I OSK 1908/17

I OSK 1908/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-08-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jan Paweł Tarno /przewodniczący/
Wiesław Morys /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 652/18 - Wyrok NSA z 2018-08-31
IV SA/Wa 1908/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-10-17
IV SA/Wa 1327/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-02-14
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 133 poz 921
art. 17 ust. 1, art. 15
Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich.
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 3 § 2 pkt. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1327/16 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. B. kwotę 920 (dziewięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1327/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. (dalej "skarżący") na sprecyzowane w sentencji postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Jak wskazał w jego uzasadnieniu postanowieniem tym, na podstawie art. 134 K.p.a., Minister stwierdził niedopuszczalność odwołania od "decyzji" Komisji [...] (dalej "Komisja" lub "Związek") z [...] lipca 2015 r., którą odmówiono wpisania do księgi stadnej ogiera [...] urodzonego w 2009 r. we [...]. W ocenie organu ustawa z 29 czerwca 2007 r. o organizacji i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2007, Nr 133, poz. 921 ze zm.), dalej "ustawa", nie zawiera żadnych przepisów regulujących zasady postępowania w sprawie wpisu konia do ksiąg hodowlanych. Brak jest również przepisów kompetencyjnych uprawniających podmioty prowadzące przedmiotowe księgi do wydawania decyzji administracyjnych. Ustawa nie przewiduje również środka odwoławczego od ich rozstrzygnięć. W związku z tym hodowca nie ma możliwości uzyskania decyzji o wpisie konia do księgi lub odmowy wpisu, gdyż takowa nie zapada. Konsekwencją tego jest brak możliwości odwołania się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.
W skardze na to postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 134, art. 1 pkt 2, art. 104 § 1, art. 127 § 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1 ustawy polegające na błędnym stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, które dotyczyło aktu podjętego przez organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym, tj. przez związek hodowców uznany przez ministra, prowadzący księgi hodowlane koniowatych na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy. Nadto dotyczyło aktu przybierającego postać decyzji ze względu na treść przypisu art. 104 § 1 K.p.a. i zawartą w nim odmowę dokonania czynności materialno-technicznej, tj. wpisu do księgi. Skarżący wywodził, że przepisy prawa unijnego nałożyły na państwa członkowskie Unii Europejskiej szereg zobowiązań, ustanawiając kryteria wpisu i rejestracji zwierząt z rodziny koniowatych w księgach stadnych (Dz. U. UE. L. Nr 19, str. 39), określając zasady służące zapewnieniu koordynacji pomiędzy organizacjami i stowarzyszeniami, które prowadzą lub zakładają księgi stadne (Dz. Urz. UE. L. Nr 192, str.66) oraz ustanawiając kryteria zatwierdzania lub uznawania organizacji czy stowarzyszeń, które prowadzą lub zakładają księgi stadne (Dz. Urz. UE. L. Nr 192, str. 63). W związku z tym wpisy do ksiąg stadnych są aktami o charakterze publicznym, podejmowanymi w imieniu i na rzecz państwa w wyznaczonych przez nie ramach. Zatem nie ma znaczenia, że wpisów tych dokonuje podmiot, który nie jest organem administracji publicznej sensu stricto. W przypadku koni rasy [...] jest to związek rolniczych zrzeszeń branżowych – Polski Związek Hodowców Koni w [...], który jest podmiotem uznanym przez właściwego ministra do spraw rolnictwa, rozstrzygającym w sprawie indywidualnej, a wpis do księgi ma charakter władczy. Sprawy z zakresu wpisów do ksiąg stadnych należą zatem do spraw administracyjnych, co potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z 27 marca 2013 r., sygn. akt I CSK 402/12 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lutego 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 216/13. