I OSK 1907/19

I OSK 1907/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 744/18 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2019-03-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 121
art. 128 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 744/18 w sprawie ze skargi P. S.A. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu posadowienia na nieruchomości urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 744/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 sierpnia 2018 r. nr IGR-VIII.7581.44.2018.JO w przedmiocie odszkodowania z tytułu posadowienia na nieruchomości urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 5 lipca 1989 r. nr 1/89 (dalej decyzja z 5 lipca 1989 r.), Naczelnik Gminy Elbląg na podstawie art. 75 ust. 1 i art. 79 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [Dz. U. z 1989 r. nr 14 poz. 74, zm. nr 29 poz. 154, dalej ugg], udzielił Zakładowi Energetycznemu w Olsztynie - Północny Okręg Energetyczny zezwolenia na przeprowadzenie linii energetycznej napowietrznej 400 kV przez teren działki nr [...] w miejscowości P., będącej własnością P.P. [k. 1 akt Starosty].
Pełnomocnik M.P., B.P. i L.P. wniosk[ami] z: 7 lipca 2016 r. i 11 grudnia 2017 r., działając w imieniu L.P. jako [współ]właścicielki działki nr [...], wystąpił do Starosty Elbląskiego o ustalenie i przyznanie odszkodowania z tytułu posadowienia na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] (stary nr [...]), w obrębie P., gm. Elbląg, urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w związku z wydaniem decyzji z 5 lipca 1989 r.
Po rozpoznaniu wniosków, Starosta Elbląski (dalej Starosta) decyzją z 9 maja 2018 r. nr GN.6821.3.2016.2017 ML (dalej decyzja z 9 maja 2018 r.), ustalił odszkodowanie na rzecz: L.P. w kwocie 47.303,34 zł, B.P. w kwocie 11.825,83 zł i M.P. w kwocie 11.825,83 zł z tytułu posadowienia na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] (stary nr [...]), w obrębie P., gmina Elbląg, urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej; zobowiązał P. S.A. z siedzibą w K. (dalej P. bądź Spółka), do wypłaty odszkodowania w terminie 14 od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie decyzji w części zasądzającej odszkodowanie na rzecz wnioskodawców i wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji co do istoty sprawy przez odmowę wypłaty odszkodowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji; ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa z uwagi na niewykonalność decyzji przez brak stworzenia możliwości realizacji uprawnień przez Spółkę. W uzasadnieniu zarzucono naruszenie: art. 128 ugn i art. 28 kpa przez uznanie, że spadkobiercom przysługuje uprawnienie do wystąpienia o odszkodowanie; art. 77 kpa przez brak rozpatrzenia istotnych okoliczności w sprawie, tym samym przyznanie odszkodowania, gdy uległo ono przedawnieniu; naruszenie art. 84 kpa przez brak powołania biegłego z zakresu geodezji, mimo licznych zarzutów Spółki dotyczących powierzchni pasa technologicznego, który stanowił współczynnik do ustalenia odszkodowania w operacie szacunkowym i w konsekwencji błędne ustalenie wysokości odszkodowania; art. 124 ust. 7 ugn przez zaniechanie wpisania do księgi wieczystej ograniczonego prawa rzeczowego; art. 156 § 1 pkt 5 kpa przez wydanie decyzji, wobec której zachodzi niewykonalność prawna, a tym samym uniemożliwienie Spółce korzystania z przysługujących jej uprawnień.
Po rozpatrzeniu odwołania i uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego, Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej Wojewoda) decyzją z 30 sierpnia 2018 r. nr IGR-VIII.7581.44.2018.JO (dalej decyzja 30 sierpnia 2018 r.) utrzymał w mocy decyzję z 9 maja 2018 r.
