I OSK 1907/22

I OSK 1907/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1279/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-23
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 9 stycznia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1279/21 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., I SA/Wa 1279/21 oddalił skargę J. F. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. Wojewoda P. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy autostrady płatnej [...] części nieruchomości położonej w P., obręb K., oznaczonej na arkuszu mapy 3a i 3b jako działka nr 1/6 o powierzchni 7.3005 ha, na arkuszu mapy 2 jako działka nr 4/11 o powierzchni 3,4053 ha, na arkuszu mapy 4b jako działka nr 11/4 o powierzchni 0,0461 ha, na arkuszu mapy 2 jako działka nr 5/1 o powierzchni 0,6511 ha i nr 5/3 o powierzchni 0,6479 ha (pkt I.) oraz o przyznaniu J. F. kwoty 3.130.221 zł tytułem odszkodowania za dokonane wywłaszczenie części nieruchomości opisanej w pkt I. (pkt II.).
Pismem z dnia 12 września 2016 r. J. F. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a zatem w pkt II. decyzji. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1998 r. we wnioskowanej części. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Decyzja Wojewody P. z [...] czerwca 1998 r., została wydana na podstawie art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U.1994.127.627 ze zm.), dalej jako "u.a.p.", oraz na podstawie art. 113 ust. 1, art. 118 , art. 119 ust. 1 i art. 129 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.1997.115.741 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Powołując się na treść art. 32 u.a.p. organ nadzoru stwierdził, że Wojewoda P. powinien ustalić wysokość odszkodowania na dzień wydania ostatecznej decyzji o lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie Województwa P. Jak wynika z operatu szacunkowego z dnia 21 maja 1998 r., sporządzonego przez biegłego J. W., wywłaszczona nieruchomość została wyceniona według cen na dzień 16 października 1996 r. na kwotę 2.480.075 zł (po waloryzacji 3.130.221 zł). Organ wskazał, że w dniu 16 października 1996 r. została wydana ostateczna decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] uchylająca w części decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 1996 r. Nr [...]o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie Województwa P. i orzekająca co do istoty sprawy. Przyjęty w decyzji sposób ustalenia wysokości odszkodowania wynikał z interpretacji przepisu art. 32 ust. 1 u.a.p. dokonanej w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Już po wydaniu przez Wojewodę P. decyzji z dnia 25 czerwca 1998 r. Sąd Najwyższy dokonał odmiennej wykładni tegoż przepisu w wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r., III RN 126/01, w którym orzekł, że dzień wydania decyzji lokalizacyjnej jest właściwy do ustalenia stanu wywłaszczonej nieruchomości, natomiast wartość takiej nieruchomości winna być ustalona na dzień wydania decyzji odszkodowawczej. Ze względu na taką wykładnię art. 32 ust. 1 u.a.p. dokonaną przez Sąd Najwyższy, skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] czerwca 1998 r. wskazując na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nadzoru podkreślił, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa, stanowiącego podstawę prawną decyzji, a rozstrzygnięciem objętym zaskarżoną decyzją, zaś sytuacja taka nie zachodzi w tej sprawie. Skoro Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. ustalił odszkodowanie za wywłaszczenie części nieruchomości stosując art. 32 ust. 1 u.a.p., to oznacza, iż brak jest podstaw do uznania takiego działania za rażące naruszenie prawa. Późniejsza zmiana wykładni powołanego przepisu dokonana w orzecznictwie Sądu Najwyższego nie oznacza, że wykładnia wcześniejsza ma cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dała również podstaw do przyjęcia, aby ww. decyzja w zaskarżonej części (pkt II decyzji), obarczona była którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
J. F. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że z ugruntowanego stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie prawa wynika, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, z której wynika domniemanie jej legalności. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, iż decyzja Wojewody P. z dnia [...] czerwca 1998 r. w części dotyczącej przyznania skarżącemu odszkodowania nie była obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru dokonał analizy i oceny zgodności tego orzeczenia z przepisami stanowiącymi podstawę jego wydania, tj. z przepisami u.a.p. oraz u.g.n. i trafnie stwierdził, że badane orzeczenie nie narusza prawa w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc w sposób rażący. Wydana w sprawie decyzja organu nadzoru świadczy o dokonaniu prawidłowej i pełnej kontroli legalności decyzji Wojewody P. z dnia [...] czerwca 1998 r., tak w aspekcie jej zgodności z przepisami art. 30 i art. 32 u.a.p., jak i pozostającym z nim w związku przepisami art. 113 ust. 1, art. 118 , art. 119 ust. 1 i art. 129 ust. 4 u.g.n.