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, pismo z [...] lipca 2015 r. nosi wszelkie znamiona decyzji administracyjnej. W związku z tym, na mocy art. 127 § 1 i 2 K.p.a., przysługiwało od niego odwołanie do organu wyższego stopnia, czyli Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, któremu na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 i 9 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2015, poz. 812), podlegają m.in. hodowla zwierząt oraz sprawy organizacji społeczno-zawodowych rolników.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż Komisja [...] jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy księgi bydła, świń, owiec, kóz i koniowatych są prowadzone przez związek hodowców lub inny podmiot, które zostały uznane przez ministra właściwego do spraw rolnictwa. Polski Związek Hodowców Koni w [...] jest podmiotem uznanym z mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za podmiot uprawniony do prowadzenia ksiąg hodowlanych. Wpis w księdze ma charakter władczy i publicznoprawny, nadto dotyczy sprawy indywidualnej, odnosi się bowiem do danych zindywidualizowanego podmiotu, nie jest zaś skierowany do generalnie określonej grupy adresatów. Akt ten ma charakter zewnętrzny, gdyż jego adresatem jest podmiot, który w żaden sposób nie jest podporządkowany ani służbowo ani organizacyjnie organowi wydającemu akt (podmiotem jest osoba fizyczna a organem organizacja działająca jako związek rolniczych zrzeszeń na podstawie ustawy z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników (Dz. U. Nr 32, poz. 217 ze zm.). Dokonanie wpisu nie jest możliwe na podstawie umowy zawartej między podmiotem prowadzącym księgę i podmiotem ubiegającym się o wpis do księgę. W ocenie Sądu wpis do księgi stadnej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Obejmuje on inne niż określone w pkt 1-3 tego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Aby można było przyjąć możliwość zastosowania tego przepisu należy ustalić, czy spełnione zostały następujące warunki: akt lub czynność nie ma charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3, ma charakter zewnętrzny, tj. skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność i to podmiotu indywidualnego, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc musi istnieć bezpośredni związek między działaniem organu a możliwością realizacji uprawnienia czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa przez dany podmiot. Tym samym Polski Związek Hodowców Koni, jako organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym. był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o dokonanie wpisu w księdze stadnej. Stanowisko to potwierdza m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2013 r, sygn. akt I CSK 402/12, w którym wykluczył on w tego rodzaju postępowaniu właściwość sądu powszechnego, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lutego 2014 r, sygn. akt IV SAB/WA 216/13, w którym tenże sąd uznał, że podobny podmiot (Polski Klub [...] w [...]), jest organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Nie oznacza to jednak, że od tego rodzaju rozstrzygnięcia przysługuje odwołanie do organu wyższego rzędu. Sprawa o wpis do księgi stadnej nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej, gdyż takiej formy nie przewiduje ustawa o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Jest to więc sprawa, do załatwienia której nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżanie tego rodzaju czynności następuje w trybie art. 52 § 3 i 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast nie przysługuje, wynikające z art. 127 § 1 K.p.a., prawo do wniesienia odwołania. Dlatego Sąd I instancji zaskarżone postanowienie uznał za zgodne z prawem. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. B., postulując jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zrzekł się rozprawy kasacyjnej.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 104 § 1, art. 127 § 1 i art. 134 K.p.a., polegające na niewłaściwym stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od rozstrzygnięcia odmawiającego dokonania czynności materialno-technicznej wskutek błędnego niezakwalifikowania go do kategorii decyzji administracyjnych.
