I OSK 1919/21

I OSK 1919/21 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Anna Wesołowska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2770/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-16
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 134 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
par. 36 ust. 3 i 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2770/19 w sprawie ze skargi A.O. i K.O. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 10 października 2019 r. nr DLI-VII.4615.75.2019.KW w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: 1) zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo; 2) na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy ustalenie wartości nieruchomości przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 311), która na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod inwestycję drogową, a taki cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, powinno nastąpić: a) wyłącznie na zasadach określonych w § 49 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832) – przed zmianą stanu prawnego w § 36 ust. 3 pkt 1 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 555), traktując ten przepis jako lex specialis i stosując wynikające z niego ograniczenie powiększenia wartości do 50%, czy też b) z zastosowaniem ogólnej zasady korzyści określonej w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), traktując wymieniony wyżej przepis § 49 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia – przed zmianą stanu prawnego § 36 ust. 3 pkt 1 uchylonego rozporządzenia, jedynie jako instrument wykonawczy służący do określenia wartości nieruchomości według jej alternatywnego sposobu użytkowania, co w konsekwencji pozwala na ustalenie tej wartości w pełnej wysokości rynkowej, bez stosowania ograniczenia do 50%?"; 3) odroczyć rozpoznanie sprawy do czasu rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego.
Uzasadnienie
Przedstawione w sentencji postanowienia zagadnienie prawne powstało w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2770/19 wydanego ze skargi A.O. i K.O. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 10 października 2019 r., nr DLI-VII.4615.75.2019.KW w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 grudnia 2018 r. nr 486/O/2018 a ponadto orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Nieruchomość położona w województwie [...], powiecie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,1152 ha, została objęta decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr 29/11/2018 z dnia 2 sierpnia 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa [...]". Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 25 września 2018 r.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 17 grudnia 2018 r., nr 486/0/2018, orzekł: w pkt 1 o ustaleniu na rzecz K.O. i A.O. odszkodowania w wysokości 26.035,00 zł za wyżej opisaną nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. w kwocie 1.301,75 zł, w pkt 3 o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Od wskazanej decyzji Wojewody, odwołanie złożyli A.O. i K.O., wskazując na uchybienia jakie, ich zdaniem, zostały popełnione w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym. Wątpliwości odwołujących się wzbudziło w szczególności ustalenie przez biegłą stanu nieruchomości, w tym jej położenia, otoczenia i kształtu. Nadto, skarżący wskazali, iż do porównań wzięte zostały nieruchomości niepodobne do wycenianej, są one bowiem położone znacznie dalej od [...], nie są również tak dobrze skomunikowane z [...] jak działka nr [...].
Decyzją z 10 października 2019 r., nr DLI-VII.4615.75.2019.KW, Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej: organ odwoławczy/Minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: kpa), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A.O. i K.O., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Minister przywołał regulacje prawne dotyczące wypłaty odszkodowań za grunty przejęte z mocy prawa w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1474, dalej jako: specustawa drogowa). Wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Mazowieckiego w dniu 12 października 2018 r., przez rzeczoznawcę majątkowego I.K. Zdaniem organu biegła poprawnie określiła przedmiot, zakres i cel wyceny, jak również zgodnie z przepisami wskazała daty istotne dla procesu szacowania. Kolejno, rzeczoznawca dokonała charakterystyki nieruchomości wskazując, że stanowi ona grunt rolny, na którym znajduje się nieliczny samosiew nie przedstawiający wartości użytkowej. Nieruchomość posiada dojazd drogą gruntową, nie jest natomiast uzbrojona. Nieruchomość położona jest w terenie wiejskim, w dalszej odległości od miasta, w obszarze gruntów rolnych i rozproszonej zabudowy siedliskowej. W niedużej odległości przebiega droga krajowa [...], w bezpośrednim otoczeniu natomiast znajdują się grunty użytkowane rolniczo. Organ podał, że w zakresie uwarunkowań planistycznych biegła ustaliła, że dla obszaru na którym położona jest przedmiotowa działka obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2002 r., zgodnie z którym szacowana nieruchomość położona jest na terenie rolniczym - R.