W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania i przytoczono treść art. 75 ust. 1 ugg, zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej były uprawnione do wydawania decyzji zezwalającej na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach, [...] urządzeń służących do przesyłania [...] energii elektrycznej oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub naziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z art. 80 ugg wynika, że właścicielowi nieruchomości przysługiwało od jednostki, której udostępniono nieruchomość, odszkodowanie za straty wyrządzone na skutek jej zajęcia i działań określonych w art. 75 ust. 1.
Obecnie kwestie odszkodowania za wywłaszczenie i ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości regulują przepisy rozdziału 5 (art. 128-135) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej ugn), dlatego słusznie Starosta uznał, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie do stanów faktycznych, które miały miejsce przed wejściem w życie ugn. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06 (dalej uchwała I OPS 1/06) wskazał, że nowa ustawa w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i do zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych.
Wnioski do organu o ustalenie odszkodowania za zajęcie nieruchomości złożono pod rządami obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, przeto podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 128 ust. 1 ugn, zgodnie z którym wywłaszczenie własności nieruchomości, [...] następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, 124-126 ugn, to jest w przypadku czasowego ograniczenia prawa własności nieruchomości. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (art. 128 ust. 4 ugn).
W stanie faktycznym sprawy odszkodowanie przysługuje osobie wywłaszczonej, a więc takiej, która była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej lub decyzji ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości. W orzecznictwie administracyjnym uznano, że prawo takie przysługuje także spadkobiercom osoby wywłaszczonej. W takim wypadku ma miejsce sukcesja uniwersalna, w ramach której, bez konieczności podejmowania żadnych działań nabywca wstępuje w ogół praw i obowiązków zbywcy. Przejście prawa do uzyskania odszkodowania wynika wówczas z faktu wstąpienia w ogół praw i obowiązków, nie zaś z faktu nabycia prawa własności konkretnej nieruchomości (wyrok WSA w: Poznaniu z 4.2.2015 r. IV SA/Po 1001/14; Łodzi z 16. 7.2016 r. II SA/Łd 177/15; Olsztynie z 24. 11.2016 r. II SA/Ol 1005/15). Osobą uprawnioną do żądania odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 w zw. z art. 128 ust. 4 ugn jest osoba wywłaszczona oraz jej spadkobiercy.
Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpili spadkobiercy P.P., [współ]właściciela działki nr [...] (aktualnie nr [...]) z daty wydania decyzji z 5 lipca 1989 r.: M.P., B.P. i L.P. (postanowienie z 21 października 2013 r. I Ns 727/13 Sądu Rejonowego w Elblągu o stwierdzenie nabycia spadku po P.P. - akta sprawy). L.P. występuje w postępowaniu także jako współwłaścicielka nieruchomości z daty ograniczenia prawa własności. Dlatego wnioskodawcy są uprawnieni do żądania odszkodowania.
Odnosząc się do zarzutu przedawnienia roszczenia wyjaśniono, że art. 128 ugn nie określa, czy roszczenia odszkodowawcze ulegają przedawnieniu, a wskazana ustawa nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego (wyrok WSA w Rzeszowie z 28.10.2009 r. II SA/Rz 385/09). Nie uznano przedawnienia roszczenia, skoro ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności odbywa się w trybie administracyjnym, przez wydanie odpowiedniej decyzji przez organ administracji publicznej. W odróżnieniu od cywilnoprawnych uprawnień o charakterze majątkowym, uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę. Art. 128 i następne ugn nie wprowadzają terminu przedawnienia, ani nie przewidują odesłania do tej instytucji określonej w Kodeksie cywilnym. Także art. 80 ugg nie określał terminu dochodzenia roszczeń. Przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, bez wyraźnego odesłania ustawowego, co oznacza, że ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nie ma charakteru cywilnoprawnego.
Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony dnia 22 czerwca 2017 r. (dalej Operat) przez rzeczoznawcę majątkowego B.S. (dalej biegły), który wartość odszkodowania ustalił na kwotę 70.955,00 zł. Ponieważ Operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a na mocy art. 156 ust. 4 ugn może być wykorzystywany po upływie okresu tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności, to w trybie art. 136 kpa Wojewoda wystąpił do biegłego o wyjaśnienie kwestii aktualności Operatu. W odpowiedzi biegły pismem z 27 czerwca 2018 r. potwierdził aktualność Operatu. Biegły badając przeznaczenie nieruchomości ustalił, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Elbląg Nr 1651XXTTT/2000 z 29 września 2000 r. (dalej Studium) teren oznaczony jest jako strefa rolnicza STTT. Określił kwotę odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek wybudowania sieci liniowych i towarzyszących im obiektów punktowych z tytułu strat z produkcji rolniczej (istnienie naziemnych elementów infrastruktury - słupy) na kwotę 2.640,00 zł i z tytułu istnienia infrastruktury (trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości - pasy eksploatacyjne i ochronne) na kwotę 68.315,00 zł. Uwagi do operatu wniosły P., kwestionując przyjętą przez biegłego powierzchnię pasa technologicznego, wyznaczoną powierzchnię pod słupem przesyłowym i wielkość współczynnika współkorzystania, do których rzeczoznawca odniósł się pismami z 30 września 2017 r. i 1 listopada 2017 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wyjaśniając zarzut dotyczący operatu szacunkowego podkreślono jego szczególną moc dowodową, stanowi on bowiem opinię biegłego; jego sporządzenie wymaga wiedzy specjalistycznej. Organ dokonał oceny sporządzonego operatu szacunkowego pod względem formalnym. Nie mógł jednak ingerować w te jego treści, które wymagają wiedzy specjalistycznej. W ocenie Wojewody Starosta prawidłowo zweryfikował wymagane przez prawo elementy Operatu, jednocześnie zwracając się do biegłego o wyjaśnienie wątpliwości zgłoszonych przez Spółkę. Biegły odnosząc się do uwag dotyczących powierzchni gruntu zajętej pod słup kratowy wyjaśnił, że do jej obliczenia zastosował wzór zalecany przez Instytut Infrastruktury Liniowej s.c. w Warszawie. Do wzoru podstawił faktyczne wymiary słupa, ustalone podczas wizji w terenie. Wyjaśnił, że właściciel nieruchomości nie może podjechać maszyną rolniczą bezpośrednio pod słup, potrzebny jest bowiem obszar, by można go było swobodnie ominąć. Przyjęcie tylko powierzchni fizycznego zajęcia słupa nie byłoby zasadne. W kwestii przyjętego współczynnika współkorzystania, biegły wyjaśnił, że dla pasa eksploatacyjnego jest ono równe i wynosi 0,5 (po 50%), bowiem właściciel nieruchomości może z niej korzystać, uprawiając rolę bez zakłóceń, natomiast przedsiębiorca korzystając z urządzeń przesyłowych doprowadza prąd korzystając z nieruchomości przez cały czas. W przypadku pasa ograniczonego użytkowania współczynnik określono na 0,15 ze względu na rolniczy charakter użytkowania nieruchomości. Odnosząc się do przyjętej powierzchni pasa eksploatacyjnego biegły wyjaśnił, że do jej obliczenia wykorzystał dostępne materiały (dokumenty), na podstawie których określił tę szerokość. Pasy eksploatacyjne nie są wyznaczone geodezyjnie na gruncie (brak stabilnie określonych granic), w związku z czym w procedurze szacowania mógł przyjąć założoną przez siebie szerokość tego pasa.
