I OSK 1910/21

I OSK 1910/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
II SA/Gl 123/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-05-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 77 § 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 8 ust. 1 i 3, art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
§ 4 ust. 1 pkt  4 i 6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki [...] S.A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 123/21 w sprawie ze skargi Spółki [...] S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 listopada 2020 r. nr SKO/GN/41.8/274/2020/12044 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr KGR.6841.1.6.2020; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz Spółki [...] S.A. w B. kwotę 1 137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 123/21 oddalił skargę Spółki [...] S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 13 listopada 2020 r. nr SKO/GN/41.8/274/2020/12044 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent Miasta Ruda Śląska decyzją z 21 sierpnia 2020 r. nr KGR.6841.1.6.2020 odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] "[...]" w Rudzie Śląskiej użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy Ruda Śląska, położonego w Rudzie Śląskiej, oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 155 m2 oraz nr [...] o pow. 213 m2, obręb [...], dla których Sąd Rejonowy w Rudzie Śląskiej prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990), powoływanej dalej jako "u.g.n.", i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. poz. 120 ze. zm.), powoływane dalej jako "rozporządzenie".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 13 listopada 2020 r. nr SKO/GN/41.8/274/2020/12044 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że wobec niezłożenia przez skarżącą Spółkę dokumentów, które w sposób jednoznaczny potwierdzałyby przysługiwanie jej poprzednikowi prawnemu istniejącemu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w stosunku do wskazanej na wstępie nieruchomości, prawidłowo organy administracyjne przyjęły, że w odniesieniu do tej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. nie została spełniona przesłanka uwłaszczenia przewidziana w art. 200 ust. 1 u.g.n.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że przedstawione przez skarżącą Spółkę w toku postępowania administracyjnego dokumenty nie pozwalają przyjąć, że zostało wykazane prawo zarządu do nieruchomości. Podstawą mającego przysługiwać skarżącej w dniu 5 grudnia 1990 r. zarządu, o którym mowa w art. 200 u.g.n., do wskazanych nieruchomości stanowiących własność Gminy Ruda Śląska mają, zdaniem Spółki, być akt notarialny nr rep. [...] z [...] kwietnia 1962 r. sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] na rzecz [...] "[...]" Przedsiębiorstwo Państwowe w Rudzie Śląskiej, decyzja kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Rudzie Śląskiej nr G.8224/c/199/86 z 29 września 1986 r. postanawiająca ustalić z dniem 1 stycznia 1986 r. opłatę dla gruntów położonych w Rudzie Śląskiej, a będących w zarządzie [...] "[...]" w Rudzie Śląskiej, a także decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Rudzie Śląskiej z 14 lutego 1962 r., zatwierdzająca podział nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] tom [...] karta [...] i zezwalająca na przeniesienie prawa własności zgodnie z wyciągami z wykazu zmian gruntowych i kopiami z mapy katastralnej. W ocenie Sądu I instancji, przedstawione decyzje mieszczą się w katalogu wymienionym w § 4 ust. 1 rozporządzenia, lecz ich treść nie potwierdza prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r., nie stanowiąc dowodu, że na ich podstawie powstało prawo zarządu bądź też prawo użytkowania (poprzednika prawnego strony odwołującej się).
Sąd I instancji podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia prawa zarządu (użytkowania), gdy jest wydany w nawiązaniu do powołanej w jego treści decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 u.g.n., a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania lub zarządu nieruchomości, należy zatem ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat nie może być bowiem uznany za samoistną podstawę stwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania.
Zdaniem Sądu I instancji, przedstawione przez skarżącą dokumenty, m.in. o ustaleniu opłaty rocznej, zostały przez organy administracji publicznej ocenione prawidłowo. W dokumentach tych nie ma wzmianki o istnieniu decyzji o przekazaniu objętej nią nieruchomości w zarząd, bądź o innym dokumencie będącym źródłem prawa zarządu ustanowionego na rzecz poprzednika prawnego skarżącej Spółki. Wobec tego – uwzględniając, że istnienia zarządu nie można domniemywać oraz mając na uwadze powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego – Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że decyzja o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu świadczy jedynie o sprawowaniu faktycznego władztwa w odniesieniu do przedmiotowego gruntu. Faktyczne władztwo nad nieruchomością nie jest jednak wystarczającą przesłanką dla wydania decyzji na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n., skoro treść powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje na konieczność wykazania zarządu na podstawie konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu (np. tak NSA w wyrokach z 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1912/17 i z 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 204/13). W konsekwencji, decyzja o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) nie jest wystarczającym dowodem świadczącym o istnieniu prawa do nieruchomości, chociaż mieści się w katalogu dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Nie zostały w sprawie ujawnione jakiekolwiek inne dokumenty wymienione w § 4 rozporządzenia pozwalające stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu poprzednika prawnego skarżącej do przedmiotowych nieruchomości. Decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd (użytkowanie) dowodzi więc jedynie tego, że do uiszczenia takiej opłaty zobowiązano poprzednika prawnego skarżącej Spółki, ale nie pozwala na udowodnienie, czy i na jakiej podstawie prawnej prawo zarządu (użytkowania) do nieruchomości służyło poprzednikowi prawnemu strony skarżącej.