Następnie biegła dokonała analizy rynku nieruchomości, przyjmując do wyceny dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości: gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu pod drogi publiczne, jak również przeznaczonych do użytkowania rolniczego. Badaniem objęła okres od września 2016 r. do września 2018 r. Obszar badanego rynku objął teren powiatu [...] i sąsiednich powiatów z terenu województwa [...] - [...], [...], [...], [...], [...] dla nieruchomości drogowych oraz teren gminy [...] oraz gmin sąsiednich dla nieruchomości rolnych. W konsekwencji, rzeczoznawca majątkowy wykazała występowanie tzw. zasady korzyści( art. 134 ust. 4 ugn). Według biegłej analiza rynku lokalnego i regionalnego wykazała, iż ceny transakcyjne nieruchomości drogowych wydzielane z terenów rolnych są wyższe od cen nieruchomości rolnych z których są wydzielane. Wartość gruntu określona została przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Do zbioru transakcji porównawczych przyjęto 12 transakcji. Biegła określiła także następujące cechy rynkowe (oraz ich wagi): lokalizacja ogólna (40%), lokalizacja szczegółowa (40%) oraz otoczenie i sąsiedztwo (20%). W rezultacie, rzeczoznawca majątkowy określiła wartość m2 prawa własności nieruchomości wycenianej na kwotę 22,60 zł/m2, co ostatecznie dało wynik 26.035,00 zł. W takiej też kwocie Wojewoda Mazowiecki ustalił odszkodowanie na rzecz byłych właścicieli działki.
Organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które skutkowałyby dyskwalifikacją tego opracowania jako opinii o wartości nieruchomości. Biegła wobec stwierdzenia, że cel publiczny na jaki została przejęta nieruchomość zwiększa jej wartość, dokonała wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości, co jest zgodne z treścią przepisu art. 134 ugn i § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ odwoławczy ponadto podał, że Wojewoda Mazowiecki prawidłowo powiększył ustalone odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości na rzecz dotychczasowych właścicieli.
Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że nie są one zasadne. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazała bowiem, iż wycenianej działce została przyznana ocena "dość dobra" w zakresie cechy lokalizacja ogólna (działka położona w dalszej odległości od dużej aglomeracji miejskiej), "dość dobra" w zakresie cechy lokalizacja szczegółowa (w niedużej odległości od miejscowości gminnej) oraz "średnia" w zakresie cechy otoczenie i sąsiedztwo (na terenie z zabudową rozproszoną), co miało wpływ na wysokość jej ceny za m2. Odnosząc się zaś do kwestii cen działek nieruchomości przyjętych do porównań Minister powtórzył, że działki te zostały przyjęte do porównań wskutek przeprowadzonej przez biegłą analizy możliwości zastosowania tzw. "zasady korzyści", dzięki której do porównań wzięte zostały działki przeznaczone pod realizację inwestycji drogowych. Biegła przyjęła zatem do porównań ceny transakcyjne nieruchomości korzystniejsze dla byłych właścicieli aniżeli w przypadku gdyby do porównań wzięte zostały nieruchomości rolne, których ceny na terenie gminy [...] kształtowały się na poziomie od 4000,00 zł do 16.000,00 zł za 1 ha. Biegła wyjaśniła jednocześnie, iż w gminie [...] wystąpiły transakcje gruntami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe, przy czym wszystkie one leżały na terenach o charakterze nie rolnym, a więc na terenach zabudowy mieszkaniowej lub terenach aktywności gospodarczej. Organ uznał te wyjaśnienia za wystarczające i dopełniające ocenę prawidłowości operatu szacunkowego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i K.O. (dalej: skarżący) zaskarżając ją w całości i podnosząc przede wszystkim: a) nieprawidłowe ustalenie wartości działki ewidencyjnej nr [...] ze względu na dokonanie nieprawidłowej wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych, wbrew dyspozycji art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.) w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 2109, z późn. zm ),w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o nieprawidłowo ustaloną kwotę odszkodowania działając ze szkodą dla skarżących, nieprawidłowe zakwalifikowanie działki ewidencyjnej nr [...] jako działki rolnej, zamiast działki oznaczonej AGI tj. teren aktywności gospodarczej, co w konsekwencji mogło mieć wpływ na prawidłowe oszacowanie wartości nieruchomości, w konsekwencji stanowiące niezastosowanie w sposób prawidłowy dyspozycji art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, c. art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji pomimo określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętej pod drogę bez odpowiedniego słusznego odszkodowania. W skardze podniesiono również naruszenie przepisów postępowania i w konsekwencji wniesiono, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ppsa, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju, na podstawie art. 135 ppsa o rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 486/0/2018 z dnia 17 grudnia 2018 r.
