I OSK 192/12

I OSK 192/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Kulig - Maciszewska
Marian Wolanin
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 160/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-09-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3, 184, 203
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 160/11 w sprawie ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Agencji Ruchu Lotniczego na bezczynność Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Związku Zawodowego Pracowników Agencji Ruchu Lotniczego na rzecz Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej kwotę 537 (pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 160/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej do rozpatrzenia wniosku Związku Zawodowego Pracowników Agencji Ruchu Lotniczego z dnia (...) marca 2011 r. w sprawie ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Agencji Ruchu Lotniczego na bezczynność Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia (...) marca 2011 r. Związek Zawodowy Pracowników Agencji Ruchu Lotniczego (zwany dalej Związek Zawodowy) złożył do Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (zwanej dalej PAŻP) wniosek o przekazanie kserokopii planowanych i poniesionych rzeczywiście kosztów jednostronnie wprowadzonego przez Pracodawcę w 2010 r. Regulaminu Wynagradzania, z podziałem na poszczególne koszty rodzajowe. Jako podstawę swojego żądania Związek Zawodowy wskazał art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 10 marca 2011 r. pełnomocnik ds. Zarządzania PAŻP poinformował, że:
– regulamin pracy, który obowiązuje od dnia 1 sierpnia 2010 r. wydłuża okres rozliczeniowy czasu pracy pracowników zatrudnionych w podstawowym-zmianowym oraz równoważnym systemie czasu pracy,
– rozliczenia z CRCO następują z dwu miesięcznym przesunięciem,
– ocena wykonania planu przychodów i kosztów będzie możliwa po I kwartale 2011 r.,
– Pracodawca, jak dotychczas będzie informował o stanie finansowym Agencji.
Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi Związek Zawodowy wniósł do Sądu skargę na bezczynność Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej. Podniósł, iż że nie został rozpoznany jego wniosek z dnia (...) marca 2011 r., bowiem w piśmie z dnia 10 marca 2011 r. brak jest informacji, o którą zwrócono się w piśmie z dnia (...) marca 2011 r. Ponadto wskazał, że Polska Agencja Żeglugi Powietrznej jest państwową osobą prawną, a żądana informacja, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP. Jednocześnie podkreślił, że nie można uznać za załatwienie wniosku z dnia (...) marca 2001 r. pisma z dnia 10 marca 2011 r.
W odpowiedzi na skargę Polska Agencja Żeglugi Powietrznej wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Pełnomocnik Agencji podniósł, że zarząd związku zawodowego nie posiada zdolności sądowej i nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego, ponadto nie może kosztów własnych spraw finansować z kasy związku zawodowego. Brak też jest wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutu bezczynności, organ podał, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem odpowiedź na wniosek z dnia (...) marca 2011 r. została stronie udzielona pismem z dnia 10 marca 2011 r., w którym wskazano, że na chwilę udzielania odpowiedzi brak było danych, żądanych we wniosku. Jednocześnie, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08, wskazał, że wyjaśniono przyczynę uzasadniającą brak tych danych, podając, że PAŻP będzie dysponowała informacjami za I kwartał 2011 r. w maju 2011 r., z uwagi na okres rozliczeniowy trwający do dnia 20 kwietnia 2011 r. i wtedy udzieli związkom zawodowym informacji o stanie finansów PAŻP, w zakresie określonym w art. 28 ustawy o związkach zawodowych. Podniósł, że zgodnie z art. 28 ustawy o związkach zawodowych, pracodawca jest obowiązany udzielić na żądanie związku zawodowego informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, a to oznacza, że związek nie ma prawa do informacji, które nie służą temu celowi. Organ stwierdził też, że ustawa o związkach zawodowych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i ogranicza prawo związku do informacji we wskazanym zakresie. Ponadto – powołując się na art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej – wskazano, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej ma ten podmiot, który jest w posiadaniu takiej informacji, dlatego zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, odpowiedź, że organ nie może udzielić informacji, bowiem jej nie posiada, należy traktować jako udzielenie informacji, a nie bezczynność organu. Podniesiono również, że do skargi nie dołączono dowodu na okoliczność sposobu reprezentacji strony skarżącej, a skarga nie zawiera podpisu umożliwiającego identyfikację osoby ją podpisującej.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż PAŻP jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Wszystkie dokumenty i informacje w tym umowy, porozumienia znajdujące się w posiadaniu tego podmiotu stanowią informację publiczną. Taki też charakter mają porozumienia podpisane przez prezesa PAŻP. Dotyczą one bowiem sfery faktów publicznych, zostały wytworzone przy udziale PAŻP (w ramach sfery jego działalności), zawierają informację o ewentualnym sposobie załatwienia sprawy, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. a, b i c, będąc rodzajem informacji o sposobie prowadzenia spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła PAŻP zarzucając mu:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:
1) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że brak wydania decyzji stanowił bezczynność organu;
2) art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie miała możliwości nieudzielania informacji, pomimo tego że w rzeczywistości ta informacja nie istniała.
II. Naruszenie prawa procesowego:
1) art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i dokonanie niedozwolonego przekształcenia podmiotowego strony wnoszącej skargę do WSA,
2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie sąd był władny dokonywać kontroli działalności skarżącej z uwagi na stwierdzenie jej bezczynności.