Sąd I instancji zauważył, że ww. decyzja z [...] czerwca 1998 r. nie była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Decyzja ta przyznawała skarżącemu odszkodowanie w wysokości 3.130.221 zł za nieruchomość wywłaszczoną na cele budowy autostrady płatnej. Wysokość odszkodowania ustalono na podstawie art. 32 u.a.p., a rzeczoznawcza majątkowy w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania określił wartość wywłaszczonej nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, tj. na dzień 16 października 1996 r. w kwocie 2.480.075 zł. Kwota ta następnie została zwaloryzowana, stosownie do treści art. 32 ust. 3 u.a.p. i wysokość odszkodowania na dzień wydania decyzji z dnia 25 czerwca 1998 r. została ustalona w kwocie 3.130.221 zł. Taki sposób ustalenia wysokości odszkodowania wynikał z interpretacji przepisu art. 32 ust. 1 u.a.p. stosowanej w dacie wydawania inkryminowanej decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 32 ust. 1 i 3 u.a.p. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Odszkodowanie to podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Sąd I instancji wskazał dalej, że już po wydaniu przez Wojewodę W. decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. Sąd Najwyższy dokonał odmiennej wykładni tegoż przepisu w wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r., III RN 126/01 orzekając, że data decyzji lokalizacyjnej jest właściwa do ustalenia stanu wywłaszczonej nieruchomości natomiast wartość takiej nieruchomości winna być ustalona na datę decyzji odszkodowawczej. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji z 25 czerwca 1998 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. właśnie ze względu na powyższą wykładnię art. 32 ust. 1 u.a.p. dokonaną przez Sąd Najwyższy. Sąd I instancji podzielił dokonaną w tym zakresie ocenę organu nadzoru i zauważył, że zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Skarżący powołując się na rażące naruszenie prawa, tj. art. 37 i art. 32 u.a.p. oraz art. 130 u.g.n. w istocie powołuje się na zmianę interpretacji przepisów prawa stanowiących podstawę wydania decyzji z dnia 25 czerwca 1998 r., dokonaną już po wydaniu tej decyzji. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym późniejsza zmiana wykładni art. 32 ust. 1 u.a.p. nie świadczy o tym, że decyzja wydana na podstawie tegoż przepisu, uwzględniająca wcześniejszą jego interpretację, rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zmiana interpretacji prawa nie stanowi bowiem rażącego naruszenia prawa nawet w sytuacji, gdy wcześniejsza wykładnia prawa zostanie później uznana za nieprawidłową.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.F., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
1. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, tj.:
a) art. 130 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 32 ust. 1 i 37 u.a.p. przez błędną wykładnię i uznanie, iż prawidłowo ustalone jest odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o jej wartość według stanu i wartości z dnia wydania decyzji lokalizacyjnej, z zastosowaniem waloryzacji wprost dokonanej przez organ orzekający, a nie według stanu z dnia wydania decyzji lokalizacyjnej i wartości na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej w oparciu o opinię rzeczoznawcy (co jest prawidłowe);
b) art. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że odszkodowaniem słusznym jest odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości ustalone z naruszeniem reguł ustawowych;
c) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię i pozbawienie skarżącego prawa własności za niedopuszczalnie i nieproporcjonalnie niskim odszkodowaniem;
2. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, tj.:
a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz z art. 16 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia, z uwagi na rażące naruszenie prawa stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to jest okoliczność, że odszkodowanie nie odpowiada przepisowi art. 130 u.g.n. w zw. z art. 32 i art. 37 u.a.p., przepisom ustawy zasadniczej (art. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), a nadto art. 107 § 1 i 3 k.p.a.;