Przy piśmie z 18 lutego 2020 r. skarżący złożyli operat szacunkowy – analizę rynku określającego wartość rynkową nieruchomości gruntowej niezabudowanej m.in. dla działki będącej przedmiotem, niniejszego postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę, uznając ją za zasadną, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Według Sądu Wojewódzkiego analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że wydając zaskarżone decyzje organy obu instancji uchybiły przepisom prawa. Organy orzekające w sprawie dokonały oceny operatu szacunkowego, lecz – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - wyprowadziły błędne wnioski co do zgodności operatu z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uszło uwadze organów, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena przyjętej pod inwestycje drogową działki w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., w tym w szczególności jego § 36. Ma to o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie – jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości. Sąd Wojewódzki powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 823/15.
Sąd I instancji wskazał, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] opow. 0,1152 ha leżała na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z [...] 2002 r. - jako teren rolniczy. Przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, którą musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ustępu 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działki w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwołała się do unormowania art. 134 ust 4 ugn, tj. zasady korzyści, zgodnie z którą w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Biegła wskazała, że w związku z tym, iż nieruchomości rolne osiągają ceny niższe od nieruchomości drogowych to zgodnie z zasadą korzyści, przyjęła nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Jednak reguła ta, jak dalej wywodził Sąd Wojewódzki, w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust 3 ww. rozporządzenia. Oczywistym jest, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, ale na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym) a nie przyjmując zasadę korzyści. § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową". W niniejszej sprawie tak jednak nie było, gdyż w chwili wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego z 2 sierpnia 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość leżała na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren rolniczy. Zastosowanie w sprawie miał więc wyłącznie § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. a nie ust. 4 § 36 ani oba te przepisy łącznie, jak uczyniła biegła. Inaczej mówiąc w niniejszej sprawie wykluczona była możliwość ustalania wartości wywłaszczonych nieruchomości na podstawie specustawy drogowej w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust 4 ugn. W takim bowiem przypadku powinno to nastąpić w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na cele tożsame z tymi na jakie była przeznaczona nieruchomość zajęta przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50 %, a więc na zasadach § 36 ust 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi. I właśnie w tym celu analizy rynku w tym zakresie rzeczoznawca winien dokonać a nie w celu zastosowania zasady korzyści (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. I OSK 2430/17). Sąd podkreślił, że przepis § 36 ust 4 mógłby stanowić podstawę sporządzenia operatu szacunkowego, tylko w sytuacji gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do zastosowania w przedmiocie wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Błędnie zatem organy przyjęły, że operat szacunkowy sporządzony w oparciu o § 36 ust 3 i ust. 4 rozporządzenia przy tak ustalonym stanie faktycznym mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skoro zatem w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegła przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mogła zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, ani łącznie § 36 ust 3 i ust 4, lecz wycenę należało prawidłowo oprzeć o przepis § 36 ust. 3 tego rozporządzenia. Analiza cen nieruchomości drogowych powinna być natomiast przeprowadzona jedynie po to, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczas na inne cele – jak w niniejszej sprawie (rolne, mieszkaniowe). Wynik tej analizy powinien posłużyć do ewentualnego podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia. Sąd Wojewódzki uznał, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie nie odpowiada wskazanym wyżej założeniom, co powoduje, że zasadne są także zarzuty procesowe skargi zmierzające do zakwestionowania wartości dowodowej operatu. Operat ten nie mógł zatem stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, co powoduje, że decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co w konsekwencji skutkowało ich uchyleniem.