do ponownego rozpatrzenia.
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wyraziła opinię, że prawo do pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności na pracy nie stanowi w obecnym stanie prawnym negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26.6.2019 r. SK 2/17 (dalej wyrok SK 2/17), w którym Trybunał uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stwierdziła, że zawieszenie wypłaty renty stanowiłoby naruszenie jej uprawnień w zakresie przychodów, jakie może osiągać, będąc do tej renty uprawnioną.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Uznało argumentację podnoszoną w sprzeciwie za nietrafną.
Sąd I instancji wskazał, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej kpa). Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że prawo do pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności na pracy nie stanowi w obecnym stanie prawnym negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w powiązaniu z wyrokiem SK 2/17, przedstawioną przez NSA w wyroku z 22.11.2022 r. I OSK 247/22. Wskazano w nim, że wyrok Trybunału w sprawie o sygn. akt K 2/17 [winno być SK 2/17] jest wyrokiem zakresowym. Wyrok Trybunału usuwa z sytemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Trybunał w uzasadnieniu wyroku, stwierdził w szczególności, że "[...] dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.". Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem Trybunału jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego, funkcjonalnego.
Wyrok SK 2/17 nie oznacza, że w pozostałym zakresie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr należy uznawać za zgodny z Konstytucją. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę na potrzebę uwzględniania kontekstu konstytucyjnego przy wykładni tego przepisu, w szczególności w odniesieniu do osób uprawnionych do emerytury, co skutkowało przyjęciem, że osoby takie (prawnie nie ograniczone w możliwości podjęcia zatrudnienia) nie są pozbawione możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Jest to stanowisko zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku SK 2/17, w którym wskazano, że osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może więc – a zatem jest w stanie – faktycznie pracować. Co istotne, nie istnieją legislacyjne przeciwwskazania do tego, by podejmowała ona zatrudnienie. Wobec takich osób ustawodawca przewidział jedynie mechanizm zapobiegający pobieraniu przez nie świadczenia. Mechanizm ten polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego przychodu, według zasad wynikających z art. 103-106 uerfus. Zdaniem Trybunału, "wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być bowiem tak ukształtowane, aby znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.".
Osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego, mogą podjąć zatrudnienie, ale rezygnują z tego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, znajdują się w analogicznej sytuacji względem siebie, a nie tylko względem opiekunów nieposiadających uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego.
Świadczenie pielęgnacyjne z założenia ustawodawcy ma funkcję kompensującą rezygnację z zatrudnienia i związaną z tym utratę dochodów. Jest to warunek konieczny i bezwzględny dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna. Przyjęcie zapatrywania skarżącej oznaczałoby całkowite naruszenie i tej reguły. Nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki, by w sposób uprzywilejowany traktować przypadki pobierania rent (w tym z tytułu częściowej niezdolności do pracy) w stosunku do emerytur, dając prymat tym pierwszym przy stosowaniu wypracowanej w judykaturze wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez uznanie w konsekwencji, że pobierający rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie musi dokonywać wyboru świadczenia korzystniejszego. Powyższe stanowisko jest dominujące w aktualnym orzecznictwie.
Sąd za bezsporne uznał, że skarżąca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Kolegium prawidłowo zastosowało się do prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, uznając, że pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi automatycznie negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia, lecz osoba uprawniona winna mieć prawo wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko Kolegium, że organ I instancji winien [był] poinformować stronę o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia – zawieszenia renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie – co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. W ocenie Sądu, Kolegium trafnie uznało, że decyzja I instancji została wydana przedwcześnie. Ustaleń powyższych nie mógł dokonać organ odwoławczy, gdyż naruszyłby w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z tym, zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 kpa do uchylenia decyzji z 22 grudnia 2022 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia Sąd uznał za prawidłowe. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, Sąd bada decyzję kasacyjną tylko w zakresie istnienia podstaw do jej wydania, co oznacza, że jeżeli dojdzie do wniosku, że takie podstawy istniały to zobowiązany jest oddalić sprzeciw, co też w niniejszej sprawie uczynił na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ppsa ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej ppsa).
