I OSK 1917/23

I OSK 1917/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Ewidencja ludności
Sygn. powiązane
II SA/Gl 105/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-05-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 77 § 4,  art. 64 § 2 w zw. z art. 30 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 38
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SA/GI 105/23 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 5 grudnia 2022 r. nr NWXIV.7581.4.36.2022 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 105/23 po rozpoznaniu skargi spółki [...] Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Śląskiego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 11 października 2022 r.
Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł Wojewoda Śląski zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022, poz. 329 – dalej jako: p.p.s.a. poprzez niepodjęcie przez sąd działań z urzędu w postaci wezwania Wojewody Śląskiego do przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa udzielonego R. K.. Zdaniem skarżącego, to pozwoliłoby sądowi przejść do merytoryki sprawy, zamiast uchylać obie decyzje z powodu braku dokumentu w aktach, skoro organ dysponował tym dokumentem i posiadał wiedzę o istnieniu stosunku pełnomocnictwa między [...] S.A. a R. K. oraz M. K. .
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2023, poz. 775 – dalej jako: k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez sąd, że Wojewodzie Śląskiemu z urzędu był znany fakt umocowania R. K. do działania w imieniu [...] S.A. i możliwość udzielania przez niego dalszych pełnomocnictw. Organ był również w posiadaniu dokumentu pełnomocnictwa udzielonego R. K. przez inwestora ([...] S.A.), co pozwoliło mu uznać, że inwestor jest należycie reprezentowany w postępowaniu administracyjnym.
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 30 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 k.c. polegające na błędnym przyjęciu przez sąd, że organy nie zbadały umocowania pełnomocnika i nie wezwały do uzupełnienia braków formalnych, a także błędnym przyjęciu, że M. K. nie był upoważniony do działania w imieniu inwestora ([...] S.A.).
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 30 § 3 k.p.a. w zw. z art. 38 k.c. poprzez uznanie, że nie istniał stosunek pełnomocnictwa pomiędzy inwestorem ([...] S.A.) a R. K. i M. K. jako pełnomocnikami spółki.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2023 r. i merytoryczne rozpoznani sprawy, z uwzględnieniem załączonego do skargi pełnomocnictwa udzielonego R. K.. Wniesiono o uwzględnienie przez sąd, jako dowodu, dokumentu pełnomocnictwa nr [...] z dnia 30 lipca 2018 r. udzielonego R. K. przez [...] S.A. Wniesiono również o zasądzenie od strony przeciwnej ([...] Sp. z o.o.) na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W przypadku przekazania skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Śląski wniósł o uwzględnienie jako dowodu, dokumentu pełnomocnictwa nr [...] z dnia 30 lipca 2018 r. udzielonego R. K. przez [...] S.A. oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie w całości skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd Pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna Wojewody Śląskiego oparta została na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 30 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 Kodeksu cywilnego, poprzez uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z uwagi na brak w aktach sprawy pełnomocnictwa nr [...] z dnia 30 lipca 2018 r. udzielonego - jak należy przyjąć - R. K. . W tym miejscu należy poczynić uwagę porządkującą, a mianowicie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do kwestii udzielenia pełnomocnictwa "R. K.", podczas gdy kwestią sporną w niniejszej sprawie było istnienie umocowania dla R. K. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto przeprowadzenie dowodu z z pełnomocnictwa udzielonego R. K., jednak do skargi kasacyjnej załączono kserokopię pełnomocnictwa udzielonego R. K. Argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prowadzi jednak do wniosku, że zarzuty i uzasadnienie skargi kasacyjnej odnoszą się do kwestii umocowania R. K. .