W jej uzasadnieniu wywiedziono, iż trafne jest stanowisko Sądu meriti w zakresie oceny charakteru organu dokonującego przedmiotowego wpisu, jak i charakteru tej czynności. Natomiast skarżący nie zgadza się z kwalifikacją działania odmownego jako nieprzybierającego formy decyzji. Autor skargi kasacyjnej wskazał na domniemanie decyzyjnego załatwiania spraw administracyjnych oraz na dominujący w doktrynie i orzecznictwie pogląd, wedle którego nawet wówczas gdy rozstrzygnięcie pozytywne zapada w formie czynności materialno-technicznej, dla odmowy wymagana jest forma decyzji. Negatywne rozstrzygnięcie sprawy powinno umożliwić stronie zaskarżenie go wedle standardów przewidzianych dla kontroli legalności decyzji, a nie innych aktów czy czynności. Poza tym wskazał, iż pismo z dnia [...] lipca 2015 r. nosi znamiona decyzji, zawierając minimalne wymogi konstrukcyjne dlań zastrzeżone.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną domagał się jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania, negując wywody weń zawarte i dowodząc trafności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Nie zgadza się tylko z zakwalifikowaniem Polskiego Związku Hodowców Koni do kategorii organów administracyjnych. Nadto uwypuklił fakt zmiany stanu prawnego, który poprzednio przewidywał wyraźnie tryb decyzyjny wpisów do ksiąg hodowlanych, a obecnie od tej regulacji odstąpiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, nadto uwzględnia przesłanki skutkujące odrzuceniem skargi bądź umorzeniem postępowania przed Sądem I instancji (art. 189 P.p.s.a.). Takich nie dostrzeżono, przeto badaniu podlegały wyłącznie zarzuty i ich uzasadnienie zawarte w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do brzmienia art. 182 § 2 P.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie została zredagowana całkowicie poprawnie, gdyż eksponuje naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi wyżej przepisami K.p.a., przy czym nie podaje okoliczności jasno uwypuklających konieczność zastosowania (i jej pominięcia przez Sąd meriti) regulacji stanowiącej o obowiązku działania sądu wojewódzkiego z urzędu w granicach danej sprawy. Poza tym nie określa wyraźnie formy naruszenia. Niemniej jednak stosując uchwałę całego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1) oceniono całokształt wywodów i zarzutów przedstawionych w petitum i motywach kasacji. Uwypuklone w kasacji przepisy K.p.a. i uzasadnienie poglądu o ich naruszeniu pozwalają na przyjęcie zarzutu wadliwego ich zastosowania, zasadzającego się na poglądzie o decyzyjnej formie załatwienia przedmiotowej sprawy administracyjnej.
Substratem kontroli Sądu I instancji było postanowienie wydane w trybie art. 134 K.p.a., wedle którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie to jest ostateczne. Minister stanął bowiem na stanowisku, że pismo Komisji z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiające wpisu do księgi stadnej ogiera zgłoszonego przez skarżącego nie stanowi decyzji administracyjnej, zatem nie służy od niego odwołanie. Co więcej, nie uznał prowadzącego księgę za organ administracyjny. Sąd Wojewódzki podzielił pogląd pierwszy, traktując jednak Komisję (Związek) jako organ w znaczeniu funkcjonalnym. W istocie problem występujący w sprawie sprowadza się na tym etapie do oceny, czy wspomniane pismo stanowi decyzję administracyjną, gdyż w razie odpowiedzi negatywnej zaskarżone postanowienie i wyrok byłyby prawidłowe. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że zagadnienie charakteru Komisji (Związku), czyli służącego jej przymiotu organu, zostało już prawomocnie przesądzone, bo nie zostało podważone w kasacji, zatem tylko może być rozważane jako ilustracja wywodów czynionych względem zarzutów skarżącego. W pierwszej kolejności wypada podjąć próbę rozwiązania problemu na gruncie przepisów regulujących kwestię wpisu do księgi hodowlanej. Godzi się więc wskazać, że podstawę wpisu (i odmowy) stanowi art. 15 i art. 24 ust. 1 ustawy, przy czym po myśli § 2 pkt 5 lit. e rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie upoważnienia związków hodowców lub innych podmiotów do wykonywania zadań z zakresu prowadzenia oceny wartości użytkowej lub hodowlanej zwierząt (Dz. U. z 2016 r., poz. 919) właściwym w sprawie jest Polski Związek Hodowców Koni w [...]