Sąd wskazał również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1777/18 oraz z 19 czerwca 2020 r sygn. akt I OSK 2182/19 podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, że decyzja dotycząca wymierzenia opłaty z tytułu zarządu, w której brak jest jakiegokolwiek nawiązania do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie może być jedynym i wyłącznym dowodem, w oparciu o który istnienie tego prawa zostanie udowodnione.
W przyjętej ocenie Sąd I instancji uwzględnił także to, że wskazane działki przeszły na własność Gminy Ruda Śląska na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z 7 lutego 2018 r. nr NWXVa.7532.801.2016.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka [...] S.A. w B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bezzasadnego uznania, że przedłożone dowody (akt notarialny z [...] kwietnia 1962 r. nr rep. [...] oraz decyzja z 29 września 1986 r. nr G.8224/c/199/86) nie są wystarczające do ustalenia, że Spółce przysługiwało prawo zarządu względem spornych nieruchomości, uzasadniające stwierdzenie nabycia przez Spółkę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z mocy prawa;
2. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 pkt 4 i 6 rozporządzenia przez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów, podczas gdy mimo wskazania przez Spółkę dokumentów (akt notarialny z [...] kwietnia 1962 r. nr rep. [...] oraz decyzja z 29 września 1986 r. nr G.8224/c/199/86), będących podstawą do stwierdzenia prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. i w konsekwencji stwierdzenia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, organ odmówił stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa przez KWK "[...]" względem spornych działek;
2. art. 8 ust. 1 i 3 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu tej ustawy, Dz. U. Nr 22, poz. 99), powoływanej dalej jako "u.g.g.", przez ich błędną wykładnię i uznanie, że poprzednik prawny Spółki nie uzyskał z mocy ustawy prawa zarządu w stosunku do nieruchomości, na podstawie umowy w formie aktu notarialnego rep. [...], co skutkowało bezzasadnym uznaniem, że nie ma podstaw do stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego na mocy prawa względem spornych nieruchomości, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów powinna prowadzić do wniosków odmiennych.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przedłożone na potwierdzenie istnienia prawa zarządu dokumenty, to jest akt notarialny z [...] kwietnia 1962 r. nr rep. [...] oraz decyzja z 29 września 1986 r. nr G.8224/c/199/86 świadczą o spełnieniu dwóch przesłanek wynikających z § 4 rozporządzenia.
Przytoczono następnie orzecznictwo sądowe na poparcie stanowiska, że przekazanie w zarząd nieruchomości może być wykazane na podstawie decyzji o aktualizacji opłat za zarząd oraz umowy zawartej w formie aktu notarialnego (wyrok WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1193/20 oraz z 9 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1484/16, a także wyrok NSA z 11 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 1994/20 i wyrok SN z 9 kwietnia 1992 r. sygn. akt III ARN 15/92).
Ponadto, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zarzutów odwołania, w szczególności organ nie nadał należytej wagi dowodowej przedstawionemu aktowi notarialnemu, a także nie uwzględnił okoliczności znanej z urzędu, a więc treści księgi wieczystej (w dziale II księgi wieczystej [...] zawarto wpis Państwo – [...] "[...]" Przedsiębiorstwo Państwowe, wyodrębnione w Rudzie Śląskiej), jak i tego, że wszystkie nieruchomości w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym były własnością Skarbu Państwa, a o prawie zarządu decydowało m.in. ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej. Jednocześnie, nie można poczytywać, że brak wskazania w księdze wieczystej w dziale II (gdzie ujawniane są takie prawa jak właśnie zarząd, prawo własności) zwrotu "w zarządzie" przesądza o braku istnienia tego zarządu.
