I OSK 1914/19

I OSK 1914/19 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2019-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Op 99/19 - Postanowienie WSA w Opolu z 2019-04-30
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 99/19 o odrzuceniu skargi T. D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z 30 kwietnia 2019 r., II SA/Op 99/19, odrzucił skargę T. D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z [...] lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; dalej jako: "u.s.g.") dopuszczalność skargi determinują przesłanki w nim określone i dopiero ich łączne spełnienie pozwala na merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd. Pierwszą z nich jest wniesienie skargi na akt z zakresu administracji publicznej. Z kolei zaistnienie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej skargę, kwestionowanym aktem – to drugi niezbędny warunek merytorycznej oceny zaskarżonego aktu przez sąd. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.; dalej jako: "ustawa"). Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Art. 2a ust. 2 ustawy stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, a według art. 1 ustawy "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Dokonując oceny niniejszej sprawy stwierdzić należy, że spełniony został wymóg, co do charakteru sprawy objętej przedmiotem skargi, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta z zakresu administracji publicznej. Uchwała w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i ma charakter aktu prawa miejscowego (por. D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza BRANTA, Bydgoszcz-Kraków 2003, str. 137-144, J. Czerw, I. Krześnicki: Działalność uchwałodawcza rady gminy, Wydawnictwo MUNICIPIUM SA, Warszawa 2005, str. 263 wykazu niektórych aktów prawa miejscowego; wyrok WSA w Białymstoku z 21 kwietnia 2008 r., II SA/Bk 262/07, LEX nr 506790). Kolejnym zagadnieniem w badanej sprawie jest ustalenie czy skarżący posiada interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. W tym miejscu stwierdzić przyjdzie, że w przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 ust. 1 u.s.g., wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Odczytanie komentowanego przepisu prowadzi do wniosku, że w celu ustalenia istnienia legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę podjętą w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie wystarcza samo posiadanie interesu prawnego. Legitymowany do wniesienia skargi jest bowiem wyłącznie podmiot, którego interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Legitymacja skargowa opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14). Naruszenie interesu prawnego składającego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Skuteczność rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy uwarunkowana jest m.in. naruszeniem interesu prawnego skarżącego tym aktem. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).
W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanym uchwale unormowaniem, a jego własną indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z przepisów prawa administracyjnego. Z uzasadnienia skargi można jedynie domniemywać, że skarżący – jako właściciel działki nr [...], do której przedmiotowa droga umożliwia mu dostęp, swojego interesu prawnego upatruje w poniesionych kosztach wykonania sieci wodociągowej oraz wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej omawianej drogi. Naruszenia tego interesu upatruje ponadto w ewentualnych przyszłych wydatkach związanych z poprawą jakości przedmiotowej drogi, jakie narzucone zostaną – jego zdaniem – przez Gminę K., w związku ze zmianą charakteru prawnego drogi. Tak sformułowane naruszenie interesu prawnego nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, że uchwała w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych kształtuje sposób korzystania z nieruchomości kwalifikowanych jako drogi gminne (drogi publiczne). Oznacza to, że kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. Wobec tego, co do zasady interes prawny, który może zostać naruszony uchwałą o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie dotyczyła nieruchomości stanowiącej obecnie własność skarżącego, lecz jedynie – drogi przylegającej do jego działki. Tym samym uchwała nie wkracza co do zasady w sferę uprawnień rzeczowych skarżącego, a skoro tak – to może co najwyżej dotyczyć jego interesu faktycznego, a nie prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Także okoliczność poniesienia wydatków na