I OSK 191/10

I OSK 191/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-02-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 220/09 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2009-09-23
Skarżony organ
Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184, 141 § 4, 133
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1999 nr 72 poz 802
art. 26 pkt 11
Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 220/09 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) w przedmiocie rozwiązanie stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 220/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, iż decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r., nr (...) Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 26 pkt 11, art. 81 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004r. Nr 156, poz. 1641 z późn. zm.) po rozpoznaniu wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia (...) września 2008 r., nr (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu podano, ze wskazaną wyżej decyzją z dnia (...) września 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu - w oparciu o art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej - zwolnił K. K. ze służby w Izbie Celnej w Przemyślu - Urzędzie Celnym w Przemyślu z upływem 3 miesięcy od dnia doręczenia tej decyzji, co nastąpiło 30 września 2008 r. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż wyżej wymieniony funkcjonariusz zatrudniony został w Izbie Celnej w Przemyślu w dniu 28 listopada 1988 r. Do jego obowiązków należało w szczególności dokonywanie kontroli oraz odpraw celnych towarów przewożonych przez granicę Polski. Analiza nieobecności K. K. w pracy od roku 2004 wykazała, iż jego absencja chorobowa utrudnia realizację zadań nałożonych na polską administrację celną w związku z przystąpieniem do Unii Europejskiej (trudności w organizacji służby, dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy). Mając zatem na uwadze powtarzające się i długotrwałe nieobecności w służbie spowodowane chorobą i związanym w tym przebywaniem na zwolnieniu lekarskim, Dyrektor Izby Celnej uznał, iż okoliczność ta stoi w sprzeczności z dobrem służby, a zatem niezbędnym jest zwolnienie wskazanego wyżej funkcjonariusza z tej służby.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. K. przedstawił przebieg leczenia związany z przebytymi dwoma zawałami mięśnia sercowego. Wskazał, że jego kłopoty zdrowotne nasiliły się w okresie ostatnich 4 lat z powodu choroby wieńcowej. Podkreślił jednocześnie, iż obecny stan jego zdrowia jest dobry, co umożliwia mu właściwe wykonywanie obowiązków służbowych. We wniosku K. K. zwrócił również uwagę na fakt ukończenia przez niego studiów magisterskich oraz podyplomowych.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu uznał, iż zwolnienie K. K. ze służby jest uzasadnione z uwagi na dobro tej służby, do którego odwołuje się art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej. Organ zwrócił uwagę, iż nieobecność w pracy wskazanego funkcjonariusza jest bez wątpienia usprawiedliwiona, jednakże powoduje ona jednocześnie brak gwarancji ze strony wyżej wymienionego systematycznego pełnienia przez niego służby. Jego nieprzewidywalna absencja wpływała niewątpliwie na dezorganizację pracy. Oddziaływała ona również negatywnie w zakresie motywowania pozostałych funkcjonariuszy do sumiennego wykonywania obowiązków służbowych.
Z decyzją Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia (...) stycznia 2009 r. nie zgodził się K. K. , który złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o usunięcie jej z obrotu prawnego i w konsekwencji przywrócenie do służby. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej poprzez dowolne i nie oparte na dowodach uznanie, że jego usprawiedliwiona i zgodna z prawem nieobecność w pracy z powodu choroby stanowi przesłankę zwolnienia ze służby z uwagi na jej dobro oraz wadliwą ocenę, iż nieobecność ta dezorganizowała tę służbę, art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 26 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej przez nieuwzględnienie faktu, że prawo do nieobecności z powodu choroby jest immanentnym prawem każdego obywatela a w związku z czym funkcjonariusz uprawniony jest do nieobecności w służbie z tej przyczyny, jeśli nie trwa dłużej niż rok, co w konsekwencji nie może skutkować dla niego negatywnym skutkiem w postaci rozwiązania stosunku służbowego, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 103 § 3 K.P.A. w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie obejmującym ustalenie czy usprawiedliwiona nieobecność w służbie z powodu choroby, nieprzekraczająca rocznego okresu, faktycznie utrudniła proces organizacji służby oraz czy rzeczywiście wpłynęła negatywnie na innych funkcjonariuszy, a jeśli tak to czy w taki sposób i stopniu, by można ją było uznać za wystarczającą do zwolnienia ze służby z uwagi na dobro tej służby, nadto przez pozbawienie strony prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz przez brak należytego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł ojej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu poddanej weryfikacji decyzji.