Skargę kasacyjną od wyroku z 14 kwietnia 2023 r. złożyła skarżąca, reprezentowana przez adw. M.Ż., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. prawa materialnego: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie uwzględniając w procesie jego wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 26.6.2019 r. SK 2/17, czego skutkiem było uznanie, że stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez nią uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mimo że hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr po wejściu w życie wskazanego wyroku Trybunału nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy;
2. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie: art. 151a § 2 ppsa przez niezasadne oddalenie sprzeciwu, mimo że zaskarżona decyzja naruszała art. 138 § 2 kpa, co było skutkiem przyjęcia przez organ odwoławczy i sąd I instancji błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, co winno było skutkować uwzględnieniem sprzeciwu i uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 ppsa.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie 185 § 1 ppsa. Wniosła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w odpowiedzi na sprzeciw i podzieliło pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zgodnie z art. 182 § 2a ppsa, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego [...]. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z powyższą regulacją, rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 151a § 2 ppsa przez niezasadne oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych jako wzorce kontroli przepisów prawa.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e ppsa). Rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać jedynie - z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 183 ppsa - czy organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, jeśli została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa).
O kasacyjnym charakterze decyzji odwoławczej nie przesądza powołanie art. 138 § 2 kpa jako jej proceduralnej podstawy prawnej, ale - przede wszystkim - sformułowanie samej osnowy oraz wynikający z uzasadnienia cel z punktu widzenia celu, jakiemu winny służyć decyzje kasacyjne w świetle uregulowań normatywnych [...] nie mają charakteru kasacyjnego decyzje organu odwoławczego wydane bez spełnienia przesłanki z art. 138 § 2 kpa i w innym celu niż wynikający z treści tego przepisu (uzasadnienie wyroku NSA z 16.11.1990 r. SA/Wr 523/90, z glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1992/6/123, akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 702, uw. 72).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19.9.2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla w: w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 724-725, cz. VI, uw. 6 do art. 138).
Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r. III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/7; wyrok NSA z: 22.9.1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 856 nb 14) - winien być interpretowany właściwie.
Organ II instancji ma możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; A. Wróbel - op. cit., s. 724, cz. VI, uw. 5 do art. 138; glosa krytyczna R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r. II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41). Jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji art. 136 i art. 138 kpa, dokonanej art. 1 pkt 33 i 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uregulowanie przewidziane w art. 138 § 2 kpa miało i ma na celu wyeliminowanie zbędnego powtarzania postępowania przez organ I instancji, a przez to działanie zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania. Cel ten uwidocznił się jeszcze bardziej na skutek dokonanej przez art. 1 pkt 21 lit. b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6 poz. 18) zmiany art. 138 § 2 kpa z dniem 11 kwietnia 2011 r. (wyrok z 2.12.2011 r. II OSK 1774/10).
Prawo materialne determinuje, jakie i jak należy zastosować przepisy procesowe. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy Kolegium prawidłowo oceniło przeprowadzone przez Prezydenta postępowanie, a w dalszej kolejności, czy organ odwoławczy winien samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 136 kpa), czy też uchylić decyzję I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa).
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr).