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez akceptację przez Sąd I instancji prawidłowości wydania przez organ decyzji administracyjnych nie zawierających wszystkich obligatoryjnych składników, które to wadliwości uniemożliwiają ustalenie, jakimi przesłankami prawnymi kierował się Sąd wydając przedmiotowy wyrok, a tym samym nie pozwalają na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia, ponieważ czynią niemożliwą jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia, uniemożliwiając ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, pozbawiając możliwości polemizowania z dokonaną oceną.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, szerzej motywując zajęte stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wypada poprzedzić przypomnieniem, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem w tego rodzaju postępowania pozostaje kwestia, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a ilekroć kwestia ta zostanie rozstrzygnięta pozytywnie, to także dalsza kwestia, czy w sprawie występują przesłanki negatywne, o których mowa w art. 165 § 2 k.p.a. Mając na uwadze, iż w badanej sprawie w pierwszej z ww. kwestii organ udzielił odpowiedzi negatywnej, co potwierdzone zostało w zaskarżonym wyroku, to tym samym nie zaszła potrzeba badania przesłanek negatywnych opisanych w art. 156 § 2 k.p.a. Tak więc aktualnie istota sporu w sprawie winna tyczyć tego, czy prawidłowo organ nadzoru uznał, a co potwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że decyzja Wojewody P. z dnia [...] czerwca 1988 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania wywłaszczonemu właścicielowi nieruchomości, nie jest dotknięta którąkolwiek z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Zarzuty kasacyjne w badanej sprawie zostały oparte na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Mając na uwadze charakter postawionych zarzutów, ich ocenę należy rozpocząć od tych odnoszących się do prawa materialnego. W tym zakresie należy natomiast skonstatować, iż zarzuty te zostały podniesione w sposób nieadekwatny do charakteru badanej aktualnie sprawy. Zarzuty prawa materialnego tyczące naruszenia przepisów: art. 130 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 32 ust. 1 i art. 37 u.a.p., oraz art. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wskazują wyłącznie, iż autor kasacji postrzega naruszenie tych przepisów jako "zwykłe" naruszenie prawa, podczas gdy relewantne w postępowaniu nieważnościowym może być wyłącznie naruszenie kwalifikowane, wyraźnie wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym należy uznać, że zarzuty kasacyjne sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez brak wskazania w podstawach kasacji, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa będącego podstawą wydania decyzji odszkodowawczej z dnia [...] czerwca 1988 r., nie zostały sformułowane w sposób istotny dla oceny legalności decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym. Szanowanie, wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej oznacza, iż nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane.
W tym zakresie należy także zauważyć, iż powinnością autora skargi kasacyjnej jest przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Ze względu na ograniczony zakres kompetencji, wynikający chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Stąd też wadliwy sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, uniemożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu efektywną kontrolę zaskarżonego wyroku, obciąża autora skargi kasacyjnej, który – co należy podkreślić – jest profesjonalnym prawnikiem. Z tego rodzaju sytuacją błędu konstrukcyjnego zarzutów naruszenia prawa materialnego mamy do czynienia w badanej sprawie. Powyższa wada konstrukcyjna oznacza, iż nawet potwierdzenie naruszenia prawa w sposób wskazany w postawionych zarzutach, nie mając cech kwalifikowanego naruszenia prawa, nie jest w stanie w postępowaniu nieważnościowym podważyć legalności decyzji odszkodowawczej z dnia [...] czerwca 1988 r. Powyższe zarzuty kasacyjne pozbawione są zatem istotności na gruncie postępowania nieważnosciowego.
Powyższej wady konstrukcyjnej pozbawiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz z art. 16 k.p.a. Jakkolwiek został on zaklasyfikowany do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jednak formułując zarzut rażącego naruszenia prawa w postaci art. 130 u.g.n. w zw. z art. 32 i art. 37 u.a.p., art. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a nadto art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ma charakter także materialny. Przyjmuje się bowiem w utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, to jednak ma charakter prawnomaterialny (vide: wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r., I OSK 2160/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) i stanowi podstawę skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (vide: H.Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20).
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide wyrok NSA z 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego wyżej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide wyrok NSA z 4 kwietnia 2012r. I OSK 2565/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Podstawową przesłanką umożliwiającą uznanie określonego naruszenia prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest oczywistość naruszenia. Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21) uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową.