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "ppsa") Minister zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2901 ze zm. – dalej: "rozporządzenie") poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowo zastosowany art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej: "ugn") w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa poprzez błędne przyjęcie, że dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów, wskazując, że prawidłowa interpretacja przepisów rozporządzenia możliwa jest jedynie w kontekście ustawowych zasad wyceny nieruchomości w celu ustalenia wysokości odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości. W przepisach art.134 ust.3 i ust.4 ugn, ustawodawca przyjął, że jednym z czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia oraz wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Skarżący kasacyjnie nie podzielił stanowiska Sądu, że przepis § 36 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do art.134 ust. 3 i 4 ugn i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości. Skarżący kasacyjnie uważa, że przepis § 36 rozporządzenia nie może wyłączyć zastosowania zasady korzyści z art.134 ust.4 ugn.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i K.O. wnieśli o jej oddalenie, zaznaczając, że powodem złożenia przez nich skargi był przede wszystkim, krzywdzący i wadliwy operat szacunkowy wyceny nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia. Skarżący w toku całego postępowania prezentowali stanowisko, że ich grunt powinien być wyceniony jako teren inwestycyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego sądu. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem skutecznego przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest okoliczność, że zagadnienie budzące poważne wątpliwości powstało przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej, w związku z orzekaniem w konkretnej sprawie, uniemożliwiając podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. O zagadnieniu prawnym budzącym poważne wątpliwości można przy tym mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych i zakresu ich stosowania.
Taka sytuacja, w ocenie składu orzekającego, zachodzi w niniejszej sprawie, spełnione zatem zostały przesłanki określone w art. 187 § 1 p.p.s.a. Zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które postanowiono przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, wyłoniło się bowiem na tle konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Dotyczy ono wykładni i stosowania § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2901 ze zm. – dalej: "rozporządzenie") oraz art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które to przepisy stanowią podstawy prawne skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Poważna wątpliwość co do wykładni i stosowania powołanych podstaw kasacyjnych jest przy tym istotna dla sposobu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej, wątpliwość ta wynika z odmiennej oceny prawnej wymienionych przepisów § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia i art. 134 ust. 4 ugn. Wyjaśnienie na czym polega owa poważna wątpliwość wymaga przybliżenia podstaw materialnoprawnych wydanego w sprawie rozstrzygnięcia a tym samym podstaw prawnych przyznawania odszkodowania za grunty przejęte na realizację inwestycji drogowych według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Mazowiecki ustalając, jako organ pierwszej instancji, odszkodowanie za nieruchomość przejętą z mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wskazał jako podstawę prawną przepisy: art. 12 ust.4, ust.4a, ust.4f-g, ust.5-5a, art. 18 i art. 22 ust.1 i 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2018 r., poz.1474 ze zm.) oraz art. 130, art.132 i 134 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. tj. 2018, poz. 2204). Zgodnie z art. 12 ust. 4 wskazanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości lub ich części, będące przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w niej oznaczone, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Art. 12 ust. 4a powołanej ustawy stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepisami, do których odsyła powołany art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 134, zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1); przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2); wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3); jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).
Przepisy określające sposób ustalania odszkodowań zawarte są w Dziale III rozdziale 5 u.g.n., zatytułowanym "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" oraz w Dziale V, rozdziale 1 poświęconym wycenie nieruchomości. W art. 159 ugn Rada Ministrów została upoważniona do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego. Wykonanie wskazanej delegacji ustawowej stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109), wielokrotnie nowelizowane. Dla potrzeb przedstawianego zagadnienia istotna jest treść § 36 ust.3, który ( zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak również późniejszych nowelizacji – Dz. U. Nr 2021, poz. 555) stanowił, że:
" W przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:
1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,
2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni
- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%."
Analogiczne jest brzmienie § 49 ust.3 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości ( Dz.U. z 2023 r., poz. 1832).
Relacja art.134 ust.4 ugn do § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia jest zagadnieniem spornym w orzecznictwie. Spór ten dotyczy w szczególności sytuacji, gdy nieruchomość, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była przeznaczona pod inwestycję drogową, a taki właśnie cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określono jako rolne, zaś przeznaczenie na inwestycję drogową spowodowało ( co wykazała biegła rzeczoznawca) zwiększenie wartości wywłaszczonej nieruchomości.