. Rzeczywiście przepisy ustawy, ani zresztą przywołanego rozporządzenia, ani inny akt prawny, nie precyzują trybu i formy działania w tej materii. Nie oznacza to jednak dowolności, jak też nie uzasadnia niestosowania przepisów formalnych właściwych dla danego organu i przedmiotu sprawy. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że poprzednio obowiązująca ustawa (z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1762 ze zm.) przewidywała formę decyzyjną. Nie jest bowiem tak, że każda zmiana stanu prawnego uzasadnia pogląd o odejściu od dotychczasowej regulacji, konieczności stosowania odmiennej praktyki, zwłaszcza gdy poprzedniego przepisu nie zastąpiono innym. Brak stosownych norm uzasadnia sięgnięcie do reguł wypracowanych przez judykaturę i piśmiennictwo w danej dziedzinie. Oczywiście pożądanym jest, aby ustawodawca jasno sprecyzował zagadnienie trybu i formy działania w danej materii. Jednak często tego nie czyni. W takiej sytuacji celowym jest też zastosowanie odpowiednich metod wykładni prawa. Ostatecznie wyznacznikami w zakresie formy działania mogą być: przedmiot rozstrzygania, charakter organu, podmiot administrowany, czy zakres oddziaływania rozstrzygnięcia wydanego w sprawie administracyjnej. W świetle art. 104 § 1 i 2 K.p.a., zasadą jest, że organ administracji publicznej (czy inny podmiot działający na tej podstawie) załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja administracyjna, mówiąc w uproszczeniu, jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Powszechnie pod pojęciem decyzji rozumie się takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego, bądź w sferze stosunku administracyjnoprawnego (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Decyzję ujmuje się jako akt o charakterze materialnym i procesowym. Decyzją w znaczeniu materialnym jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający sprawę konkretnie oznaczonej osoby fizycznej lub prawnej (tak m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88 (OSPiKA z 1989 r., nr 3, poz. 59). Decyzja w znaczeniu procesowym załatwia sprawę administracyjną (kończy ją) na gruncie przepisów formalnych. W praktyce i doktrynie przyjęto minimalne składniki pozwalające na uznanie pisma za decyzję administracyjną. Są nimi: oznaczenie organu administracyjnego wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (tak przykładowo: Janusz Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, 1989r., str. 506, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 1994 r. sygn. I SAB 54/93 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego (OSP 1995/11/222).). Te okoliczności wyraźnie wskazują, iż decyzja administracyjna może być wydana tylko w sprawie administracyjnej oraz skierowana do konkretnie wskazanej strony i rozstrzygać władczo o jej prawach lub o obowiązkach. Jest bowiem formą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej i zapada w postępowaniu administracyjnym; konkretyzuje autorytatywną wypowiedzią normę prawa administracyjnego (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, publ. jw.). W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu (zob. m.in. M. Dyl (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015 r. i powołane tam orzeczenia). Przepisy prawa, dla określenia tej samej formy prawnej (decyzji administracyjnej), posługują się różnymi określeniami, np. decyzja, zezwolenie, pozwolenie, orzeczenie, zgoda, koncesja, cofnięcie koncesji, zarządzenie, nakaz, przyznanie, ustalenie odszkodowania, wyłączenie, ustalenie warunków, a czasami nie używają w ogóle tego rodzaju zwrotów. Z tego względu, użyta w przepisach nazwa aktu administracyjnego kończącego postępowanie administracyjne nie jest istotna dla jego właściwej kwalifikacji. Istotne są natomiast te jego elementy, które pozwalają na odróżnienie decyzji administracyjnej od innych aktów administracyjnych, tj. nierozstrzygających indywidualnych spraw co do ich istoty. O charakterze aktu prawnego powinna przeto przesądzać jego treść, a nie forma (tak również: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 898/13, publ. jw.). Z tego względu pismo niemające wyraźnej formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji publicznej, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach podmiotów administrowanych w sprawie indywidualnej. Wydanie decyzji merytorycznej wiąże się z rozstrzygnięciem sprawy, czyli ukształtowaniem sytuacji prawnej podmiotów administrowanych w sferze prawa materialnego. Należy zauważyć, że przepisy materialnego prawa administracyjnego określają sytuację prawną jednostki, posługując