Nie ulega wątpliwości, iż decyzja odszkodowawcza Wojewody P. z dnia [...] czerwca 1998 r. wydana została na podstawie art. 32 u.a.p., który stanowił, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (ust. 1); wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach u.g.n. (ust. 2); zaś odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlegało waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (ust. 3). Językowa wykładnia owej regulacji prawnej wyraźnie wskazuje, iż to wartości rynkowa nieruchomości ustalona według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady stanowi podstawę ustalenia odszkodowania. Decyzja odszkodowawcza Wojewody P. z dnia [...] czerwca 1998 r. oparta została właśnie na językowej wykładni owego przepisu, powszechnie stosowanej na gruncie powyższej regulacji prawnej. Powyższy sposób rozumienia owego przepisu został zakwestionowany rewizjami nadzwyczajnymi wniesionymi przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których podstawą rozstrzygnięcia sprawy stał się wynik językowej wykładni art. 32 ust. 1 u.a.p. Sąd Najwyższy rozpoznając powyższe rewizje nadzwyczajne odstąpił od dotychczasowego rozumienia powyższej regulacji prawnej wskazując, iż faktem notoryjnym jest to, że od daty ustalenia lokalizacji autostrady i stanu nieruchomości potrzebnych na cele budowy autostrady upływa z reguły taki okres, w którym dochodzi do istotnej zmiany wartości rynkowej przy niezmienionym stanie tych nieruchomości. Wiązanie wartości tych nieruchomości z aktem rozpoczynającym wstępny etap inwestycji byłoby sprzeczne z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, bowiem normy konstytucyjne przewidują dopuszczalność wywłaszczania nieruchomości na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem, ale także równą dla wszystkich obywateli ochronę prawną nieruchomości bez względu na rodzaj publicznej potrzeby wymuszającej usprawiedliwione decyzje wywłaszczeniowe. To zaś przekreśla konstytucyjność i legalność określania wartości wywłaszczanych nieruchomości na cele budowy autostrady na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. W tej sytuacji Sąd Najwyższy uznał, że Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie błędnie przyjął, iż art. 32 ust. 1 u.a.p. zawiera regulację zupełną, obejmującą zarówno legalność ustalenia stanu nieruchomości, jak i wartości rynkowej tej nieruchomości na dzień wydania decyzji o lokalizacji autostrady, skoro pominął treść art. 37 tejże ustawy i art. 130 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 i art. 84 ust. 2 Konstytucji RP, które mają znaczenie także przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane pod autostrady. Powyższe regulacje prawne uzupełniają przepis art. 32 ust. 1 u.a.p. o istotny element daty, według której należy ustalić wartość rynkową nieruchomości wywłaszczanych na cele budowy autostrad (vide: wyrok SN z dnia 5 kwietnia 2002 r., III RN 124/01, OSNP 2002/23/562). Bliźniacze stanowisko zostało zaprezentowane przez Sąd Najwyższy w dwóch innych sprawach rozpoznanych w dniu 5 kwietnia 2002 r. wskutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok SN z dnia 5 kwietnia 2002 r., III RN 125/01; wyrok SN z dnia 5 kwietnia 2002 r., III RN 126/01, niepubl.).
Powyższe działania orzecznicze wyraźnie wskazują, iż wyrokami z dnia 5 kwietnia 2002 r. Sąd Najwyższy odstąpił od dotychczasowej linii orzeczniczej prezentowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 32 ust. 1 u.a.p., uznając, iż wyniki wykładni językowej tegoż przepisu nie uwzględniają w należyty sposób systemowego (prokonstytucyjnego) sposobu rozumienia pojęcia słusznego odszkodowania i zakresu ponoszenia ciężarów publicznych. Opowiedział się za ustalaniem wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod autostradę według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, oraz według cen z dnia ustalenia odszkodowania, stosownie do zasady ogólnej wyrażonej w art. 130 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 37 u.a.p. Sąd Najwyższy odstąpił zatem od językowej wykładni tegoż przepisu dając pierwszeństwo wynikowi wykładni systemowej.
Trafnie w takiej sytuacji wskazuje organ nadzoru i Sąd I instancji, iż wskutek wydania ww. orzeczeń Sądu Najwyższego doszło do zmiany dotychczasowej linii orzeczniczej istniejącej na gruncie art. 32 ust. 1 u.a.p. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem, zmiana interpretacji prawa nie stanowi rażącego naruszenia prawa nawet w sytuacji, gdy wcześniejsza wykładnia prawa zostanie potem uznana za nieprawidłową. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia z tej przyczyny nieważności decyzji odszkodowawczej z dnia [...] czerwca 1998 r.
Nie ma też podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Możliwość różnej interpretacji art. 32 ust. 1 u.a.p. prezentowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie Sądu Najwyższego nie daje bowiem powodów do upatrywania w zastosowanym przez Wojewodę P. sposobie wykładni tegoż przepisu podstawy do rażącego naruszenia ww. regulacji konstytucyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2027 r., I OSK 996/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Nietrafny jest zatem zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 130 u.g.n., art. 32 i art. 37 u.a.p., art. 2 w zw. z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nie można bowiem zgodzić się z tezą, że zaskarżona decyzja nie zawiera elementów obligatoryjnych, przez co niemożliwe jest poznanie przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Powyższe kwestie pozostają rozłączne i brak określonych elementów zaskarżonej decyzji nie musi oznaczać, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Kontrola taka w okolicznościach badanej sprawy okazała się możliwa, a w jej toku potwierdzona została poprawność argumentacji zaprezentowanej tak w zaskarżonej decyzji, jak i w zaskarżonym wyroku. Ponadto Sąd I instancji nie uzasadnia wydanego orzeczenia w sposób, który mógłby naruszyć art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.