W orzecznictwie prezentowane są dwa odmienne stanowiska.
Według pierwszego z nich w sytuacji, gdy nieruchomość, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była przeznaczona pod inwestycję drogową, a taki właśnie cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, ustalenie odszkodowania powinno nastąpić na zasadach określonych w § 36 ust.3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (obecnie już uchylonego). Przede wszystkim wskazuje się, że podstawowym aktem dotyczącym inwestycji w zakresie dróg publicznych, nabywania nieruchomości pod drogi i określenia zasad ustalania za te nieruchomości odszkodowania jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli tzw. specustawa drogowa. Przywołując treść art. 12 ust. 5 ustawy akcentuje się, na mocy odesłania zawartego w tym przepisie, jedynie odpowiednie stosowanie przepisów o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które wskutek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Wynika z powyższego, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania bezspornie stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale tylko odpowiednio. Zauważa się przy tym, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane. Przywołuje się literaturę przedmiotu. Oznacza to, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmiennie przez przepisy odnoszące do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie specustawy drogowej. Przyjmuje się, że wyjątek, na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji prawnej, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. To zwrócenie uwagi na przepisy specustawy drogowej ma istotne znaczenie, albowiem to ta ustawa jest podstawą prawną ustalenia odszkodowania. Specustawa drogowa nie reguluje jednak kompleksowo problematyki odszkodowania za przejętą nieruchomość, stąd też odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie zawarte w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej ma dwie istotne cechy: po pierwsze jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost, a po drugie jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zabieg ten ( odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej i jedynie odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami) jest celowym działaniem ustawodawcy. Wniosek taki uzasadnia zestawienie treści art. 12 ust.5 specustawy drogowej z art. 23 tej ustawy. To oznacza, że przepisy ugn, w tym art. 134 ust. 4 u.g.n. ustanawiający zasadę korzyści, również znajduje - odpowiednie - zastosowanie, tj. takie, które nie narusza przepisów specustawy drogowej. Zasada taka wprost została wyrażona w art. 2 pkt 11 u.g.n. ( wyrok z 26 marca 2025 r. I OSK 639/22).
W tej grupie orzeczeń relację, jaka zachodzi pomiędzy art. 134 ust. 4 ugn, a § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia ujmuje się w następujący sposób. Przepis art. 134 ust. 4 ugn statuuje "zasadę korzyści", a zasada ta ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 ugn dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast powołany § 36 rozporządzenia dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli specustawy. Dla prawidłowego ustalenia tej relacji odwołano się do art. 159 ugn, w którym zawarta jest delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia, a szczególnie do zakresu tej delegacji, aby móc zbadać, czy nie doszło do przekroczenia zakresu delegacji. Powołany art. 159 ugn stanowi, że Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: pkt 1 do pkt 7, w tym w pkt 4 sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Tym samym z delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 4 ugn wynika, że ustawodawca nie tylko dopuszcza, ale wskazuje, że w rozporządzeniu należy uwzględnić sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Stąd też w § 36 rozporządzenia określono sposoby ustalania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na podstawie specustawy drogowej, a np. w § 37 wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa przeznaczonych na linie kolejowe. W tej grupie orzeczeń wyrażono jednoznaczne stanowisko, że w przypadku nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie specustawy drogowej należy stosować § 36 rozporządzenia, jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zastosowanie ma § 36 ust. 3 rozporządzenia.