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, iż nie budzi żadnych wątpliwości podnoszona w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Izby Celnej argumentacja, że trwająca na przestrzeni okresu czasu od 3 stycznia 2004 r. do 7 września 2008 r. nieobecność skarżącego w pracy wynosząca 894 dni, mimo że jest nieobecnością usprawiedliwioną, dezorganizuje pracę służb celnych, utrudnia proces organizacji tej służby, a także negatywnie wpływa na motywację pozostałych funkcjonariuszy. W ocenie tego Sądu jest rzeczą oczywistą, że na skutek absencji skarżącego w służbie, przydzielone mu obowiązki służbowe, muszą przejąć inni funkcjonariusze, którym za pełnienie służby ponad obowiązujące normy czasu służby, przysługuje dodatkowy dzień wolny od służby. W konsekwencji takiego stanu rzeczy służba na przejściach granicznych pełniona jest przez niewystarczającą liczbę funkcjonariuszy celnych, co może prowadzić do niewywiązywania się ze zwiększonych obowiązków wynikających z akcesji Polski do Unii Europejskiej. Zwolnienie skarżącego ze służby umożliwi zatrudnienie w jego miejsce innego funkcjonariusza, co pozwoli prawidłowo zorganizować pracę w Urzędzie Celnym, a także wpłynie korzystnie na pracę pozostałych pełniących tam służbę funkcjonariuszy celnych. To, że notoryczna absencja K. K. dezorganizuję pracę służb celnych, powoduje nieefektywne wydatkowanie przeznaczonych na ten cel środków finansowych nie tylko wynika z ustaleń organu ale uzasadnia to również w pełni doświadczenie życiowe.
Odnosząc się do naruszenia przepisów proceduralnych - art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 103 § 3 K.P.A. w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej Sąd pierwszej instancji podniósł, iż z akt administracyjnych wynika, że organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania, jego podstawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień i prawie składania wniosków i zastrzeżeń pismem z dnia 1 września 2008 r., które skarżący otrzymał 4 września 2008 r. - k-90 akt administracyjnych. Skarżący pomimo pouczenia nie złożył żadnych uwag i wyjaśnień. Po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pismami z dnia 7 listopada 2008 r. i 29 grudnia 2008 r., doręczonymi skarżącemu odpowiednio w dniu 18 listopada 2008 r. i 2 stycznia 2009 r. został on ponownie pouczony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. W dniu 19 listopada 2008 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że na każdym etapie postępowania skarżący miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków i przedstawiania swoich argumentów. Zatem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 8, art. 10 § 1, art. 11 K.p.a. Podobnie nie naruszyły organy przepisów art. 75 § 1, art. 77, art. 80 i art., 107 § 3 K.p.a. Organ zebrał w sprawie materiał dowodowy potrzebny do jej rozstrzygnięcia. W szczególności w aktach sprawy znajdują się kserokopie zwolnień lekarskich skarżącego, dokumentów obrazujących przebieg jego służby, wykształcenie itp. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi przepisu art. 107 § 3 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. K. zarzucając mu naruszenie:
1. art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem z uwagi na:
* pominięcie faktu, iż termin orzeczonego ostatecznie zwolnienia nie może
być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie (lex retro non
agit) oraz
niedostrzeżeniu, iż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu
potwierdzającego, iż usprawiedliwiona nieobecność w pracy skarżącego
"dezorganizuje pracę służb celnych, utrudnia proces organizacji tej służby,
a także negatywnie wpływa na motywację pozostałych funkcjonariuszy"
oraz, że "na skutek absencji skarżącego w służbie, przydzielone mu obowiązki służbowe, muszą przejąć inni funkcjonariusze, ( ) służba na przejściach granicznych pełniona jest przez niewystarczającą liczbę funkcjonariuszy celnych", a okoliczności te stanowiły uzasadnienie zwolnienia skarżącego z uwagi na "dobro służby",
2) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że "Jest rzeczą oczywistą, że na skutek absencji skarżącego w służbie, przydzielone mu obowiązki służbowe, muszą przejąć inni funkcjonariusze, którym za pełnienie służby ponad obowiązujące normy czasu służby, przysługuje dodatkowy dzień wolny od służby. W konsekwencji takiego stanu rzeczy służba na przejściach granicznych pełniona jest przez niewystarczającą liczbę funkcjonariuszy celnych, co może prowadzić do niewywiązywania się ze zwiększonych obowiązków wynikających z akcesji Polski do Unii Europejskiej." co w konsekwencji spowodowało zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia (...) stycznia 2009r., nr (...) oraz decyzji jej poprzedzającej.
