I OSK 1909/20

I OSK 1909/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Joanna Skiba
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Ol 79/20 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2020-04-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 149 § 1 i 2, art. 151 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 54
art. 131 ust. 1 i 2.
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 79/20 w sprawie ze skarg Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, B. K. i A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 79/20 oddalił skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego oraz B. K. i A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. K. i A. B.
W skardze kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 131 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez błędne uznanie, że decyzja Starosty Mrągowskiego z dnia 24 września 2019 r. stwierdzająca wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Starosty Mrągowskiego z dnia 14 sierpnia 2019 r. nie podlega zaskarżeniu odwołaniu lecz w drodze powództwa do sądu powszechnego, podczas gdy decyzja ta stanowi rozstrzygnięcie sprawy istnienia podstaw wznowienia postępowania o ustalenie odszkodowania (a zatem o przyczynach wznowienia ) i kompetencje do oceny tych kwestii należą do organu administracji, a nie sądu;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne nieuwzględnienie charakteru postępowania wznowieniowego i charakteru rozstrzygnięcia jakie winno być wydane w niniejszej sprawie, a mianowicie nieuwzględnienia tego że w niniejszej sprawie Wojewoda z własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, tym samym w wyniku wznowienia powinna być wydana decyzja o odmowie uchylenia decyzji Starosty Mrągowskiego z dnia 14 sierpnia 2019 r., która to decyzja nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy tj. o przyznaniu odszkodowania ani o odmowie jego przyznania;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 15 k.p.a., art. 134 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że odwołanie skarżących kasacyjnie od decyzji Starosty Mrągowskiego z dnia 24 września 2019 r. jest niedopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej warto przypomnieć treść art. 131 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej ustawy), w związku z którym powstało zagadnienie sporne w niniejszej sprawie, a także podejmowane czynności.
Zgodnie z art. 131 ust. 1 ustawy, w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 130 ust. 1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania; decyzja jest niezaskarżalna. Ust. 2. Strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji, o której mowa w ust. 1, wnieść powództwo do sądu powszechnego. Droga sądowa przysługuje także w razie niewydania decyzji przez właściwy organ w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez poszkodowanego. Ust. 3. Wystąpienie na drogę sądową nie wstrzymuje wykonania decyzji, o której mowa w ust. 1.
W niniejszej sprawie Starosta Mrągowski decyzją z dnia 14 sierpnia 2019 r. wydaną na wniosek B. K. i A. B. na podstawie art. 131 ust. 1 i art. 133 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ustalił odszkodowanie w kwocie 18.783.413,00 zł w związku z ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżących kasacyjnie; wprowadzonym zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 20 maja 2016 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochrony dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Błotnego PLH280055. W decyzji pouczono, iż strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, wnieść powództwo do sądu powszechnego.
Na wniosek Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, który powołał się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowieniem z dnia 6 września 2019 r. Starosta Mrągowski wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 14 sierpnia 2019 r. wskazując, że podmiotowi zobowiązanemu do wypłaty odszkodowania przysługuje status strony.
Decyzją z dnia 24 września 2019 r., wydaną po wznowieniu postępowania Starosta Mrągowski na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że decyzja z dnia 14 sierpnia 2019 r. wydana została z naruszeniem prawa. W decyzji pouczono, że strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, wnieść powództwo do sądu powszechnego.
Od decyzji tej odwołanie złożyli B. K. i A. B., odwołanie również złożył Wojewoda Warmińsko-Mazurski. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie postanowieniem z dnia 6 grudnia 2019 r., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że niedopuszczalność odwołania wynika z przyczyn przedmiotowych, decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, ale jest to decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania wydana na podstawie art. 131 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skargi na powyższe postanowienie SKO wnieśli B. K. i A. B. oraz Wojewoda Warmińsko-Mazurski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r. oddalił skargi, podzielając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy od decyzji Starosty Mrągowskiego z dnia 24 września 2019 r. wydanej po wznowieniu postępowania na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją z dnia 14 sierpnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 131 ustawy Prawo ochrony środowiska przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, czy powództwo do sądu powszechnego.
Zaznaczyć również należy, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt 1 i w pkt 2 zarzutów, jak również ich uzasadnienie były już podnoszone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podobnie jak zarzut z pkt 3 dotyczący naruszenia art. 134 k.p.a. z tym, że w skardze kasacyjnej zarzut ten powiązano jeszcze z art. 2 i art. 78 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie tylko odniósł się w sposób szczegółowy i poprawny do sformułowanych zarzutów, ale mając na uwadze treść art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zbadał w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia. W ramach badania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się również do zasady wynikającej z art. 78 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 Konstytucji RP mimo, że w skardze nie wskazywano na naruszenie Konstytucji RP, natomiast uczyniono to w skardze kasacyjnej w zarzucie zawartym w pkt 3. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które w uzasadnieniu wyroku zostało prawidłowo przedstawione i uzasadnione.