Powyższe oznacza, że w sytuacji przejęcia nieruchomości w trybie specustawy drogowej, w razie gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, istnieje wyraźny przepis prawa regulujący sposób ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W orzeczeniach wskazuje się, że § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny odnosi się do nieruchomości, których przeznaczenie jest odmienne niż cel wywłaszczenia, a zatem nieruchomości te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zostały przeznaczone pod drogę. Konstatacja ta wynika bezpośrednio z treści powyższego przepisu, który wskazując na zwiększenie wartości nieruchomości wyraźnie mówi o tym, że jej dotychczasowe przeznaczenie pozostawało odmienne od przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia lub przejęcia. W sposób pośredni powyższy wniosek wynika także z treści § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, określającego sposób ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej, która na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej była przeznaczona pod inwestycję drogową. Przepis ten, z punktu widzenia kryterium przeznaczenia nieruchomości, odnosi się zatem do pozostałych nieruchomości, niż te wskazane w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Powyższe uwagi wskazują, iż wśród regulacji prawnych odnoszących się do sposobu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej istnieją przepisy, które w sposób specyficzny określają wartość rynkową nieruchomości, której przeznaczenie, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości.
W niektórych orzeczeniach z tej grupy wywodzi się, że jeśli z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale jedynie odpowiednio, to przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. nie może znaleźć zastosowania. Przepisów o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie nie da się pogodzić z przepisami ustanowionymi dla stosunków uregulowanych w trybie specustawy drogowej, a wniosek ten pozostaje aktualny także w sytuacji gdy przepisy określające sposób wyceny nieruchomości zawarte zostały w rozporządzeniu. Kwestia hierarchiczności norm w ramach systemu prawa nie odgrywa istotnego znaczenia, w sytuacji możliwości tylko odpowiedniego zastosowania hierarchicznie wyższych norm ustawowych. Przepis art. 134 ust. 4 u.g.n mógłby stanowić podstawę sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Okoliczność ta jest, bowiem warunkiem koniecznym do zastosowania również § 36 ust. 4 rozporządzenia.
Dodać przy tym należy, że zaprezentowana wyżej wykładnia przepisów, a w szczególności dostrzeżenie art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, powoduje, że przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. nie może znaleźć zastosowania, prezentowana jest w szeregu orzeczeniach. Ale w tej grupie orzeczeń są też takie wyroki, w uzasadnieniu których podkreśla się, że przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości
(vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 823/15; z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17; z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2430/17; z 2 października 2019 r., sygn. I OSK 5/18; z 25 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 485/22; z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 518/22; z 9 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1010/22 i sygn. I OSK 1011/22; z 18 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 985/22; z 13 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1341/22, z 8 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1595/22; z 10 listopada 2023 r., sygn. I OSK 1574/22; z 15 grudnia 2023 r., sygn. I OSK 1848/22; z 5 kwietnia 2024, sygn. akt I OSK 389/21; z 21 maja 2024 r., sygn. I OSK 34/23; z 23 maja 2024, sygn. I OSK 464/21 i sygn. I OSK 625/21; z 12 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 905/21,z 25 września 2024 r., sygn. I OSK 957/21; z 23 października 2024, sygn. I OSK 1122/21 i sygn. I OSK 1312/21; z 30 października 2024 r., sygn. I OSK 1784/21; z 30 października 2024r., sygn. I OSK 1311/21; z 25 lutego 2025 r., sygn. I OSK 488/22; z 26 marca 2025 r., I OSK 481/22 i sygn. I OSK 639/22; z 29 lipca 2025 r., sygn. I OSK 458/22 oraz z 5 sierpnia 2025 r., sygn. I OSK 486/22; z 12 sierpnia 2025 r., I OSK 700/22; z 4 września 2025 r., sygn. I OSK 333/22).