Ponadto wskazano na nieważność postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., tj. brak zdolności sądowej i procesowej Zarządu Związku Zawodowego Pracowników Agencji Ruchu Lotniczego.
W oparciu o wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi. W przypadku stwierdzenia braku naruszenia przepisów postępowania i nieuwzględnienia powyższego żądania wniesiono o uchylenie w trybie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej, a w przypadku nieuwzględnienia obydwu żądań – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono m.in., iż artykuł 31 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli braki w zakresie zdolności sądowej lub procesowej albo w składzie właściwych organów dają się uzupełnić, sąd wyznaczy odpowiedni termin. W przypadkach, w których ustanowienie przedstawiciela ustawowego powinno nastąpić z urzędu, sąd zwraca się do właściwego sądu opiekuńczego. Paragraf 3 wskazanego powyżej artykułu wyraźnie stwierdza, że jeżeli braków powyższych (w zakresie zdolności sądowej lub procesowej) nie można uzupełnić albo nie zostały one w wyznaczonym terminie uzupełnione, sąd zniesie postępowanie, w zakresie w jakim jest ono dotknięte brakami i w miarę potrzeby wyda odpowiednie postanowienie. Z kolei art. 58 §1 pkt 5 p.p.s.a. nakłada na sąd obowiązek odrzucenia skargi jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. W skardze na bezczynność Prezesa PAŻP z dn. 23 marca 2011 r. jako skarżący wskazany został Zarząd Związku Zawodowego Pracowników Agencji Ruchu Lotniczego. Również podpis złożony pod skargą dokonany jest "za Zarząd ZZ PARŁ". Podmiot taki nie posiada zdolności sądowej i procesowej, co było podnoszone już na etapie odpowiedzi na skargę, a czego Sąd nie rozstrzygnął w uzasadnieniu wyroku. Wskazany na wstępie niniejszej części uzasadnienia przepis nakazuje sądowi odrzucić skargę, gdy brak jest zdolności sądowej lub procesowej strony, a brak taki nie może zostać uzupełniony w trybie art. 31 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, wobec jasnego i konkretnego określenia strony skarżącej w samej treści skargi sąd winien odrzucić skargę. Dokonana przez sąd orzekający zmiana podmiotowa jest nieuprawniona i powoduje sytuację, w której zdolność prawną (i szerzej – osobowość prawną) uzyskuje.
Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, iż w niniejszej sprawie PAŻP wyraźnie stwierdził w piśmie z dn. 10 marca 2011 r., że żądana we wniosku Zarządu ZZ PARŁ informacja nie istnieje i będzie możliwa do stworzenia po I kwartale 2011 r. Dopiero bowiem po tym okresie będzie możliwe oszacowanie kosztów wprowadzenia nowego Regulaminu Wynagradzania. Ten sam fakt podnoszony był również w odpowiedzi na skargę. Organ zatem nie mógł wydać decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej, bo ta nie istniała. Organ prawidłowo więc poinformował wnioskodawcę o braku takiej informacji i o terminie, w którym będzie mogła być ona udzielona. Tym samym zachował się zgodnie z trybem przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast Sąd błędnie zastosował przepisy prawa materialnego, w szczególności zaś te wskazane na wstępie skargi. Doprowadziło to do sytuacji, w której organowi (PAŻP) informującemu wnioskodawcę o braku na dzień odpowiedzi informacji, co do których złożono wniosek, został przypisany przymiot bezczynności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek Zawodowy Pracowników Agencji Ruchu Lotniczego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń prawa materialnego w postaci art. 16 i 17 u.d.i.p. uznać należy za usprawiedliwione. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w bezczynności jeżeli:
– posiada żądaną informację,
– nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Nie można natomiast zarzucić bezczynności adresatowi wniosku jeżeli nie posiada on informacji wskazanej we wniosku. Art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowi bowiem, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji. W niniejszej sprawie PAŻP pismem z dnia 10 marca 2011 r. poinformowała wnioskodawcę, że żądana informacja nie istnieje i powstanie dopiero po I kwartale 2011 r. Tak więc stwierdzenie Sądu I instancji, że Prezes Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej powinien udzielić informacji lub wydać decyzję o oparciu o przepis art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p. nie znajduje żadnego uzasadnienia. Decyzję w oparciu o wyżej wskazane przepisy organ wydaje bowiem kiedy odmawia udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
W przedstawionym wyżej stanie faktycznym za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bowiem PAŻP nie miała możliwości jego zastosowania a przepis ten nie był podstawą orzeczenia Sądu I instancji.
Nietrafne są również zarzuty dotyczące naruszeń przepisów prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał niedozwolonego przekształcenia podmiotowego strony wnoszącej skargę do WSA.
Początkowo podmiot wnoszący skargę został błędnie wskazany jednak omyłka ta została skorygowana w postępowaniu przed Sądem I instancji. Nie doszło zatem do nieważności postępowania. Sąd I instancji, co jest niewątpliwe, nie naruszył również art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. bowiem orzekał w ramach przyznanej mu właściwości.
Ponieważ Naczelny sąd Administracyjnie nie stwierdził naruszeń prawa procesowego na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania był przepis art. 203 p.p.s.a.