I OSK 1908/22

I OSK 1908/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Rz 239/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-06-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 141 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1568
art. 626(8) § 10, art. 626(2) § 5
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 239/22 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr N-I.7581.2.86.2021 w przedmiocie zwrotu prawa własności nieruchomości oraz ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 239/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę Gminy Miasta Rzeszów (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 29 grudnia 2021 r., nr N-I.7581.2.86.2021 (dalej: zaskarżona decyzja), którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Leżajskiego z 4 października 2021 r., nr GN.6821.3.2.2020, w przedmiocie zwrotu prawa własności nieruchomości oraz ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącego zarzucił temu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, tj.: (1) art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 kpa poprzez oddalenie skargi i uznanie, iż całokształt materiału dowodowego i ustalony przez organy stan faktyczny pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Naruszenie ww. przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ to pozytywna ocena Sądu I instancji co do prawidłowości ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy wg uzasadnienia zaskarżonego wyroku, była podstawą oddalenia skargi Gminy Miasto Rzeszów. (2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. § 1, art. 80 kpa poprzez niezasadne nieuwzględnienie skargi i uznanie, iż całokształt materiału dowodowego i ustalony przez organy stan faktyczny pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Naruszenie ww. przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ to pozytywna ocena Sądu I instancji co do prawidłowości ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy wg uzasadnienia zaskarżonego wyroku, była podstawą oddalenia skargi Gminy Miasto Rzeszów.
W skardze kasacyjnej wskazano także na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 141 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 65 ust. 1, 2 i 3 Ustawy o księgach wieczystych i hipotece i art. 109 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, iż przedmiot zabezpieczenia hipoteką, o której mowa w art. 141 ust. 2 u.g.n., może być ograniczony do nieruchomości zwracanej oraz iż możliwe jest ustanowienie hipoteki na niewydzielonej wieczystoksięgowo części nieruchomości gruntowej bez udzielenia w takiej sytuacji dodatkowego zabezpieczenia w postaci zezwolenia na założenie nowej księgi wieczystej dla zwracanej nieruchomości tylko z jednoczesnym wpisem hipoteki na rzecz wierzyciela hipotecznego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i rozpoznaniem skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 t.j.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zaskarżony wyrok pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności powinny zostać omówione zarzuty dotyczące naruszenia przez sąd wojewódzki przepisów o charakterze proceduralnym, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy zaaprobowany przez ten sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie zakwestionowany, można przejść do oceny procesu subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieskuteczne. Podstawą skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być tylko przepisy regulujące proces dochodzenia przez sąd do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Dlatego też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ przepisy te stanowią normy o charakterze "wynikowym", regulujące sposób rozstrzygnięcia skargi. Dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia tych przepisów konieczne jest zatem wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych w zakresie ustaleń i ocen prawnych, którym uchybiono w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takiego zarzutu skarga kasacyjna jednak nie zawiera, ponieważ naruszenie przepisów procedury administracyjnej (tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) przypisano organom administracji. Tymczasem, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną należy oprzeć na zarzutach naruszenia prawa przez sąd I instancji. Sąd administracyjny kontroluje bowiem prawidłowość wydania decyzji administracyjnej przez pryzmat zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa proceduralnego. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być zatem przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec sądu I instancji przy wykazaniu, że sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów procedury administracyjnej w sposób wskazany w zarzutach kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania, skoro przepisy te nie normują postępowania przed tym Sądem.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że hipoteka, o której mowa w art. 141 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 t.j. ze zm.; dalej: u.g.n.), ma charakter hipoteki przymusowej. Zgodnie z tym przepisem wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Stosownie zaś do art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania.
Z art. 141 ust. 2 u.g.n. wynika, że organ orzekający o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, w celu zabezpieczenia roszczeń podmiotu publicznoprawnego z tego tytułu, zobowiązany jest orzec w decyzji o zwrocie o formie tego zabezpieczenia. Zabezpieczenie spłaty należności stosuje się zawsze. Literalna wykładnia ww. przepisu wskazuje, że o ile obligatoryjne jest ustanowienie zabezpieczenia, to wybór jego rodzaju zależy od woli stron (tj. wierzyciela i dłużnika), a w razie braku ich decyzji w tym przedmiocie – od organu orzekającego o zwrocie nieruchomości. Oznacza to, że hipoteka nie jest w tym przypadku jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia, zatem jej ustanowienie ma charakter fakultatywny. Brak kategorycznego stwierdzenia w art. 141 ust. 2 u.g.n., że wierzytelności podmiotu publicznoprawnego podlegają zabezpieczeniu hipotecznemu, niepozostawiającego żadnej swobody co do ustanowienia, jak i wyboru formy zabezpieczenia (tak jak przewidziano np. w art. 200 ust. 2 u.g.n., w art. 26 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, czy w art. 34-35 ustawy z dnia 29 sierpnia 1998 r. – Ordynacja podatkowa), przeczy więc tezie o przymusowym charakterze hipoteki określonej w tym przepisie prawa. Posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "stosowne zabezpieczenie" sugeruje bowiem, że możliwe jest zastosowanie wszystkich prawnie dopuszczalnych form zabezpieczenia, czyli także między innymi poręczenia, zastawu, zabezpieczenia wekslowego, zastawu bankowego, czy gwarancji bankowej. Przy czym decyzja administracyjna nie może być źródłem tych rodzajów zabezpieczeń, ponieważ ich ustanowienie zależy od woli dłużnika i wierzyciela, a niekiedy także osoby trzeciej. Jeżeli natomiast strony nie ustanowią innego sposobu zabezpieczenia, wierzytelności podmiotu publicznoprawnego powinny zostać zabezpieczone hipoteką. Wówczas organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej powinien zawrzeć w decyzji wzmiankę o ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, skoro art. 141 ust. 2 u.g.n. przewiduje, że decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 186/14; z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 380/16). W konsekwencji bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na nieprawidłowe ograniczenie przedmiotu zabezpieczenia hipoteką do nieruchomości zwracanej.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie z uwagi na to, że w niniejszej sprawie przedmiotem zabezpieczenia hipoteką jest niewydzielona wieczystoksięgowo nieruchomość zwracana, to dla skuteczności tego zabezpieczenia konieczne jest udzielenie w decyzji dodatkowego zabezpieczenia w postaci zezwolenia na założenie nowej księgi wieczystej dla zwracanej nieruchomości tylko z jednoczesnym wpisem hipoteki na rzecz wierzyciela hipotecznego. Stanowisko to nie jest zasadne.
Zgodnie z art. 6268 § 10 k.p.c. założenie księgi wieczystej następuje z chwilą dokonania pierwszego wpisu. Z art. 6262 § 5 k.p.c. wynika natomiast, że wniosek o wpis może złożyć właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty, osoba, na rzecz której wpis ma nastąpić, albo wierzyciel, jeżeli przysługuje mu prawo, które może być wpisane w księdze wieczystej. W sprawach dotyczących obciążeń powstałych z mocy ustawy wniosek może złożyć uprawniony organ. Mając na uwadze powyższe unormowania, za nieuzasadnione należy uznać obawy skarżącego kasacyjnie, co do możliwości unicestwienia zabezpieczenia hipotecznego przez dłużnika, skoro podmiot publicznoprawny, któremu przysługuje należność z tytułu określonego w art. 140 u.g.n., jest uprawniony do złożenia wniosku o wpis hipoteki do księgi wieczystej, którego podstawę będzie stanowiła decyzja o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej. Natomiast jeśli nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej, oprócz wniosku o wpis hipoteki należy złożyć wniosek o założenie księgi wieczystej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.