Odnosząc się do zaś zarzutów skargi kasacyjnej, to należy uczynić to łącznie odnośnie wszystkich zarzutów sformułowanych w pkt 1, 2, 3. Mając na uwadze istotę sporu w niniejszej sprawie zasadnym jest przypomnienie podstawowych zasad dotyczących postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na podstawie natomiast art. 151 § 1 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Stosownie do art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nowa decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy wydawana jest, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. W konsekwencji, organ administracji wydający nową decyzję musi uwzględnić aktualny stan faktyczny sprawy i zastosować przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Z kolei w przypadku gdy spełniona została przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 k.p.a., ale równocześnie zaistniała któraś z przesłanek negatywnych określonych w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a., która powoduje, że nie można uchylić decyzji, organ na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa z jednoczesnym stwierdzeniem, że ze względu na wystąpienie negatywnej przesłanki opisanej w art. 146 k.p.a. nie jest możliwe jej uchylenie. Zarówno w przypadku wydania decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i orzekającej o istocie sprawy, jak również w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Stąd też dla oceny zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia istotne jest, że zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania nie tylko co do podstaw wznowienia, lecz - przede wszystkim - rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na stwierdzenie czy badana we wznowionym postępowaniu decyzja została wydana z naruszeniem prawa czy też jest prawidłowa. Uwzględniając powyższe, zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, iż prawidłowo Kolegium w zaskarżonym postanowieniu wywiodło, że rozpatrzenie odwołań wniesionych od decyzji Starosty Mrągowskiego z dnia 24 września 2019 r. skutkowałoby koniecznością merytorycznego rozpoznania sprawy o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Podczas gdy kompetencja do wydania takiego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym została przyznana przez ustawodawcę w art. 131 ust. 1 ustawy wyłącznie staroście. Zgodnie natomiast z art. 131 ust. 2 strona niezadowolona z tego rozstrzygnięcia może w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji, o której mowa w ust. 1, wnieść powództwo do sądu powszechnego. Użycie w tym przepisie sformułowania strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania oznacza stronę, która kwestionuje treść merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji w sprawie odszkodowania. Jak już wyżej wywiedziono, decyzja wydana na podstawie art. 151 k.p.a. zawiera takie rozstrzygnięcie. Tym samym gdyby w rozpoznawanej sprawie dopuścić możliwość rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania od decyzji z dnia 24 września 2019 r. wydanej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wówczas Samorządowe Kolegium musiałoby również merytorycznie rozpoznać sprawę o odszkodowanie przyznane na podstawie art. 131 ust. 1 ustawy, podczas gdy z przepisu tego wynika, że odszkodowanie ustala w drodze decyzji starosta, a decyzja jest niezaskarżalna, czyli nie może być kontrolowana w trybie administracyjnym.
Zaznaczyć jednocześnie należy, że takich skutków nie można odnosić do decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wydanej na podstawie art. 131 ust. 1 ustawy. Odrębność to wynika z zasadniczych różnic między nadzwyczajnym postępowaniem o wznowienie postępowania, a nadzwyczajnym postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Mianowicie przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu postępowanie to nie stanowi ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, która była zakończona decyzją kontrolowaną w trybie nieważnościowym. Postępowanie to kończy się wydaniem jednej z decyzji przewidzianych w art. 158 k.p.a. Ponadto, co istotne, skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest powrót sprawy rozstrzygniętej tym aktem do ponownego rozpatrzenia - do postępowania głównego czyli w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji starosty w sprawie odszkodowania wydanej na podstawie art. 131 ust. 1 ustawy, do starosty.