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 26 pkt 11 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 156, poz. 1641 z późń. zm. ) przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez dowolne i nie oparte na dowodach uznanie, że usprawiedliwiona i zgodna z prawem nieobecność w służbie z powodu choroby stanowi przesłankę zwolnienia ze służby, z uwagi na dobro służby.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż materialnoprawną podstawę decyzji Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia z dnia (...) września 2008r., nr (...) , o zwolnieniu skarżącego ze Służby Celnej stanowił przepis art. 26 pkt 11 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby gdy wymaga tego dobro służby. Organ I instancji w swojej decyzji z dnia (...) września 2008r., doręczonej funkcjonariuszowi w dniu 30 września 2008r., datę zwolnienia ustalił na dzień po upływie 3 miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu tej decyzji. Decyzja ta nie została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stała się wykonalna, zaś organ II instancji sprawę rozstrzygnął dopiero w dniu (...) stycznia 2009r, a zatem już po ustalonej przez organ I instancji dacie zwolnienia tj. po dniu 30 grudnia 2008r., utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby wydana na podstawie art. 26 pkt 11 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej nie jest decyzją deklaratoryjną, ale konstytutywną, jeżeli chodzi o datę zwolnienia ze służby. To od organu zależy w jakiej dacie nastąpi zwolnienie funkcjonariusza ze służby w tym trybie. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, decyzja o zwolnieniu ze Służby Celnej skarżącego, który wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzyskała moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji odwoławczej, a termin orzeczonego ostatecznie zwolnienia nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie zgodnie z zasadą iex retro non agit, co uszło uwadze Sądowi I instancji. Kontynuując uzasadnienie zarzutu wadliwego wykonania funkcji kontrolnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie kasator wskazał, iż zgodnie z art. 26 pkt 11 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku, gdy wymaga tego dobro służby. Użycie w tym przepisie sformułowania "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ administracji, działając na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest zobowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Jednakże, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a zatem podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przed podjęciem rozstrzygnięcia zobowiązany jest wnikliwie i wszechstronnie zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. .) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a. .
W rozpoznawanej sprawie podstawą zwolnienia skarżącego ze służby było dobro służby, na które może złożyć się szereg okoliczności tworzących określony stan faktyczny sprawy, przy czym jego elementem może być także długotrwała nieobecność funkcjonariusza celnego w służbie, jednakże tylko wtedy jeśli wpływa negatywnie na funkcjonowanie jednostki, w której pełni on służbę - wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008r., sygn. akt I OSK 319/07 ( LEX nr 466031 ). Za taką interpretacją przemawia konstrukcja art. 26 powołanej ustawy, z którego nie wynika, aby nieobecność z powodu choroby trwająca krócej niż rok łącznie z innymi okolicznościami nie mogła być podstawą zwolnienia ze służby, wskazaną w punkcie 11 omawianego przepisu. Kasator zgodził się ze stwierdzeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zawartymi w zaskarżonym wyroku z dnia 23 września 2009r., że punkt 11 został dodany przez ustawodawcę już w toku obowiązywania ustawy o służbie celnej, w celu umożliwienia zwolnienia celnika z przyczyn innych niż wskazane w art. 25 i 26 pkt 1-10 ustawy, których wszystkich nie sposób przewidzieć, a dobro tej specyficznej służby tego wymaga. Jednak przy rozpoznawaniu tego typu spraw należy mieć również na względzie, iż pojęcie "dobro służby" jest pojęciem nieostrym, wobec czego przesłanka ta powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie przez organ okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę.