Podniesiony zarzut jest jednak bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo wskazał, że wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości został podpisany przez M. K., który działał na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez R. K. Z treści odpisu KRS wynikało, że organem uprawnionym do reprezentacji [...] S.A. jest zarząd, a oświadczenia woli składają dwaj członkowie zarządu łącznie lub jeden członek zarządu łącznie z prokurentem. R. K. nie figurował w składzie zarządu ani wśród prokurentów. Mimo domniemania przez Sąd pierwszej instancji, że Koordynator ds. Realizacji Inwestycji działał na podstawie innego pełnomocnictwa (nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r.), dokument ten nie znajdował się w aktach administracyjnych, co uniemożliwiało Sądowi pierwszej instancji ustalenie, kto udzielił tego pełnomocnictwa i do czego uprawniało. W świetle art. 30 § 3 k.p.a. i art. 38 Kodeksu cywilnego, pełnomocnik procesowy powinien nie tylko złożyć dokument pełnomocnictwa podpisany przez osoby działające w imieniu osoby prawnej, ale także dokument potwierdzający umocowanie tych osób do działania w imieniu osoby prawnej. Odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, aktualny w dniu udzielenia pełnomocnictwa, jest właściwym dokumentem do wykazania umocowania organu osoby prawnej do udzielenia pełnomocnictwa procesowego. Brak takiego dokumentu w aktach sprawy stanowił istotny brak formalny podania, który uniemożliwiał nadanie mu dalszego biegu bez uprzedniego przeprowadzenia procedury uzupełnienia braków formalnych, przewidzianej w art. 64 k.p.a. Argumentacja Wojewody Śląskiego o posiadaniu wiedzy "z urzędu" o istnieniu pełnomocnictwa R. K. nie zwalnia organu z obowiązku posiadania dokumentu pełnomocnictwa w aktach sprawy, ani z obowiązku prawidłowego udokumentowania umocowania pełnomocnika, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Brak pełnomocnictwa w aktach uniemożliwia pełną kontrolę prawidłowości wszczęcia postępowania. Brak pełnomocnictwa nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w aktach sprawy, który uzasadniał umocowanie R. K. do udzielenia dalszego pełnomocnictwa M. K., stanowił istotny brak formalny. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych podania w terminie, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności działania organów administracji, jest uprawniony i zobowiązany do badania, czy postępowanie zostało wszczęte i prowadzone przez osoby należycie umocowane. W sytuacji, gdy wniosek pochodzi od osoby, której umocowanie nie zostało w sposób prawidłowy udokumentowane w aktach sprawy, organ administracji ma obowiązek wezwać do uzupełnienia tego braku. Niewywiązanie się z tego obowiązku przez organ I instancji, a następnie utrzymanie takiej decyzji w mocy przez organ II instancji, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Złożenie dokumentu pełnomocnictwa dopiero na etapie skargi kasacyjnej nie może konwalidować wcześniejszych uchybień organów administracji.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej odnosi się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez nieprzyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Wojewodzie Śląskiemu z urzędu był znany fakt umocowania R. K. i możliwość umocowania M. K. na podstawie dokumentu pełnomocnictwa nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewoda Śląski twierdzi, że z uwagi na prowadzenie wielu postępowań administracyjnych z udziałem [...] S.A., posiadał ten dokument i powinien on być traktowany jako fakt znany organowi z urzędu w rozumieniu art. 77 § 4 k.p.a.
Ten zarzut również jest bezzasadny. Na podstawie przepisu art. 77 § 4 k.p.a. fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, jednak należy zakomunikować je stronie. Co istotniejsze, fakt posiadania przez organ dokumentu w innym wydziale lub w ramach innych spraw, nie jest równoznaczny z jego włączeniem do akt konkretnej sprawy i udokumentowaniem tego faktu w aktach w sposób transparentny dla stron i sądu. Akta sprawy administracyjnej powinny być kompletne i zawierać wszelkie dokumenty stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, w tym pełnomocnictwa. Brak adnotacji w aktach sprawy lub brak zakomunikowania stronie, że organ posiada wiedzę o umocowaniu R. K. , stanowi uchybienie procesowe. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że brak pełnomocnictwa w aktach sprawy, bez względu na to, czy organ miał o nim "wiedzę z urzędu", uniemożliwia kontrolę prawidłowości umocowania i stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy. Domniemanie kompletności akt administracyjnych jest podstawową zasadą, a wszelkie odstępstwa od niej, nawet jeśli organ deklaruje, że wie o istnieniu dokumentu, muszą być wyraźnie i transparentnie ujawnione w aktach. Uchybienie obowiązku zakomunikowania stronie faktu znanego z urzędu, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie jest jedynie formalnością. Narusza to zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i zasadę zaufania obywateli do organów państwa.
Niezasadnie również Sadowi pierwszej instancji stawia się zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Funkcją art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. jest uzupełniające postępowanie dowodowe, które ma na celu ocenę, czy organy administracji ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a nie zastępowanie organów w gromadzeniu materiału dowodowego, w szczególności w zakresie braków formalnych podania. To na organie administracji spoczywa obowiązek skompletowania akt sprawy i zapewnienia, że wszelkie niezbędne dokumenty, w tym pełnomocnictwa, znajdują się w aktach w sposób umożliwiający kontrolę legalności podjętych działań. Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku wzywać organu do uzupełnienia braków, które powinny być usunięte na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego. Uchylenie decyzji przez Sąd pierwszej instancji w związku z brakiem prawidłowego umocowania pełnomocnika, który zainicjował postępowanie, jest prawidłową konsekwencją naruszenia przepisów proceduralnych. W takiej sytuacji, Sąd nie dokonuje merytorycznej oceny sprawy, ponieważ samo wszczęcie i prowadzenie postępowania obarczone jest istotną wadą formalną, która ma wpływ na całość postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek [...] sp. z o.o. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie przepisu art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy strona skarżąca nie poniosła kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a złożona przez nią odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście przez Prezesa Zarządu.