przyłączenie sieci kanalizacyjno-sanitarnej nie stanowi argumentu potwierdzającego wystąpienie jego interesu prawnego. Przede wszystkim, koszty te i prawo własności do sieci wbrew twierdzeniu skarżącego, nie zostały wykazane, bowiem do akt sprawy przedłożył on jedynie faktury za udostępnienie działek nr [...] i [...] w K. w celu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej (por., k. 12 i 13 akt sąd.) i nie dotyczą one wydatków na samą budowę sieci. Abstrahując już od kwestii wydatków i wykazania własności sieci kanalizacyjno-wodociagowej umieszczonej na przedmiotowej drodze, to nawet fakt, że dany podmiot jest właścicielem umieszczonych w pasie drogi urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego, nie świadczy o występowaniu interesu prawnego. Uchwała przez samo zaliczenie drogi, w której to posadowione są urządzenia wodociągowe – do kategorii drogi gminnej nie zmienia co do zasady w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej ewentualnego właściciela tych urządzeń, gdyż nie prowadzi do odjęcia czy ograniczenia przysługującego do tych urządzeń prawa własności jak i nie umożliwia korzystania z nich. W rezultacie nie sposób zatem uznać, że uchwała ingeruje w sposób wykonywania przysługującego prawa własności do urządzeń sanitarno-wodociągowych, nawet pod warunkiem wykazania własności tych urządzeń. Zaskarżona uchwała kształtuje jedynie status prawny określonych działek, do których to skarżący nie wykazał się prawem podmiotowym. Natomiast, ewentualne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej wydawane w przyszłości w postępowaniach administracyjnych w przedmiocie ustalenia wysokości jak i właściwego beneficjenta uiszczania opłat z tytułu korzystania z drogi, wydawane będą w drodze indywidualnego aktu, a tym samym okoliczność ta nie może stanowić o legitymacji do zaskarżenia uchwały przesadzającej wyłącznie o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie, podjęcie uchwały nie zmieniło sytuacji skarżącego jako właściciela działki nr [...]. Skarżący po wydaniu zaskarżonej uchwały nadal pozostaje właścicielem nieruchomości, może z niej korzystać i nią dysponować. Ewentualne nakłady już poniesione przez skarżącego, czy też mające powstać w przyszłości, a związane z korzystaniem z tejże drogi – mogą jedynie świadczyć o jego interesie faktycznym. Naruszenie interesu faktycznego nie może jednak skutkować nadaniem legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Pozostałe argumenty skargi, odnoszące się do legalności przedmiotowej uchwały, w tym w szczególności zarzut nieprawidłowego – zdaniem skarżącego – trybu jej podjęcia, polegającego na wprowadzeniu radnych w błąd co do treści uchwały, czy też zarzut niemożności zaliczenia drogi (ulicy W. w K.) do kategorii dróg gminnych z powodu niespełniania wymogów technicznych, nie traktują o indywidualnym interesie prawnym skarżącego i jego naruszeniu zaskarżoną uchwałą. Mogłyby stanowić przedmiot oceny merytorycznej Sądu pod względem zgodności z prawem, ale dopiero po skutecznym wniesieniu skargi. Jednak do takiego wszczęcia postępowania w sprawie nie doszło, albowiem skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego indywidualny interes prawny, stąd Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł T. D., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych, a także na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów: a. pisma Gminy K. z [...] listopada 2018 r., nr: [...]; b. pisma z Gminy K. z [...] stycznia 2019 r., nr: [...]; c. pisma informującego skarżącego z [...] listopada 2018 r.; d. opinii prywatnej z lutego 2019 r. autorstwa mgr inż. M. S.; e. opinii uzupełniającej biegłego sądowego w sprawie o sygn. II Ca 487/18/RK. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 u.s.g. przez przyjęcie, że skarżący nie wykazał, iż w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a jego własną indywidualną sytuacją prawną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że argumentacja Sądu I instancji w zakresie braku posiadania przez skarżącego interesu prawnego jest błędna. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwalą (tak: wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14). Dodatkowo Sąd wskazał, że naruszenie interesu prawnego składającego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. W przedmiotowej sprawie, podjęta przez Radę Miejską uchwała spowoduje dla skarżącego znaczną szkodę finansową, z której – jak wskazał WSA w Opolu – nie należy "domniemywać" naruszenia interesu prawnego skarżącego, ale która w sposób bezpośredni, obiektywny i realny interes prawny narusza. Na podstawie przedstawionej w skardze argumentacji skarżący do dn. przekwalifikowania spornego fragmentu gruntu w drogę publiczną uiścił kwotę ponad 9.000,00 zł, która stanowiła koszty związane z uzyskaniem bezterminowej zgody na umieszczenie sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej. Powyższe wynikało z uzyskanych przez skarżącego bezterminowych zgód na udostępnienie działek gminnych o nr. [...] oraz [...] w celu wykonania w/w prac. Po podjęciu uchwały Gmina K., pismem z [...] listopada 2018 r. poinformowała skarżącego, że w związku ze zmianą kategorii drogi wewnętrznej na drogę publiczną, uzyskana przez skarżącego bezterminowa zgoda zmieniła status na zgodę terminową. Wymaga podkreślenia, że w/w pismo oraz wskazana przez Gminę konieczność ponownego wystąpienia do Gminy K. przez skarżącego z wnioskiem o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogi oraz odtworzenia poboczy i zniszczonej nawierzchni drogi (a dokładniej powierzchniowo pokrytego cienką warstwą tłucznia fragmentu gruntu polnego, zakwalifikowanego przez Gminę do kategorii dróg publicznych) z jednoczesnym podkreśleniem przez Gminę, iż jest to konieczne do naliczenia opłaty. Co więcej, w odpowiedzi na stanowisko skarżącego, Gmina – pismem z [...] stycznia 2019 r. – wskazała, że bezterminowe zgody, które uzyskał skarżący są "decyzjami w znaczeniu potocznym", tj. decyzjami właściciela nieruchomości i posiadają charakter cywilnoprawny, dalej wskazując, iż konieczność zmian terminu ich obowiązywania stanowi konsekwencję zmiany statusu prawnego nieruchomości wskutek podjętej uchwały. Tym samym w sposób bezpośredni, indywidualny, obiektywny i realny zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego. Co więcej, w nawiązaniu do powyższego, wymaga zauważenia, że przed Sądem Okręgowym w Opolu, w sprawie o sygn. II Ca 487/18/RK, toczy się spór o ustanowienie drogi koniecznej pomiędzy skarżącym a firmą Zakłady Mechaniczne Z. S.A. Skarżący do dn. dzisiejszego ubiega się o uzyskanie służebności drogi koniecznej na drodze będącej własnością firmy Z. S.A., jako jedynej umożliwiającej zapewnienie odpowiedniego dojazdu do nieruchomości skarżącego. Na dzień dzisiejszy przeciwnik procesowy skarżącego zyskał argument w postaci zakwalifikowanego do kategorii dróg publicznych fragmentu nawierzchni, który od dnia podjęcia uchwały daje – w ocenie firmy Z. S.A. – inną, alternatywną możliwość dojazdu do posesji przez dostawców, klientów i pracowników skarżącego, bo przecież jest drogą publiczną. Powyższe byłoby możliwe, gdyby ustanowiona droga publiczna spełniała choćby podstawowe warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne w zakresie ukształtowania i nośności nawierzchni. Na dzień dzisiejszy takich warunków nie spełnia. Posiłkując się opinią biegłego wydaną w sprawie o sygn. II Ca 487/18/RK: należy wskazać co następuje: "(...) nie ulega wątpliwości, że należy dołożyć wielu starań począwszy od opracowań projektowych po roboty budowlane celem dostosowania drogi do obowiązujących przepisów (...)", "(...) podsumowując należy stwierdzić, że droga nie spełnia wszystkich wymagań dla drogi publicznej (...)".Niemniej jednak sporny fragment nawierzchni mógłby zostać dostosowany do potrzeb skarżącego, jednakże w związku z prowadzoną przez skarżącego działalnością, nakład prac koniecznych do przystosowania drogi zdecydowanie przewyższa prace, co do których zobowiązała się Gmina K., pismem z [...] października 2016 r., wskazując, iż proponuje wysypanie tłucznia drogowego i jego zagęszczenie, z jednoczesnym zaznaczeniem, iż "realizacja w dalszym zakresie jest możliwa, ale prace wykraczające poza w/w zakres podlegałyby finansowaniu przez skarżącego". Innymi słowy Gmina stara się przerzucić na skarżącego odpowiedzialność i szacowane na kilka milionów koszty przystosowania ustanowionej "drogi publicznej" do warunków technicznych drogi publicznej. Po co zatem Gmina podejmowała zaskarżoną uchwałę, która leży w interesie jedynie przeciwnika procesowego skarżącego, natomiast wobec Gminy może być źródłem roszczeń cywilnych skarżącego? Wiążąc powyższe z toczącym się sporem przez Sądem Okręgowym w Opolu, skarżący może nie mieć wyboru, zatem nie – co wskazał WSA w Opolu – "przypuszczalnie", a realnie podjęta uchwala narusza interes prawny skarżącego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina K. wniosła o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, że w całości podziela interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie są trafne.