Problematyka dotycząca możliwości stosowania trybów nadzwyczajnych do decyzji starosty w sprawie odszkodowania wydanej na podstawie art. 131 ust. 1 ustawy, oraz czy od decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym przysługuje odwołanie w administracyjnym trybie, czy powództwo do sądu powszechnego nie jest zbyt często rozważana w literaturze i orzecznictwie, o ile pojawiają się wypowiedzi dotyczące postępowania o stwierdzenie nieważności, to brak takich wypowiedzi dotyczących postępowania wznowieniowego, stąd też warto przytoczyć w tej kwestii stanowisko K. Gruszeckiego (zawarte w Komentarzu do art. 131 Prawo ochrony środowiska, wyd. V, opublikowano: WKP 2022 pkt 10). "W praktyce mogą się jednak pojawić również wątpliwości, w jaki sposób i przez kogo powinna być przeprowadzona kontrola decyzji wydanych w takich trybach weryfikacji decyzji, jak wznowienie postępowania administracyjnego w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. czy wygaszenia decyzji na podstawie art. 162 k.p.a. Próbując rozwiązać ten problem, w orzecznictwie wskazuje się, że "Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., po wznowieniu postępowania w sprawie odszkodowania ustalanego na zasadach określonych w art. 131 ust. 1 p.o.ś., jest niezaskarżalna, a stronie niezadowolonej z przyznanego odszkodowania przysługuje prawo do wniesienia powództwa od tej decyzji, nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powództwo to jest bowiem ustawowym, innym środkiem ochrony prawnej wprowadzonym w miejsce odwołania do organu wyższej instancji, gwarantującym stronie możliwość obrony swoich praw" (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 79/20, LEX nr 3009327). Z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Jednak jest aktualne tylko w przypadku wznowienia postępowania administracyjnego. Dochodzi bowiem w nim do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W związku z tym właściwe do rozpoznania sprawy odszkodowania będą sądy powszechne. Inaczej jednak będzie w przypadku decyzji wydanych w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej wygaśnięcia. Rozstrzygnięcia wydane w tych postępowaniach mają bowiem charakter procesowy. Dlatego też ocena prawidłowości ich wydania powinna następować na ogólnych zasadach wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego." Z powyższym stanowiskiem zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny.
Podkreślić należy, że wykluczenie trybu administracyjnej kontroli instancyjnej decyzji wydanej na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska lub - jak w niniejszej sprawie - po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej taką decyzją, decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie pozbawia strony niezadowolonej z rozstrzygnięcia kwestii odszkodowania z możliwości poddania tego orzeczenia kontroli przeprowadzanej przez sąd powszechny. Rozwiązanie to jest dopuszczalne w świetle art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Artykuł 78 nie przesądza spraw, w których odstępstwo od zasady zaskarżalności pierwszoinstancyjnych orzeczeń i decyzji byłoby dopuszczalne. Istotą prawa do zaskarżenia jest stworzenie stronom możliwości uruchomienia procedury służącej weryfikacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. To ogólne sformułowanie zaskarżenie, nie precyzując charakteru i właściwości środków prawnych służących urzeczywistnieniu tego prawa, jak również nie wymaga, aby organ rozpoznający środek zaskarżenia był organem wyższej instancji adaministracyjnej. Zastosowanie ogólnego pojęcia zaskarżenie pozwoliło na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których cechą wspólną jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji podjętego w pierwszej instancji orzeczenia lub decyzji. W niniejszej sprawie takim środkiem prawnym jest możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego o czym stanowi art. 131 ust. 2 ustawy. Powództwo to jest ustawowym, innym środkiem ochrony prawnej wprowadzonym w miejsce odwołania do organu wyższej instancji, gwarantującym stronie możliwość obrony swoich praw. W zarzucie skargi kasacyjnej sformułowanym w pkt 3 oprócz art. 78 Konstytucji RP powołano również art. 2 Konstytucji RP, lecz odnośnie naruszenia tego przepisu wyrażającego powiązane ze sobą funkcjonalnie i materialnie zasadę państwa demokratycznego, zasadę państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej nie podano żadnego uzasadniania.
Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że w okolicznościach niniejszej sprawy gdyby dopuścić możliwość rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania od decyzji Starosty Mrągowskiego z dnia 24 września 2019 r. wydanej (w wyniku wznowienia postępowania w sprawie decyzji Starosty Mrągowskiego z dnia 14 sierpnia 2019 r. dotyczącej ustalenia odszkodowania na podstawie art. 131 ust. 1 ustawy) na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wówczas Samorządowe Kolegium Odwoławcze musiałoby również rozpoznać merytorycznie sprawę o odszkodowanie przyznane na podstawie art. 131 ust. 1 ustawy, podczas gdy z przepisu tego wynika, że odszkodowanie ustala w drodze decyzji starosta, a decyzja jest niezaskarżalna, czyli nie może być kontrolowana w trybie administracyjnym przez organ wyższej instancji. W takiej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 k.p.a. prawidłowo wydało postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w II pkt 1, pkt 2, pkt 3 są niezasadne stąd tez nie mogły być uwzględnione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia, a zarzuty skargi kasacyjne są niezasadne, dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.