się dwiema podstawowymi metodami: po pierwsze, przepis prawa określa prawa lub obowiązki jednostki bezpośrednio je kształtując, co wyłącza dopuszczalność ich konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, po drugie, dla określenia praw i obowiązków konieczna jest konkretyzacja właściwego organu administracji publicznej. Przyjmuje się, że jeżeli przepis prawa nie wprowadza innej formy czynności prawnej organu administracji publicznej, konkretyzacji tej organ dokonuje w formie decyzji administracyjnej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 568/06, czy też wyroki tego Sądu z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2210/12, 8 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1006/10, publ. jw.), co wynika z założenia zawartego w art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Nadto, że art. 104 K.p.a. formułuje zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, zatem wyłączenie takiej formy załatwiania określonych spraw musi być wyraźne, natomiast nie można go domniemywać (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/WA 2106/06, publ. jw.). Jednocześnie należy jednak pamiętać o tym, że domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 657/06, z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 30/11, publ. jw.). Jednakowoż konstrukcja domniemania załatwiania spraw administracyjnych w drodze decyzji jest dyskusyjna. Jak podaje A. Wróbel w Komentarzu w zbiorze LEX do art. 104 K.p.a., w orzecznictwie zarysowały się dwie koncepcje dotyczące tej kwestii. Przykładem pierwszej jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. SA/Wr 430/84 (OSP 1986, z. 9-10, poz. 176, z glosą S. Biernata), stwierdzający, że: "W przypadkach, gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". Natomiast drugiej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1985r., sygn. III SA 988/85 (ONSA 1985, nr 2, poz. 38; GAP 1986, nr 12, s. 46; OSP 1987, z. 5-6, poz. 116, z glosą J. Borkowskiego), w którym zajęto stanowisko następujące: "Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. W związku z tym powyższe domniemanie ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Domniemanie działania organu w formie procesowej (decyzji/postanowienia) z pewnością zwiększa też sferę przyznawanej stronie ochrony.". Twierdzi się więc, że forma decyzji powinna wyraźnie wynikać z treści przepisu (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2010 r., sygn. II OSK 861/10, CBOSA).
Z pewnością trzeba przyznać rację Sądowi meriti co do oceny charakteru działania polegającego na wpisie zwierzęcia do właściwej księgi. Nosi ono znamiona czynności materialno-technicznej. Dla porządku warto stwierdzić, że tego rodzaju działania, ujęte jako akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zostały umieszczone w tym akcie prawnym w celu umożliwienia kontroli legalności również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym), a dotyczą praw i obowiązków obywateli w sferze publicznoprawnej (tak m.in. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd.5, str. 69-70). Do tej kategorii powszechnie i jednolicie (p. przykładowo T. Woś, op. cit., str. 70-71, A. Krawczyk: Pojęcie innych aktów i czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w: Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, LEX, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z dnia: 23 lutego 2010 r., sygn. akt II GPS 6/09, 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13, publ. jw.) zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: nie są decyzją ani postanowieniem, mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi, są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego, mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy), dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (B. Adamiak w: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16). Wpis te cechy spełnia, bo jest pozytywnym załatwieniem żądania z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia wynikającego z przepisu prawa na gruncie administracyjnym. Trzeba w tym miejscu dodać, że charakter sprawy w tej materii nie powinien budzić wątpliwości, bo sprawa tego rodzaju nie jest sprawą cywilną, co przesądził Sąd Najwyższy w cytowanym wyżej wyroku z dnia 27 marca 2013 r. i ten pogląd należy podzielić. Natomiast w przypadku odmownego załatwienia żądania niepodobna mówić o czynności materialno-technicznej. Odmowa nosi znamiona decyzji, gdyż