Na wstępie wskazać należy, że prawo do sądu nie jest prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki) czy finansowym (koszty sądowe). Takie ograniczenia podmiotowe wprowadza również art. 101 ust. 1 u.s.g., kształtując w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny, o którym mowa w omawianym przepisie, winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Można go wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Najistotniejszym w niniejszej sprawie jest jednak to, że zaskarżony akt, w tym przypadku uchwała, winien naruszać uprawnienia skarżącego zagwarantowane w przepisach prawa. Chodzić tu może o uprawnienia wynikające nie tylko z norm prawa administracyjnego, cywilnego lecz także innych gałęzi prawa materialnego. Obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała narusza konkretne i istniejące aktualnie uprawnienia skarżącego spoczywa na skarżącym. Kryterium naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą dana osoba może określić jako własną, indywidualną i konkretną (por. np. wyrok NSA z 23 września 2016 r., II OSK 914/15; wyrok NSA z 8 września 2016 r., II OSK 3068/14; wyrok NSA z 19 lipca 2011 r., I OSK 677/11).
W niniejszej sprawie skarżący obowiązany był wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Tym samym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (por. wyroki NSA: z 7 marca 2017 r., II OSK 1587/15 i 14 listopada 2017 r., II OSK 457/16). W okolicznościach niniejszej sprawy słusznie istnienia takiego związku jak powyżej opisany nie dopatrzył się Sąd I instancji, stwierdzając, że skarżący w zaskarżeniu ww. uchwały może mieć co najwyżej interes faktyczny a nie prawny, trafnie przy tym podkreślając, że żaden z przepisów uchwały nie ustala dla skarżącego jakichkolwiek nakazów czy zakazów, ani nie pozbawia go jakichkolwiek uprawnień oraz nie nakłada żadnych obowiązków jak i ich nie zmienia. Podkreślenia wymaga, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie nie dotyczyła nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, lecz jedynie – drogi przylegającej do jego działki. Skarżący nie wykazał, aby przysługiwało mu oparte na przepisie prawa materialnego uprawnienie, które zostało naruszone przez wydanie zaskarżonej uchwały. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne i realne. Sąd I instancji zasadnie wskazał zatem, że wydanie zaskarżonej uchwały nie narusza interesu prawnego skarżącego, który byłby rzeczywisty, bezpośredni i aktualny. Nie jest nim możliwość wystąpienia tego naruszenia w przyszłości w postaci ewentualnych przyszłych wydatków związanych z poprawą jakości przedmiotowej drogi, jakie narzucone zostaną zdaniem skarżącego przez Gminę K., w związku ze zmianą charakteru prawnego drogi. Sąd I instancji zasadnie podniósł również, że "fakt, że dany podmiot jest właścicielem umieszczonych w pasie drogi urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego, nie świadczy o występowaniu interesu prawnego. Uchwała przez samo zaliczenie drogi, w której to posadowione są urządzenia wodociągowe – do kategorii drogi gminnej nie zmienia co do zasady w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej ewentualnego właściciela tych urządzeń, gdyż nie prowadzi do odjęcia czy ograniczenia przysługującego do tych urządzeń prawa własności jak i nie umożliwia korzystania z nich. W rezultacie nie sposób zatem uznać, że uchwała ingeruje w sposób wykonywania przysługującego prawa własności do urządzeń sanitarno-wodociągowych, nawet pod warunkiem wykazania własności tych urządzeń". Podjęcie zaskarżonej uchwały nie zmieniło sytuacji skarżącego jako właściciela działki nr [...], albowiem nadal pozostaje on właścicielem nieruchomości, może z niej korzystać i nią dysponować. Kwestia ewentualnych nakładów finansowych poniesionych przez skarżącego, czy też mogących powstać w przyszłości świadczą jedynie o jego interesie faktycznym.
Tym samym, stwierdzić należało, że rację ma Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała nie rozstrzyga w żaden sposób władczo o prawach lub obowiązkach skarżącego i tym samym skarżący może mówić jedynie o swoim interesie faktycznym w jej zaskarżeniu, a nie o interesie prawnym. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił brak legitymacji prawnej po stronie skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ze względu na to, że uchwała nie narusza jego interesu prawnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.