I OSK 1907/23

I OSK 1907/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1434/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-02-20
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 24
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Chrzanów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1434/22 w sprawie ze skargi Gminy Chrzanów na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 lipca 2022 r. znak IG-II.7221.77.2022.EG w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 lutego 2023 r. III SA/Kr 1434/22, oddalił skargę Gminy Chrzanów na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 20 lipca 2022 r. nr IG-II.7221.77.2022.EG w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Chrzanów. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia w pełnych granicach sprawy administracyjnej, co doprowadziło do bezzasadnego zawężenia przedmiotu rozpoznania i w efekcie pominięcia, podnoszonego także w skardze do Sądu, zarzutu nieuprawnionego naruszenia przez organy administracji podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 8 oraz art. 75 i art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., oraz nieuprawnione i niepoparte dowodami uznanie za błędne dokumentów geodezyjnych opatrzonych klauzulami o przyjęciu do składnicy geodezyjnej oraz klauzulami potwierdzającymi, iż służą za podstawę wpisu do księgi wieczystej, czego skutkiem było naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390 ze zm.) oraz art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: p.g.k.) poprzez utrzymanie stanu istnienia dwóch odrębnych przedmiotów własności w granicach jednej działki ewidencyjnej;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, w postaci pominięcia i zaniechania przedstawienia oceny zarzutów podnoszonych przez stronę w skardze, w zakresie naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 7, 8, 75, 77 i 80 k.p.a., brak odniesienia się do zarzutów dotyczących nieuwzględnienia przez organy administracji dowodów przedłożonych w toku postępowania przez skarżącą oraz ograniczenie kontroli legalności postępowania administracyjnego jedynie do wybranych dowodów; oparcie rozstrzygnięcia o domniemanie niepoparte materiałem dowodowym; nieuprawnione samodzielne dokonanie oceny prawidłowości dokumentów przedłożonych przez skarżącego opatrzonych w przeszłości stosownymi klauzulami i stanowiących podstawę wpisu do ksiąg wieczystych i ewidencji gruntów oraz nieudowodnione stwierdzenie, że dokumenty te są błędne.
Skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekła się także rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na wadliwość konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej. Postawione one zostały w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), ale pierwszy z zarzutów przywołuje również przepisy o charakterze materialnym. Obydwa zarzuty zbudowane są natomiast jako "zbitka przepisów" – przywołanie szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, co jest zabiegiem nieprawidłowym (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona (zob. wyrok NSA z 6 września 2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Po wtóre, zauważyć należy, że "za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podobnie jak za pomocą zarzutów naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej" (wyrok NSA z 29.05.2025 r. II OSK 2789/22, LEX nr 3882229). Tymczasem w tej sprawie zarówno art. 141 § 4, jak i art. 134 § 1 p.p.s.a., zostały powiązane z przepisami k.p.a. odnoszącymi się do poprawności prowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustaleń faktycznych, co nie tworzy żadnej spójnej normy. Ponadto, "O naruszeniu normy wynikającej z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu" (wyrok NSA z 17.01.2025 r. III OSK 2446/23, LEX nr 3821611). Z niczym takim nie mieliśmy do czynienia w tej sprawie.
Do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej można się więc odnieść tylko w sposób ogólny. I tak, za słuszną należy uznać konstatację Sądu I instancji, że bezsporna jest niespójność w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegająca na tym, że w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków obręb K., w jednostce rejestrowej [...] figuruje jako jedyna działka [...] o powierzchni 0,0268 ha z prawem własności wpisanym jako współwłasność w 1/4 cz. na rzecz Gminy Chrzanów i w 3/4 cz. na rzecz osoby fizycznej (taki stan własności wpisany jest również w księdze wieczystej [...], która obejmuje m.in. działkę [...]). Działka ta nie ma natomiast odzwierciedlenia w części graficznej operatu ewidencji gruntów i budynków. W tej sytuacji konieczne stało się ustalenie, czy błąd tkwi w części opisowej, czy też w części graficznej operatu ewidencji gruntów i budynków. Organy i Sąd I instancji po analizie zgromadzonych dokumentów (przedstawionej przez Sąd I instancji na str. 15-16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wobec czego nie ma potrzeby jej powtarzania w tym miejscu), doszły do wniosku, że błędna jest nie graficzna (jak wnioskowała strona), ale opisowa część operatu, w odniesieniu do działki nr [...]. Jak też słusznie zauważył Sąd I instancji, na wniosek strony można wprowadzić do ewidencji gruntów i budynków jedynie zmiany danych objętych tą ewidencją, wynikające z nowych zdarzeń, a nie korygować wpisy na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów. Powtórna ocena tych dokumentów możliwa jest bowiem tylko w ramach prowadzonego z urzędu postępowania w trybie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c i d p.g.k. lub postępowania modernizacyjnego, o którym mowa w art. 24a p.g.k.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organ i akceptowane przez Sąd I instancji, przytoczone jak wyżej wskazano na str. 15-16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sprowadzają się one do tego, że działka ewidencyjna nr [...], która składała się z dawnych parcel katastralnych l.kat.: [...] objęta jest księgą wieczystą [...]; z kolei dawne parcele nr [...] figurują nadal w innej księdze wieczystej nr [...]. W obu tych księgach podstawę wpisu pierwotnych właścicieli stanowił Akt Własności Ziemi 20/80 z 2 kwietnia 1980 r. Wykaz zmian gruntowych dla działki ewidencyjnej nr [...] z 14 lipca 1984 r. sporządzony został błędnie, gdyż pomija zawartą w niej parcelę l.kat. [...] o pow. 0,0268 ha, równocześnie nieprawidłowo wskazując, że parceli tej odpowiada działka ewidencyjna o tym samym numerze. Podobne, prawidłowe ustalenia, poczynił organ odwoławczy uznając, że działka ewidencyjna nr [...] nie powinna była powstać i nie powinna być wykazana w rejestrze gruntów z uwagi na to, że weszła w skład działki ewidencyjnej nr [...], zatem również wykaz synchronizacyjny dla działki [...] jest błędny, a figurująca w księdze wieczystej [...] działka nr [...] jest dawną parcelą katastralną l.kat. [...], podobnie jak pozostałe parcele figurujące w tej księdze wieczystej.
Wbrew temu, co twierdzi skarżąca kasacyjnie Gmina, ustalenia te nie są oparte na domniemaniach, ale na powołanych konkretnych dokumentach. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 8, 75, 77 i 80 k.p.a. nie mają więc usprawiedliwionych podstaw, czego nie zmienia fakt, że wadliwe operaty geodezyjne zostały ujawnione w opisowej części ewidencji gruntów i budynków i stały się następnie podstawą do ujawnienia w księgach wieczystych. Błędu z przeszłości nie można bowiem naprawiać kolejnym błędem i tworzyć w realnej przestrzeni nieistniejących w rzeczywistości jednostek geodezyjnych. Jeśli zaś w rzeczywistości działka nr [...] nie istnieje, to nie może być też skuteczny zarzut naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdyż da się jej wydzielić z otoczenia za pomocą granic działek ewidencyjnych. Zmiana danych ujawnionych w księgach wieczystych stanowi natomiast przedmiot innych postępowań.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.