I OSK 1910/24

I OSK 1910/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 94/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-06-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art.1 ust.1, ust.3 pkt 4, art.2 ust 1 i 7, art.26 ust.1 pkt.1
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 390
art.2 pkt 1-5, art. 17 ust. 1, art. 24 ust. 2 i 2a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 185
art. 1 pkt 16 lit. a)
Ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa  oraz niektórych innych ustaw (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 153, art. 174 pkt 1 i 2, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 94/24 w sprawie ze skargi N. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 listopada 2023 r., nr SKO.4114.680.2023 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 94/24, po rozpoznaniu skargi N.P. (dalej – skarżąca), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 28 listopada 2023 r., nr SKO.4114.680.2023 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 października 2023 r., nr SOCII.5111.035157.2023.277940.000001.2023.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej – skarżący kasacyjnie, organ, Kolegium), zastępowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:
1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.), dalej - u.p.o.u, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że możliwe jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy literalna wykładnia tej normy wskazuje, że prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje obywatelom Ukrainy, jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niezależnie od rodzaju wnioskowanego świadczenia;
b) art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym związku z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że zgodnie z tą regulacją przepisy dotychczasowe stosujemy po 31 grudnia 2023 r. do wszystkich spraw o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w których wniosek wpłynął do dnia 31 grudnia 2023 r. podczas gdy norma ta wskazuje, że powinny one być stosowane jedynie do spraw, w których do dnia 31 grudnia 2023 r. powstało prawo do świadczenia, co oznacza ustalenie tego prawa w drodze co najmniej jednej wcześniejszej decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie, a nie procedowanie w sprawie, w której wniosek o świadczenie został złożony po raz pierwszy;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej - p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uchylenie decyzji ostatecznej, jak i decyzji ją poprzedzającej, z powodu rzekomych naruszeń norm prawa materialnego, podczas gdy nie doszło do ich naruszenia w następstwie czego Kolegium prawidłowo ustaliło, dokonało subsumpcji stanu faktycznego sprawy i orzekło o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji przedstawienie niepełnej oceny prawnej w zakresie własnych rozważań, brak właściwej oceny stanu prawnego sprawy, a co za tym idzie związanie organów nietrafną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania obligującą do prowadzenia postępowania w zbędnym zakresie na podstawie przepisów niemających już zastosowania w sprawie, podczas gdy Kolegium prowadziło czynności adekwatnie do brzmienia norm materialnych.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie, zrzekając się prawa do rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej - p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna została oparta na obu określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych. W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w analizowanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej stanowiły przepisy u.p.o.u., określające szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 1 ustawy) oraz między innymi niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny (art. 1 ust. 3 pkt 4 ustawy).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.o.b. jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 4 marca 2024 r. Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki. Podstawy wyłączenia stosowania powołanego art. 2 ust. 1 określone zostały w art. 2 ust. 3 u.p.o.b.
Stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u., obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 u.p.o.u., przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy".
Jak stanowi art. 2 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej - u.ś.r. – w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji – świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wskazać należy, że powyższe brzmienie art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. uzyskał na mocy art. 1 pkt 16 lit. a) ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185). Nowe brzmienie powołanego przepisu weszło w życie z dniem 28 stycznia 2023 r. Zmiana poprzedniego brzmienia art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. polegała na dodaniu zwrotu "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". W ramach nowelizacji ustawy u.p.o.u. dokonanej powołaną wyżej ustawą zmieniającą nowe brzmienie nadano również art. 26 ust. 3b pkt 6 oraz dodano ust. 3g-3i do art. 26 u.p.o.u. Jak wynika z uzasadnienia projektu do powołanej ustawy zmieniającej zmiana art. 26 miała na celu uszczelnienie świadczeń socjalnych; proponowane przepisy miały uszczelnić system i zapobiec wyłudzaniu świadczeń przez osoby niezamieszkujące/nieprzebywające w Polsce (druk sejmowy nr 2845).
W analizowanej sprawie organ odwoławczy, dokonując literalnej wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u., uznał, że brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, ponieważ skarżąca zamieszkuje na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, ale jej dzieci mieszkają na Ukrainie, a więc skarżąca nie mieszka z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Zauważenia wymaga, że w orzecznictwie oraz doktrynie ugruntowana jest zasada pierwszeństwa wykładni językowej. Zasadę tę rozumie się jednak przede wszystkim w taki sposób, że należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, pod tym wszakże warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, rozważając również aspekty systemowe i funkcjonalne (por. M. Zirk-Sadowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System praw administracyjnego, Tom 4, Wyładnia w prawie administracyjnym. C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 225).
