III OSK 298/25

III OSK 298/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 24/24 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2024-06-11
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 24/24 w sprawie ze skargi N.P. na bezczynność Dyrektora Zarządu [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 24/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi N.P. (dalej także jako: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na bezczynność Dyrektora Zarządu [...] (dalej także jako: "organ", "Dyrektor Zarządu") w przedmiocie dostępu do informacji publicznej: odrzucił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę bezczynność Dyrektora Zarządu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skarżąca podała, że WSA w Krakowie w dniu 22 czerwca 2023 r. wydał wyrok o sygn. akt II SA/Kr 12/23 stwierdzający nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 października 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Tym samym Dyrektor Zarządu powinien w obecnej chwili ponownie rozpoznać wniosek skarżącej.
Organ pismem z dnia 9 października 2023 r. wezwał skarżącą, powołując się na art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do wykazania w terminie 7 dni kalendarzowych, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych.
Skarżąca wskazała, że Dyrektor Zarządu cały czas uchyla się od obowiązku udzielenia informacji publicznej, powołując się przy tym na domniemanie istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego by dokonać przetworzenia wnioskowanych informacji publicznych, co jest próbą ominięcia prawa i tym samym nie udostępnienia żądanych we wniosku informacji publicznych.
W konkluzji skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Dodatkowo w aktach sprawy zalega decyzja organu z dnia 23 listopada 2023 r. nr [...], którą organ rozpoznał sprawę po wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 12/23 i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 24/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: odrzucił skargę.
W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że Dyrektor Zarządu w dniu 23 listopada 2023 r. wydał decyzję nr [...], którą organ rozpoznał sprawę po wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 12/23 i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej. Skarga na bezczynność wniesiona została w dniu 11 stycznia 2024 r. (data stempla pocztowego), a więc już po wydaniu wskazanej decyzji. W tej sytuacji zaistniała przeszkoda do merytorycznego rozpoznania skargi, wobec czego należało, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzec jak w sentencji zaskarżonego postanowienia.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca zaskarżając je w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi skarżącej z powodu jej niedopuszczalności w ocenie Sądu pierwszej instancji – w szczególności oparte na dowolnej i nieuprawnionej interpretacji uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 roku, sygn. II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 roku, sygn. II OPS 1/21 i przyjęcie – wbrew treści wskazanych uchwał, że skargę wniesioną na bezczynności organu pierwszej instancji (którego decyzja nie jest ostateczna) należy oceniać tak samo pod względem jej dopuszczalności jak skargę na bezczynność / przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego po jego ostatecznym zakończeniu, a tym samym pozbawienie skarżącej możliwości dochodzenia na drodze postępowania sądowoadministracyjnego stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, tj. pozbawienie skarżącej rozpatrzenia jej skargi – zawartych w niej zarzutów i wniosków;
2. art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarga nie może być rozpoznana skoro przed jej wniesieniem organ wydał decyzję, a tym samym stan bezczynności organu ustał a jedynym celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe I prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a że Sąd nie może orzec w zakresie tego czy stan bezczynności w sprawie objętej skargą istniał czy też nie (a w konsekwencji również stwierdzenie czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także orzeczenie z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącej określonej przepisami sumy pieniężnej) i tym samym pozbawienie skarżącej możliwości dochodzenia na drodze postępowania sądowoadministracyjnego stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, tj. pozbawienie skarżącej rozpatrzenia jej skargi – zawartych w niej zarzutów i wniosków,
3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że tylko istnienie bezczynności organu w momencie rozpoznawania skargi powoduje możliwość stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności (a w konsekwencji również stwierdzenie czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także orzeczenie z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącej określonej przepisami sumy pieniężnej) i tym samym pozbawienie skarżącej możliwości dochodzenia na drodze postępowania sądowoadministracyjnego stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności.
Wskazując ww. zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wydział II z dnia 11 czerwca 2024 roku, sygn. II SAB/Kr 24/24 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącego z urzędu kosztów pomocy prawnej w postaci zastępstwa procesowego, które to koszty nie zostały uiszczone ani w całości ani w części według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
Rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy bezsprzecznie bowiem wynika, że skarga z dnia 11 stycznia 2024 r. (data stempla pocztowego) została wniesiona po załatwieniu sprawy przez organ, tj. po wydaniu przez niego decyzji z dnia 23 listopada 2023 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej.
Podkreślić należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach odwołał się do uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, tj. uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności, a następnie uchwały z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 dotyczącej przewlekłości postępowań. Treść obydwu wskazanych uchwał oparta jest na ogólnym spostrzeżeniu, zgodnie z którym wydanie aktu w sprawie administracyjnej sprawia, że ewentualny stan bezczynności (przewlekłości) staje się stanem historycznym, co z kolei oznacza, że skarga wniesiona w czasie, w którym bezczynność (przewlekłość) jest już takim właśnie stanem historycznym, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21 stwierdzono, że "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania". Stanowisko powyższe zaprezentowane wyłącznie jako uzasadnienie uchwały dotyczącej kwestii ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego, nie podważa generalnych ustaleń, że samo już wydanie aktu administracyjnego, tak jak w niniejszej sprawie, jest tym istotnym zachowaniem organu, które czyni z bezczynności (przewlekłości) stan historyczny uniemożliwiający przyjęcie, że istnieje przedmiot postępowania, w którym możliwe jest skorzystanie z kompetencji określonej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu m.in. do wydania w określonym terminie aktu, skoro akt taki został już wydany, czy też w art. 151 p.p.s.a., tj. oddalenia skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy organ ten zakończył postępowanie administracyjne poprzez wydanie właściwego aktu w sprawie. Nadto, zarówno w sentencji uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, jak i w jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wiąże skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu z samym faktem "wydania decyzji". Nie ulega wątpliwości, że to z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 234/18).
W realiach niniejszej sprawy od dnia 23 listopada 2023 r. nie istniał podlegający badaniu stan bezczynności, którego dotyczyła skarga, a tym samym nie istniał również przedmiot skargi w rozpatrywanej przez Sąd pierwszej instancji sprawie. W tej sytuacji prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że postępowanie w tej sprawie zostało zakończone na dzień wniesienia skargi na bezczynność do sądu. Obowiązek odrzucenia takiej skargi jako niedopuszczalnej wynika wprost z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. II OPS 1/21. Z tego względu Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., czego pełnomocnik skarżącej nie zdołał skutecznie podważyć.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a wobec tego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.