jak trafnie stwierdził Sąd meriti ma charakter publicznoprawny i władczy. Za taką oceną aktu przemawia też jego ranga – oddziaływanie także w zakresie szerszym niż tylko odnoszącym się do administrowanego podmiotu, o czym świadczy treść regulacji "unijnych". Nadto konieczność zapewnienia pełnej ochrony prawnej, jaką daje możliwość dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez dwa organy administracyjne. Zatem akt ten spełnia wyżej wykazane cechy decyzji. Trzeba też podkreślić, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie administracyjnym poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej wymaga uzewnętrznienia w formie decyzji. Stanowisko takie zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08 (CBOSA), stwierdzając że strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej. Jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny (np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 230/09; wyroki tego Sądu: z 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 850/06; z 10 października 2007 r., sygn. akt II SA 1719/03; z 15 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 509/06; z 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, publ. CBOSA). Taki kierunek orzecznictwa znajduje także oparcie w doktrynie. Twierdzi się, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo do ochrony interesu lub obowiązku prawnego na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Prawo to gwarantuje jednostce wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Forma "aktów i czynności" - przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. - nie zapewnia w sposób wystarczający standardów ochrony praw jednostki, gdyż strona pozbawiona jest podstawowych praw procesowych (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i formy ich działania, Toruń str. 7-21; por. też B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck wydanie 8, str. 465-466).
Końcowo, i właściwie ubocznie, można dodać, że w ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Komisja - a właściwie Polski Związek Hodowców Koni w [...] - spełnia funkcje organu administracyjnego w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego. Po pierwsze przekazano mu kompetencje organu administracji publicznej (ministra), zatem wykonuje należące do niego w pewnym zakresie funkcje. Po wtóre załatwia sprawę administracyjną. Zatem nosi znamiona organu ujętego w art. 1 pkt 2 K.p.a., bo upoważnienie do wykonywania zadań z zakresu prowadzenia oceny wartości użytkowej lub hodowlanej zwierząt ma oparcie ustawowe (w art. 11 ust. 4 ustawy), które można określić jako porozumienie do załatwiania określonych spraw. Taką konkluzję wysnuł Sąd Najwyższy w cytowanym wyżej wyroku względem Polskiego Klubu [...], który uznał za inny niż organ administracji publicznej organ państwowy w rozumieniu art. 1 pkt 2 K.p.a., stanowiący wyodrębnioną kompetencyjnie i organizacyjnie część aparatu państwowego powołaną do wykonywania oznaczonych przez prawo zadań państwowych, a tym samym do załatwiania indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Co prawda jest on państwową osobą prawną, a Polski Związek Hodowców Koni w [...] nie został wyposażony w ten przymiot, lecz nie pozbawia go to cech organu procedującego na podstawie przepisów K.p.a. W okolicznościach tej sprawy nie ma też znaczenia, że decyzja Komisji z dnia 11 czerwca 1992 r. ustanawiająca kryteria zatwierdzania lub uznawania organizacji lub stowarzyszeń, które prowadzą lub zakładają księgi stadne dla zwierząt z rodziny koniowatych (Dz. U. UE. L. 1992.192.63) wymaga m.in., aby organizacja prowadzącą księgi hodowlane posiadała osobowość prawną, bo nie upoważnienie Ministra do prowadzenia ksiąg jest tu przedmiotem oceny.
Z tych przyczyn, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa wpisu konia do księgi hodowlanej następuje w drodze decyzji, stąd odmiennie dowodzący zaskarżony wyrok nie mógł się ostać.
A skoro sprawa została wyjaśniona do rozstrzygnięcia, Sąd ten władny był rozpoznać skargę, którą uwzględnił z tych samych powodów.
Dlatego na mocy art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 w związku z art. 193 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.
Rzeczą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi będzie więc dokonanie oceny charakteru opisanego na wstępie pisma z dnia [...] lipca 2015 r. i w razie uznania go za decyzję rozpatrzenie złożonego przez skarżącego odwołania.