W wyroku z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 93/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową i funkcjonalną. Obowiązek takiej wykładni wynika z wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która chroniąc prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie, sprawnie". Na uwagę w zasługuje również stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, w której wskazano, że: "w teorii prawa ugruntowane jest stanowisko, że większość normatywnych teorii wykładni, nawet wówczas, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy, postuluje sprawdzić przez inne rodzaje wykładni (...). Przepis jasny może okazać się wątpliwy w rezultacie wprowadzenia nowych przepisów, istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. Wskazana zasada musi być stosowana z należytą ostrożnością, ponieważ jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie (...). Zdarzają się sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast rozpatrywany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy". Zaś w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10, wyrażono pogląd, iż "w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu który wydaje się jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u., nie można poprzestać na wynikach wykładni językowej, ale należy ją uzupełnić o wykładnię systemową i celowościową. Przyjmuje się słusznie, że w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu. Może to mieć miejsce, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, OTK Zb.Urz. 2000, nr 5, poz. 141; wyroki Sądu Najwyższego z 8 stycznia 1993 r., sygn. akt III ARN 84/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 183; z 8 maja 1998 r., sygn. akt I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7, uchwała z 8 lutego 2000 r., sygn. akt I KZP 50/99, OSNKW 2000, nr 3-4, poz. 24 i uchwała składu siedmiu sędziów SN z 25 kwietnia 2003 r., sygn. akt III CZP 8/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 1).
W piśmiennictwie wskazuje się, że "żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym – jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna)" (M. Zirk-Sadowski w: System Prawa Administracyjnego Wykładnia w prawie administracyjnym, tom 4, 2 wyd., wyd. CH BECK, str. 227).
Z wykładni systemowej zewnętrznej wynika, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych, do której odwołuje się art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u., przewiduje w art. 2 pkt 1-5 różnego rodzaju świadczenia rodzinne, w tym mające na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka - zasiłek rodzinny wraz dodatkami, a także świadczenia opiekuńcze, jak zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Przepisy ustawy nie ograniczają przy tym przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi. Z istoty niektórych świadczeń opiekuńczych wynika wręcz, że przyznawane są one osobom dorosłym lub w związku z opieką nad osobą dorosłą – zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy, świadczenie pielęgnacyjne. Stanowisko to prezentowane jest w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 16 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/23, z 23 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 295/24). Skoro zatem wedle art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. obywatelowi Ukrainy, legalnie przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przysługuje możliwość ubiegania się o wszystkie przewidziane w art. 2 pkt 1 - 5 u.ś.r. świadczenia rodzinne, a więc skierowane zarówno do dzieci, jak i przysługujące osobom dorosłym lub w związku z opieką nad osobami dorosłymi, to odnoszenie wprowadzonego do tego przepisu zwrotu "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" do wszystkich świadczeń rodzinnych, a nie tylko tych skierowanych do dzieci, prowadziłoby do absurdalnych i nieakceptowalnych z punktu widzenia pomocy obywatelom Ukrainy rozstrzygnięć. Tym bardziej, że wedle art. 2 ust. 7 u.p.o.u. obywatelowi Ukrainy, o którym mowa w ust. 1, jako osobie korzystającej w Rzeczypospolitej Polskiej z ochrony czasowej, przysługują uprawnienia określone w u.p.o.u., a zatem przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych.
Zaznaczyć należy, że gdyby zamiarem ustawodawcy było objęcie wprowadzoną zmianą art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. wszystkich świadczeń rodzinnych określonych art. 2 pkt 1-5 u.ś.r., to dałby temu wyraźny wyraz, wprowadzając wprost tego rodzaju rozwiązanie. Natomiast zmianę art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. poprzez dodanie zwrotu "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" należy odczytywać w ten sposób, że ustawodawca – z uwagi na kryterium zamieszkiwania z dziećmi - chciał w ten sposób wprowadzić ograniczenie w możliwości ubiegania się o świadczenia rodzinne skierowane do dzieci.
Dokonując wykładni celowościowej przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. należy wskazać na cel wprowadzenia zmiany tego przepisu, którym była konieczność uszczelnienia systemu świadczeń socjalnych i zapobieżenie wyłudzaniu świadczeń przez osoby niezamieszkujące/nieprzebywające w Polsce. Nie można również zapominać o jednym z ogólnych celów u.p.o.u., którym jest zapewnienie wsparcia materialnego rodzinom ukraińskim oraz osobom będącym obywatelami Ukrainy, którzy wjechali na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bezpośrednio z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi. Realizacja tego celu następuje między innymi poprzez przyznanie wsparcia z zakresu świadczeń rodzinnych.
Odnotować należy, że wprowadzony z dniem 28 stycznia 2023 r. do art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. zwrot "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", znajduje się również w pkt 2-5 ust. 1 art. 26 u.p.o.u. Przepisy te odnoszą się odpowiednio do świadczeń mających na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka lub dofinansowania, tj.: świadczenia wychowawczego, świadczenia dobry start, rodzinnego kapitału opiekuńczego i dofinansowania obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna. Ustawodawca w ten sposób ograniczył możliwość przyznania tych świadczeń lub dofinansowania jedynie dla tych obywateli Ukrainy, którzy przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, których pobyt na tym terytorium uznawany jest za legalny, i którzy na tym terytorium zamieszkują z dziećmi. Ustawodawca chciał zapewne w ten sposób uniemożliwić pobieranie świadczeń lub dofinansowania obywatelom Ukrainy przebywającym leganie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, których dzieci przebywają na terytorium Ukrainy.