Według drugiego poglądu § 36 ust. 3 rozporządzenia nie może być traktowany jako przepis szczególny w stosunku do art. 134 ust. 4 ugn. Merytoryczna reguła kolizyjna, wyrażana formułą: "norma szczególna uchyla normę ogólną" (lex specialis derogat legi generali) może bowiem znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy norma szczególna nie jest normą niższego rzędu. Nadrzędne znaczenie ma natomiast hierarchiczna reguła kolizyjna, zgodnie z którą norma hierarchicznie wyższa uchyla normę hierarchicznie niższą (lex superior derogat legi inferiori), niezależnie od tego, w jakim czasie obie normy zostały wydane i bez względu na to, która z nich jest bardziej ogólna. Kolizje norm prawnych muszą w pierwszej kolejności podlegać regule hierarchicznej, co nakłada na organy stosujące prawo obowiązek takiego wykładania normy zawartej w rozporządzeniu, który będzie uwzględniać hierarchiczność aktów normatywnych, zaś w razie wątpliwości co do możliwości pogodzenia przepisów ustawy i rozporządzenia, należy bezwzględnie przyznać pierwszeństwo ustawie. Przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia nie może zatem wyłączyć obowiązku zastosowania art. 134 ust. 4 ugn. Poza naruszeniem zasady hierarchiczności aktów prawnych, przyjęcie takiej koncepcji godziłoby również w wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę wyłączności ustawy w zakresie możliwości wprowadzania ograniczeń co do korzystania z prawa własności. Jest to tym bardziej istotne w sytuacji, gdy zastosowanie ustawy prowadzi do korzystniejszego dla osoby wywłaszczanej rezultatu niż przewiduje rozporządzenie. Jedyny dopuszczalny sposób wykładni § 36 ust. 3 rozporządzenia to taki, w którym ustalenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania następuje w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w każdym przypadku, gdy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości, chyba że taki sposób ustalenia wartości nie jest możliwy z uwagi na brak nieruchomości podobnych.
Stanowisko to wyrażono w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1395/13; z 11 kwietnia 2019 r. , sygn. I OSK 1394/17; 8 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 1686/14, z 8 maja 2023r. r., sygn. I OSK 1001/22.
W wyrokach z 10 lipca 2025 r., I OSK 2056/23, z 7 sierpnia 2025 r., I OSK 1446/21; z 20 sierpnia 2025 r., sygn. I OSK 1217/22 i 16 września 2025 r., sygn. I OSK 1044/22 Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 27 maja 2025 r., I OPS 1/24 i wywiódł, że ustawowa zasada korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi o konieczności przyjęcia - jako podstawy wyliczenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - korzystniejszego dla podmiotu wywłaszczanego przeznaczenia tej nieruchomości ze względu na zwiększenie jej wartości jako pochodnej inwestycyjnej atrakcyjności wynikającej z celu wywłaszczenia. Stosowanie zasady korzyści realizuje w większym stopniu konstytucyjny standard ochrony prawa własności i związanego z nim prawa do słusznego odszkodowania, o których mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Skład Orzekający zauważa jednak, że podjęta w dniu 27 maja 2025 r. uchwała sygn. I OPS 1/24 dotyczyła określenia wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową i tym samym relacji § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (§ 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.) do art. 134 ust.4 ugn. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że z użytego w § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (§ 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.) zastrzeżenia o określaniu wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych wynika, że przy istniejącym w obrocie nieruchomościami przeznaczonymi na takie cele wyznacznikiem wysokości odszkodowania jest cel drogowy. W takim wypadku już sama literalna treść omawianego § 49 ust. 4 uwzględnia treść art. 134 ust. 4 u.g.n. Chodzi zatem o taką sytuację, gdy właściciel nie może ponosić szkody w sytuacji, gdy ze sprzedaży działki mógłby osiągnąć wyższą cenę aniżeli z tytułu odszkodowania za przejęcie pod drogę.
Natomiast w rozpoznawanej sprawie sytuacja faktyczna i prawna jest odmienna, co uniemożliwia automatyczną transpozycję tez płynących z uchwały I OPS 1/24 na grunt niniejszej sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Skład Orzekający pragnie podkreślić, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny, które uniemożliwia realizację tego celu przez prywatnego właściciela, nie kształtuje jego prawa własności, lecz wiąże się z przyznaniem organowi uprawnienia do wywłaszczenia. Gwarancja wartości prawa własności, chroniona przez art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, powinna być w tym przypadku rozumiana jako rekompensata za wartość utraconego prawa – czyli taką wartość, jaką miała nieruchomość, gdyby nie doszło do jej przejęcia na rzecz podmiotu publicznoprawnego.
Uczestnicy postępowania byli bowiem właścicielami gruntu rolnego i gdyby chcieli go zbyć, uzyskana cena musiałaby odpowiadać cenie właśnie tego rodzaju gruntu. Dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji ZRID grunt ten – jako przeznaczony pod inwestycję drogową – uzyskał inny charakter, ale jednocześnie w tym samym momencie z mocy prawa stał się własnością publiczną. Zatem byli właściciele tracili jego własność jako gruntu rolnego. Oznacza to, że wartość "drogowa" jest kreowana dopiero przez sam akt wywłaszczenia i nigdy nie istniała w domenie praw właściciela.