Kasator podniósł, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż skarżący w okresie od 3 stycznia 2004r. do 7 września 2008r. przebywał z przerwami na zwolnieniach lekarskich przez 894 dni, jednakże, w ocenie skarżącego, przy powołanej podstawie zwolnienia jakim jest art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej, ustalenia faktyczne w sprawie winny dotyczyć wpływu jego długotrwałej nieobecności w pracy na prawidłowe funkcjonowanie jednostki, w której pełni on służbę. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu podniósł, że jego absencja chorobowa utrudnia realizację zadań nałożonych na Polską Administrację Celną po przystąpieniu do Unii Europejskiej", " wiąże się to z w szczególności z utrudnieniami w organizacji służby oraz dodatkowo obciąża pracą innych funkcjonariuszy celnych", "nieprzewidywalna absencja niewątpliwie wpływa na dezorganizację pracy", a "powroty ( skarżącego - dodanie moje ) do wykonywania obowiązków służbowych nie przyczyniały się do poprawy warunków właściwego zorganizowania i zaplanowania służby", jednak w żaden sposób organ nie zobrazował jak przedstawia się sytuacja w Oddziale Celnym w Korczowej, w którym pełnił służbę skarżący. W zaskarżonej decyzji organ posłużył się ogólnikowymi stwierdzeniami, sprowadzającymi się do konstatacji, iż jest rzeczą nieuchronną, że na skutek absencji skarżącego w pracy przydzielone mu obowiązki służbowe muszą przejąć inni funkcjonariusze. Zdaniem kasatora, takie stanowisko nie mieści się w ramach uznania administracyjnego. Co więcej, świadczyć może o dowolności w podejmowaniu rozstrzygnięcia. Organ nie sprecyzował bowiem, jak utrudnienia, które wywołuje nieobecność skarżącego, oddziałują na odcinku przydzielonej mu służby. W toku postępowania organ miał obowiązek wykazać prawdziwość swych twierdzeń, a nie jedynie poprzestać na ich hasłowym przedstawieniu. Organ w żaden sposób nie wykazał, że w miejscu pełnienia służby skarżącego, rzeczywiście występują braki kadrowe, powodujące tak znaczne obciążenie pozostałych celników, że usprawiedliwiona nieobecność skarżącego uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie jednostki. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż przydzielone skarżącemu obowiązki służbowe muszą przejąć inni funkcjonariusze, których obowiązki zwiększyły się po akcesji Polski do Unii Europejskiej. Jednak twierdzeń tych w żaden sposób organ nie udowodnił, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł ich zweryfikować, bowiem w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających przeprowadzenie w tym zakresie rzetelnego postępowania dowodowo-wyjaśniającego. Mimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił stanowisko organu i oddalił skargę.
W ocenie kasatora Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że "Jest rzeczą oczywistą, że na skutek absencji skarżącego w służbie, przydzielone mu obowiązki służbowe, muszą przejąć inni funkcjonariusze, którym za pełnienie służby ponad obowiązujące normy czasu służby, przysługuje dodatkowy dzień wolny od służby. W konsekwencji takiego stanu rzeczy służba na przejściach granicznych pełniona jest przez niewystarczającą liczbę funkcjonariuszy celnych, co może prowadzić do niewywiązywania się ze zwiększonych obowiązków wynikających z akcesji Polski do Unii Europejskiej." mimo iż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów stanowiących dowody potwierdzające te stwierdzenia. Zdaniem kasatora za poglądem, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a. dając wiarę nieudowodnionym stwierdzeniom organu co do skutków usprawiedliwionej nieobecności w służbie skarżącego na funkcjonowanie służby celnej przemawia fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazując na dowody które zawierają akta postępowania wskazał jedynie dokumenty dot. zwolnień lekarskich skarżącego, dokumenty obrazujące przebieg jego służby oraz wykształcenie. W uzasadnieniu wyroku nie ma żadnej wzmianki na temat na jakich dowodach Sąd pierwszej instancji oparł swoje wywody w tym zakresie i dlaczego Sąd przyjął te bardzo istotne i fundamentalne dla sprawy okoliczności za własne i powtórzył twierdzenia organu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co mało istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawowy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 26 pkt 11 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) poprzez przyjęcie, że długotrwała absencja chorobowa skarżącego w pracy stanowi przesłankę do zwolnienia go ze służby. Zarzut ten należy uznać za nieusprawiedliwiony, gdyż dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego świadczą niezbicie o tym, iż 4 letnia (z przerwami) nieobecność skarżącego w pracy dezorganizuje pracę służb celnych i tym samym spełnia warunek "dobra służby" uzasadniający rozwiązanie stosunku służbowego. Drugorzędne znaczenie ma w tym miejscu argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, że organ nie wyjaśnił wpływu długotrwałej nieobecności skarżącego w pracy na prawidłowe funkcjonowanie jednostki, w której pełni on służbę poprzez nie zgromadzenie w tym celu konkretnych dowodów w postaci np. dokumentów. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na "dobro służby", którym posługuje się art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej składa się przede wszystkim konieczność zapewnienia realizacji przez służby celne nałożonych na tę formację zadań przewidzianych przede wszystkim w art. 1 ustawy. Zastosowanie tej przesłanki wymaga dokonania analizy całokształtu okoliczności konkretnej sprawy. Taka ocena w niniejszej sprawie została dokonana przez Sąd pierwszej instancji, a poprzednio Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu w sposób prawidłowy. Analiza ta nie ograniczała się przy tym wyłącznie do nieobecności skarżącego w służbie z powodu choroby, ale obejmowała także wpływ tej absencji na możliwość prawidłowego organizowania służby i wykonywania zadań w Izbie Celnej w Przemyślu, w którym obowiązki miał pełnić skarżący. Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że na przedmiotowe pojęcie składa się na ogół szereg okoliczności tworzących określony stan faktyczny sprawy. Absencja chorobowa może stanowić jeden z elementów tego stanu faktycznego i dopiero łącznie z innymi okolicznościami uzasadniać zwolnienie celnika ze służby na omawianej podstawie (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008 r., I OSK 319/07).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można w tej sytuacji zarzucić Sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni art. 26 pkt. 11 ustawy o Służbie Celnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem pogląd, że sama nieobecność w służbie trwająca nieprzerwanie krócej niż rok nie może stanowić wystarczającej przesłanki do rozwiązania z celnikiem stosunku służbowego. Nie można natomiast wykluczyć, że w określonym stanie faktycznym długotrwałe i powtarzające się na przestrzeni kilku lat nieobecności celnika w służbie, mogą mieć istotne znaczenie przy ustaleniu zagrożenia dla dobra służby. Wymagają one bowiem podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczanie zastępstw, oddawanie wolnych dni za pełnienie przez innych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze służby), mogą zatem dezorganizować prace służb celnych i uniemożliwiać wywiązywanie się przez te służby z ustawowych obowiązków. Wówczas dobro służby może uzasadniać zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 26 pkt. 11 ustawy o Służbie Celnej.
Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 §1 i §2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 i 145 §1 pkt. c tej ustawy poprzez pominięcie faktu, iż termin zwolnienia skarżącego nie może być wcześniejszy od daty decyzji ostatecznej w tym przedmiocie. W art. 130 § 1 K.p.a. została zawarta zasada, że decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie ulega wykonaniu. Natomiast stosownie do § 2 art. 130 K.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Od tej zasady zostały wprowadzone wyjątki w § 3 art. 130 K.p.a., a mianowicie przepisów o wstrzymaniu decyzji przewidzianych w § 1 i 2 nie stosuje się, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Z takim wyjątkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Artykuł 81 ust. 1a ustawy o Służbie Celnej stanowi wprost, że złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wstrzymuje wykonania decyzji. Przepis ten jasno określa, że samo wniesienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie wstrzymuje wykonania decyzji, a zatem stanowi, wyjątek o którym mowa w art. 130 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 9 maja 2006 r., I OSK 1113/05)
W niniejszej sprawie zgodnie z decyzją organu pierwszej instancji skarżący został zwolniony ze służby po upływie 3 miesięcy od dnia jej doręczenia, które to nastąpiło 30 września 2008 r. Zgodnie z powyższym stanowiskiem wniesienie przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 11 października 2008 r. nie wstrzymało wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej zwalniającej go ze służby z dniem 30 grudnia 2008 r. Zatem fakt, że ostateczna decyzja Dyrektora Izby Celnej utrzymująca w mocy decyzję wydaną w dniu 30 września 2008 r. została wydana w dniu (...) stycznia 2009 r., a więc po rozwiązaniu ze skarżącym stosunku służbowego pozostaje bez wpływu na ważność decyzji pierwszoinstancyjnej w tym zakresie.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 §1 w zw. z art. 141 §4 P.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 §1 P.p.s.a. może odnieść skutek tylko w przypadku, gdyby Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie materiału nie znajdującego oparcia w aktach sprawy. Sformułowany w tym przepisie obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Nie jest więc również naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przez Sąd oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nawet gdyby stanowisko Sądu było błędne i nie uwzględniało całości materiału dowodowego sprawy, co jednakże w niniejszej sprawie nie nastąpiło, gdyż długotrwała absencja chorobowa skarżącego bez wątpienia dezorganizowała pracę służb celnych i spowodowała w konsekwencji, że na wschodniej granicy Unii Europejskiej służbę tę pełniła mniejsza liczba celników. Z tych względów nie można podważyć stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zwolnienie skarżącego ze służby umożliwi przyjęcie do niej innego funkcjonariusza, co umożliwi prawidłowe wykonywanie przez Izbę Celną w Przemyślu wyznaczonych jej zadań. Również uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 141 §4 P.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.