Mając powyższe na względzie, przy założeniu racjonalności ustawodawcy, uznać należy, że celem wprowadzenia do art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. zwrotu "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", było po pierwsze – wprowadzenie analogicznego rozwiązania normatywnego jak w pkt 2-5 ust. 1 art. 26 u.p.o.u., po drugie - wyłącznie ograniczenie możliwości przyznawania świadczeń rodzinnych, które są w swojej istocie skierowane do dzieci. Katalog świadczeń rodzinnych został określony w art. 2 pkt 1 -5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wśród tych świadczeń znajdują się zarówno świadczenia przyznawane rodzicom i opiekunom dzieci służące częściowemu pokryciu wydatków na utrzymanie dzieci, jak również przyznawane osobom dorosłym lub w związku z opieką nad osobą dorosłą. Nie można tracić z pola widzenia tego, że celem wprowadzenia zmiany art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. było wyeliminowanie przypadków wyłudzania świadczeń rodzinnych przez osoby niezamieszkujące/nieprzebywające w Polsce. Natomiast przyjąć należy, że celem tej zmiany nie było wyeliminowanie pewnej kategorii beneficjentów z możliwości ubiegania się o świadczenia rodzinne, tj. osób występujących o nieskierowane do dzieci świadczenia na osoby dorosłe lub w związku z opieką nad osobami dorosłymi. W założeniu ustawodawcy, podobnie jak ma to miejsce w pkt 2-5 ust. 1 art. 26 u.p.o.u., chodziło zapewne o uniemożliwienie pobierania skierowanych do dzieci świadczeń rodzinnych obywatelom Ukrainy przebywającym leganie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, których dzieci faktycznie przebywają na terytorium Ukrainy.
Trudno uznać, aby zamiarem, intencją i celem ustawodawcy było pozbawienie możliwości przyznawania świadczeń rodzinnych dla osób dorosłych, czy też w związku z opieką nad osobami dorosłymi, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Przyjęcie innego stanowiska byłoby zaprzeczeniem racjonalności ustawodawcy i byłoby sprzeczne z celami u.p.o.u., gdyż doszłoby wtedy do pozbawienia a limine możliwości przyznania świadczenia rodzinnego na osobę dorosłą lub w związku z opieką nad osobą dorosłą wnioskującego obywatela Ukrainy przebywającego leganie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji gdy nie ma on w ogóle dzieci, bądź też są one już pełnoletnie i niezależnie od tego, czy przebywają na terytorium Ukrainy, czy też na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Zatem art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. należy wykładać w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o świadczenie rodzinne przez obywatela Ukrainy przebywającego leganie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie ma zastosowania przesłanka zamieszkiwania z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem świadczenie rodzinne na osobę dorosłą lub w związku z opieką nad osobą dorosłą przysługuje wnioskodawcy odpowiednio na zasadach i w trybie określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy".
Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji w kontekście treści art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm.), że skoro wniosek w niniejszej sprawie został złożony do 31 grudnia 2023 r., to o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesądzi spełnienie przesłanek z art. 17 u.ś.r. na dzień złożenia wniosku stosownie do art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a u.ś.r.
Zauważyć trzeba, że wedle art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne ustawodawca uzależnił stosowanie przepisów dotychczasowych, a więc przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r., od powstania prawa do tego świadczenia do 31 grudnia 2023 r. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 1523/24, powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r. w rozumieniu art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym oznacza spełnienie przez wnioskodawcę najpóźniej w tym dniu wszystkich ustawowych przesłanek jego przyznania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko. Zatem, wbrew skardze kasacyjnej, do powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest konieczne ustalenie tego prawa w co najmniej jednej wcześniejszej decyzji administracyjnej, a wystarczające jest spełnienie przez wnioskodawcę najpóźniej do 31 grudnia 2023 r. wszystkich ustawowych przesłanek przyznania tego świadczenia. W świetle powyższego zarzut sformułowany w pkt 1 lit. b) skargi kasacyjnej jest całkowicie nieusprawiedliwiony.
W świetle powyższych rozważań nieuprawniony okazał się zarzut sformułowany w pkt 2 lit. a) skargi kasacyjnej, albowiem Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. z uwagi na dokonaną przez organ odwoławczy błędną wykładnię art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u., co miało wpływ na wynik sprawy.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpoznawania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zawiera wszystkie wymagane przepisem ustawy elementy, co pozwala na jego kontrolę instancyjną, prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji i poznanie racji, które stały za uwzględnieniem skargi na zaskarżoną decyzję SKO w Łodzi.
W motywach wyroku Sąd I instancji stosownie do art. 153 p.p.s.a. zawarł także jasne i rzeczowe wskazania co do dalszego postępowania i zawarł trafną ocenę prawną, którą Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił. Stąd też zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest całkowicie pozbawiony podstaw.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.