W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że - rozpoznając sprzeciw - sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, niemniej jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyroki NSA: z 8.8.2018 r. I OSK 2045/18 i z 11.12.2018 r. I OSK 4191/18, cbosa). W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.2.2019 r. II OSK 132/19 (cbosa), oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, rozpoznając sprzeciw od zaskarżonej decyzji, nie należało rozstrzygać o kwestii wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w powiązaniu z wyrokiem SK 2/17, lecz o prawidłowości zastosowania przez organ drugoinstancyjny instytucji decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Przeprowadzenie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zw. z wyrokiem SK 2/17 winna mieć jedynie przesłankowy charakter, nie zaś rozstrzygający. Sąd I instancji przeprowadził wskazaną wykładnię w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.11.2022 r. I OSK 247/22, zgodnie z którym wyrok Trybunału w sprawie SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym, dochodząc do wniosku, że przyjęcie zapatrywania skarżącej, zgodnie z którym prawo do pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi w obecnym systemie prawnym negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest uzasadnione. Według Sądu, nie zachodzą żadne przesłanki, aby w sposób uprzywilejowany traktować przypadki pobierania rent (w tym z tytułu częściowej niezdolności do pracy) w stosunku do emerytur, dając prymat tym pierwszym przy stosowaniu wypracowanej w judykaturze wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez uznanie w konsekwencji, że pobierający rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie musi dokonywać wyboru świadczenia korzystniejszego. Dlatego Sąd I instancji ocenił, że Kolegium prawidłowo zastosowało się do prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, uznając, że pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi automatycznie negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia, lecz osoba uprawniona winna mieć prawo wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
Nie rozstrzygając w niniejszym postępowaniu powyższej kwestii, wskazać trzeba, że nawet gdyby uznać, że Sąd prawidłowo przeprowadził wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w powiązaniu wyrokiem SK 2/17, nie powinien był na tej wykładni poprzestać, lecz odnieść tę wykładnię do kwestii zasadności zastosowania przez organ II instancji instytucji decyzji kasacyjnej. Tymczasem, Sąd I instancji, po przeprowadzeniu wskazanej wykładni na kanwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.11.2022 r. I OSK 247/22, lakonicznie wskazał, że za prawidłowe uznaje stanowisko Kolegium, że organ I instancji winien był poinformować stronę o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia – zawieszenia renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie – co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Według Sądu, Kolegium trafnie uznało, że decyzja I instancji została wydana przedwcześnie, zaś ustaleń powyższych nie mógł dokonać organ odwoławczy, gdyż naruszyłby w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z tym – zdaniem Sądu I instancji – zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 kpa do uchylenia decyzji z 22 grudnia 2022 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia było prawidłowe [s. 7 uzasadnienia akapit 2, 3 i 4 wyroku II SA/GL 350/23]. Sąd I instancji nie wyjaśnił na czym w istocie miałoby polegać naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skoro art. 136 kpa uprawnia i jednocześnie obliguje organ II instancji do ewentualnego uzupełnienia postępowania dowodowego lub wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji. Kognicja organu drugoinstancyjnego nie ogranicza się wyłącznie do dokonywania kontroli rozstrzygnięcia, od którego wniesiono odwołanie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie Sąd I instancji błędnie przyznał rację Kolegium, że brak pouczenia skarżącej o wyborze jednego ze świadczeń stanowi uchybienie, którego Kolegium nie mogłoby wyeliminować swoim działaniem na etapie postępowania odwoławczego. Kolegium mogło i powinno być takie pouczenie wystosować wobec skarżącej kasacyjnie, co nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności.
Przedmiot niniejszego postępowania jest przy tym istotny, o tyle, że skarżąca kasacyjnie ubiega się o pomoc państwa w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Szybkość działania organów administracji (art. 12 § 1 kpa) ma więc w takich przypadkach szczególne, kluczowe znaczenie. Kasowanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa z przyczyny takiej, jak w niniejszym postępowaniu, nie zasługuje na aprobatę.
Zasada pomocniczości umacniająca uprawnienia obywateli (Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) nakazuje taką wykładnię powołanych wyżej przepisów, by świadczenie pielęgnacyjne rzeczywiście wspierała rodzinę obarczoną osobiście sprawowaną przez opiekuna nad podopiecznym niepełnosprawnym w stopniu znacznym (art. 2, 18, 69 i 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP).
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Na podstawie art. 151a § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdziwszy naruszenia art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 2 sentencji). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, realizując zasadę art. 12 § 1 kpa, uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku I OSK 1922/23 (art. 153 ppsa).
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w punkcie 3 sentencji, na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa. Wysokość kosztów zastępstwa procesowego skarżącej ustalono - za I instancję na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), tj. 480 zł, a za drugą instancję na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia, tj. 240 zł.