Sąd I instancji, podobnie jak organy administracji, nie dokonał analizy treści decyzji nr G.8224/c/199/86, a w szczególności podstaw prawnych jej wydania, które wskazują bezpośrednio na to, że opłaty były naliczane za istniejące prawo zarządu przez [...] "[...]".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie w całości oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pełni podzieliło stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku z 20 maja 2021 r., że istnienia zarządu nie można domniemywać oraz pogląd, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz prawa materialnego art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 pkt 4 i 6 rozporządzenia, a także art. 8 ust. 1 i 3 w związku z art. 38 ust. 2 u.g.g. przez ich błędną wykładnię, rozpoznane zostaną łącznie ze względu na ich powiązania treściowe oraz wnioski, które wyprowadził z tych przepisów Sąd I instancji, a które przesądziły o treści rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady:
1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych;
2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.
Przepisy art. 200 u.g.n. wprost nawiązują do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie której nastąpiło przekształcenie przysługującego państwowym osobom prawnym zarządu częścią mienia ogólnonarodowego. Było to konsekwencją możliwości nabywania przez państwowe osoby prawne od 1 lutego 1989 r. mienia na własność.
Okolicznością decydującą w rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowane nabycie przez dawne przedsiębiorstwo państwowe prawa do nieruchomości w specyficznej, bo umownej, formie. Nieruchomość objęta wnioskiem została mianowicie nabyta na podstawie umowy, w której stronami były osoba fizyczna i przedsiębiorstwo państwowe (akt notarialny Rep. [...] nr [...] z [...] kwietnia 1962 r. sprzedaży własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] na rzecz [...] "[...]" Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione w Rudzie Śląskiej). W dacie zawarcia umowy nie obowiązywała wprawdzie jeszcze ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), powoływana dalej jako "K.c.", a zatem nie obowiązywał jeszcze art. 128 statuujący zasadę, że socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu (§ 1) i że w granicach swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonywają w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej (§ 2), tym niemniej niewątpliwie przedsiębiorstwo państwowe, zawierając umowę notarialną nabycia własności nieruchomości, nie mogło jednak nabyć jej własności. W dacie zawarcia wspomnianej umowy obowiązywała Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r., która wprowadzała podział (dotąd jednolitego) pojęcia prawa własności, wyszczególniając - jako podstawową formę własności - własność ogólnonarodową, a w jej ramach - głównie własność państwową (art. 12 ust. 1). Przepis art. 13 stanowił, że przedsiębiorstwa państwowe, gospodarując racjonalnie powierzoną im częścią mienia ogólnonarodowego, realizują w sposób planowy zadania gospodarcze i społeczne. Jednocześnie obowiązywała też już ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. poz. 311), która w art. 1 nakazywała, aby przepisy prawa były tłumaczone i stosowane zgodnie z zasadami ustroju i celami Państwa Ludowego. W takiej sytuacji – jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu – przepisy Kodeksu cywilnego (art. 128), które (swojej zasadniczej części) zaczęły obowiązywać dopiero od 1 stycznia 1965 r., w istocie jedynie usankcjonowały wcześniej już wprowadzoną zasadę jednolitego funduszu własności państwowej. W związku z tym w praktyce oznaczało to, że państwowa osoba prawna, taka jak przedsiębiorstwo państwowe, na skutek nabycia od osoby trzeciej w drodze umowy cywilnoprawnej własności nieruchomości nie stawała się jej właścicielem. Własność nabywał Skarb Państwa, a osoba prawna posiadała tę nieruchomość w zarządzie (por. wyrok NSA z 21 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1139/17, którego przywołane powyżej stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako własne; jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl)).
W dacie zawarcia umowy sprzedaży obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. poz. 70) nie przewidywały zatem nabycia przez przedsiębiorstwo prawa własności nieruchomości, jednakże nabycie mienia przez Skarb Państwa dla potrzeb przedsiębiorstwa w trybie ustawy wywłaszczeniowej skutkowało nabyciem przez to przedsiębiorstwo prawa użytkowania. Zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. poz. 159), tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Kolejno w myśl art. 87 u.g.g. w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 22, poz. 99) grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie u.g.g. w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek, a zgodnie z art. 8 ust. 3 tej ustawy w pierwotnej wersji nieruchomości "nabyte" przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Określenie "państwowa jednostka organizacyjna" obejmuje zarówno państwowe jednostki organizacyjne wyposażone w osobowość prawną (państwowe osoby prawne inne niż Skarb Państwa), jak i państwowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej (uchwała Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2001 r. sygn. akt III CZP 12/01).