Ta fundamentalna różnica w przedmiocie kompensacji i naturze wzrostu wartości przemawia za tym, że rozumowanie uchwały I OPS 1/24, opracowane dla innego problemu prawnego, nie może być automatycznie transponowane na sytuację regulowaną przez § 49 ust. 3 rozporządzenia ( dawny § 36 ust.3). W tym kontekście, § 49 ust. 3 ( dawny § 36 ust. 3 ) rozporządzenia jawi się nie jako norma konkurencyjna do art. 134 ust. 4 u.g.n., lecz jako specjalny mechanizm kompensacyjny, mający na celu przyznanie właścicielowi partycypacji w przyszłej, publicznej wartości, co stanowi uszczegółowienie ogólnej zasady korzyści w sposób dostosowany do specyfiki tej transformacji. Jest to zatem odrębny reżim prawny, którego ratio legis – zapobiegnie nieuzasadnionemu wzbogaceniu właściciela o pełną wartość stworzoną wyłącznie przez projekt publiczny, przy jednoczesnym przyznaniu mu godziwej partycypacji (limit 50%) – jest odmienne od ratio legis art. 134 ust. 4 u.g.n. i uchwały I OPS 1/24, gdzie celem jest ochrona właściciela przed pokrzywdzeniem wynikającym z wieloletniego "zamrożenia planistycznego". Skoro cele obu regulacji są różne, a stany faktyczne, których dotyczą, nieprzystające, to stosowanie per analogiam tez z uchwały jest, zdaniem Składu Orzekającego, niedopuszczalne.
Należy również zauważyć, że delegacja ustawowa z art. 159 ust. 1 pkt 4 ugn upoważnia do określenia sposobów wyceny "w zależności od rodzaju i przeznaczenia" nieruchomości. Ustawodawca przewidział zatem, że różne stany faktyczne będą wymagały odrębnych metodologii. W tym świetle § 49 ust. 3 i § 49 ust. 4 ( dawnej § 36 ust. 3 i § 36 ust. 4) rozporządzenia nie są normami konkurencyjnymi, lecz realizacją tej delegacji – stanowią dwa odrębne, wyspecjalizowane "sposoby określania wartości" dla dwóch różnych "rodzajów" sytuacji wywłaszczeniowych. Uchwała NSA, dokonując wykładni relacji jednej z tych norm (§ 49 ust. 4) do ustawy, nie mogła przesądzić o statusie drugiej (§ 49 ust. 3), która reguluje zupełnie inny przypadek.
Zatem unormowanie, zgodnie z którym, jeśli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość rynkową nieruchomości określa się w ten sposób, że wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne (...) stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki (...), powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%, nie mogło być traktowane jako pomniejszające należne byłym właścicielom nieruchomości odszkodowanie. Winni oni bowiem otrzymać odszkodowanie odpowiadające wysokości wartości nieruchomości, którą utracili, a dodatkowo powiększone zgodnie z w/w regulacją prawną. Nadmienić jedynie należy, że art.159 ugn realizuje konstytucyjną zasadę wyrażoną w art. 92 ust.1 Konstytucji RP, a którego zgodność z Konstytucją nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 16 października 2012 r., sygn. K 4/10 , publ. OTK-A 2012/9/106).
W istocie spór między stanowiskami prezentowanymi w wymienionych orzeczeniach dotyczy prawidłowego ustalenia relacji między specustawą drogową, ustawą o gospodarce nieruchomościami a wskazanymi powyżej rozporządzeniami w sprawie wyceny nieruchomości. Jednakże, jak wynika z przytoczonej powyżej analizy orzecznictwa spojrzenie na te relacje składów orzekających nie ma jednolitego charakteru. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności powodują, że wątpliwości prawne występujące przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie mają charakter poważnych wątpliwości prawnych.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., przedstawił zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego sądu.