W rozpoznawanej sprawie zarząd [...] "[...]" Przedsiębiorstwo Państwowe w Rudzie Śląskiej do przedmiotowej nieruchomości wynikał zatem z przepisów regulujących nabywanie nieruchomości w drodze umowy. Przedsiębiorstwo państwowe wchodziło w ten sposób we wszystkie prawa nabywcy nieruchomości z wyjątkiem – jak wyżej wspomniano – formalnego nabycia jej prawa własności. Zawierając taką umowę przedsiębiorstwo państwowe działało zgodnie z wcześniej zatwierdzonym planem, nabywało nieruchomość z własnych środków budżetowych i w stosunku do niej – we własnym imieniu - realizowało wszystkie przysługujące właścicielowi prawa. Ponadto formalnie zarząd ten wynikał z powołanych wyżej przepisów prawa, a w szczególności z art. 8 ust. 3 (następnie art. 8 ust. 2 ) u.g.g. w pierwotnej wersji.
Nie można zgodzić się zatem ze stanowiskiem organów i Sądu I instancji, że w takim przypadku, jaki wystąpił w rozpoznawanej sprawie, przedsiębiorstwo państwowe, aby legitymować się prawem zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. (data uwłaszczenia z mocy prawa), musiałoby wykazać się jeszcze posiadaniem dodatkowego dokumentu, jakim byłaby decyzja administracyjna o ustanowieniu zarządu. Posiłkowo można wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 583/05, w którym wyjaśniono, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, prawo użytkowania lub prawo zarządu bądź użytkowania i zarządu w stosunku do nieruchomości jednostki państwowe mogły wywodzić z określonego tytułu prawnego, opartego na obowiązujących przepisach prawnych lub tytuł taki mógł wynikać z aktu administracyjnego (decyzji) wydanego przez uprawniony organ władzy lub administracji państwowej. Stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że prawo zarządu poprzednika prawnego skarżącej mogło powstać jedynie na podstawie decyzji, należało więc uznać za błędne wobec legitymowania się przez poprzednika prawnego Spółki tytułem prawnym do nieruchomości w postaci notarialnej umowy sprzedaży. Prawidłowo przy tym wskazuje skarżąca kasacyjnie Spółka, że ani organy administracyjne, ani Sąd I instancji dokonując oceny materiału dowodowego w sprawie, w tym odpisu KW nr [...], nie odniosły się do tej okoliczności, że podstawą wpisu w dziale II o treści: "Państwo – [...] "[...]" Przedsiębiorstwo Państwowe, wyodrębnione w Rudzie Śląskiej", był akt notarialny rep. [...] nr [...].
Oznacza to, że ocena przedstawionych przez Spółkę decyzji jako mieszczących się wprawdzie w katalogu wymienionym w § 4 ust. 1 rozporządzenia, lecz nie potwierdzających prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r., a w istocie nie stanowiących dowodu, że na ich podstawie powstało prawo zarządu bądź też prawo użytkowania (poprzednika prawnego strony odwołującej się), została dokonana przez organy administracyjne z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co niewłaściwie zaaprobował Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania są zaś tego rodzaju, że kształtują one treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
Odwoływanie się przez Sąd I instancji do poglądu ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, zapoczątkowanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia prawa zarządu (użytkowania), gdy jest wydany w nawiązaniu do powołanej w jego treści decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu, nie jest adekwatne do okoliczności niniejszej sprawy. Podobnie odwoływanie się do argumentacji związanej z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 nie jest właściwe dla analizowanej materii. Uchwała ta dotyczy wprost Przedsiębiorstwa Państwowego PKP, a Przedsiębiorstwo to działało zawsze w oparciu o własne regulacje prawne. Ponadto, powyższa uchwała nie odnosi się do sytuacji, w której PKP legitymowałaby się tytułem prawnym do nieruchomości w postaci notarialnej umowy sprzedaży.
Skoro w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa, to w każdym wypadku wywłaszczenia na podstawie przepisów tej ustawy nieruchomość stawała się własnością Państwa i wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego w rozumieniu art. 8 ówcześnie obowiązującej Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1250/10).
Tym samym w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, z tym zaznaczeniem, że naruszenie nastąpiło nie przez błędną ich wykładnię, a przez niewłaściwe ich zastosowanie. Nie jest to jednak tego typu uchybienie, które prowadziłoby do zdyskwalifikowania skargi kasacyjnej (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości, co w niniejszej sprawie nastąpiło.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 13 listopada 2020 r. nr SKO/GN/41.8/274/2020/12044 i decyzję Prezydenta Miasta Ruda Śląska z 21 sierpnia 2020 r. nr KGR.6841.1.6.2020.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 li. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).