W kwestii zaniechania przez Starostę wpisania do księgi wieczystej ograniczonego prawa rzeczowego wskazano, że kwestia ta nie stanowi przedmiotu postępowania. Brak wpisu w księdze wieczystej nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 2 października 2018 r. pełnomocnik P. S.A. wniósł o: uchylenie decyzji 30 sierpnia 2018 r.; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; zarzucił decyzji naruszenie:
1. art. 128 ugn i art. 28 kpa przez przeprowadzenie i przyznanie odszkodowania podmiotowi, któremu nie przysługuje przymiot strony, a tym samym uznanie, że L.P., B.P. i M.P. są podmiotami legitymowanymi do uzyskania odszkodowania za ograniczenia prawa własności nieruchomości, w sytuacji gdy uprawnienia takie przysługiwały jedynie osobie wywłaszczonej. Przedmiotem spadkobrania mogą być jedynie prawa i obowiązki majątkowe cywilnoprawne, a roszczenie o odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowi prawo o charakterze publicznoprawnym, nie podlegające sukcesji uniwersalnej, gdyż ugn nie przewiduje szczególnej regulacji w tym zakresie;
2. art. 30 § 4 kpa przez uznanie, że spadkobiercy po P.P. są legitymowani do występowania w sprawie, w sytuacji gdy postępowanie o przyznanie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości nie zostało wszczęte przed śmiercią właściciela nieruchomości, a spadkobiercy mogą uzyskać przymiot strony jedynie wobec postępowania istniejącego, będącego w toku;
3. art. 77 kpa przez brak rozpatrzenia w sposób wszechstronny okoliczności w sprawie, a tym samym przyznanie odszkodowania, w sytuacji, gdy uległo ono przedawnieniu. W przypadku przyjęcia cywilnoprawnego charakteru roszczenia na podstawie art. 118 kc uległo ono przedawnieniu z upływem lat 10;
4. art. 107 § 3 kpa przez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny, przez uznanie, że roszczenie o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i podlega dziedziczeniu, a jednocześnie wskazanie, że roszczenie to nie podlega regulacji zawartej w kodeksie cywilnym, a tym samym nie ulega przedawnieniu;
5. art. 77 w zw. z art. 84 kpa przez brak powołania biegłego z zakresu geodezji, mimo licznych zarzutów Spółki dotyczących powierzchni pasa technologicznego, który stanowił współczynnik podczas ustalenia wysokości odszkodowania w operacie szacunkowym. Naruszenie w tym zakresie spowodowało, że operat szacunkowy nie został sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę w sposób rzetelny i prawidłowy, a mimo licznych przedstawionych zarzutów, organ ustalił a jego podstawie odszkodowanie (k. 4-13 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko, wniósł o jej oddalenie (k. 35-36 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem II SA/Ol 744/18 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie ograniczenie korzystania z nieruchomości nastąpiło w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy Elbląg z 5 lipca 1989 r. nr 1/89, wydaną w trybie art. 75 ust. 1 i art. 79 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. nr 14 poz. 74 [, zm. nr 29 poz. 154]). Zgodnie z art. 75 ust. 1 ugg, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji zezwalającej, zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji, [...] przewodów i urządzeń służących do przesyłania [...] energii elektrycznej oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, wymaga zezwolenia terenowego organu administracji państwowej. Zezwolenia, o których mowa w art. 75 ust. 1, art. 76 ust. 1, art. 77 ust. 1 i art. 78, mogą być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel nie wyraża zgody na działanie określone w tych przepisach (art. 79 ugg). Właścicielowi nieruchomości przysługuje od jednostki, której udostępniono nieruchomość, odszkodowanie za straty wyrządzone na skutek jej zajęcia i działań określonych w art. 71, 75 ust. 1, art. 76 ust. 1, art. 77 ust. 1 i art. 78 (art. 80 ust. 1 ugg). Odszkodowanie ustala, w braku porozumienia stron, terenowy organ administracji państwowej z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 2). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i zbiorach powinno być ustalone i wypłacone w ciągu 2 miesięcy od powstania straty, a za inne straty - nie później niż w ciągu 3 miesięcy po ustaniu zajęcia. Jeżeli ustalenie odszkodowania następuje w drodze decyzji, termin do wypłaty odszkodowania biegnie od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 80 ust. 3 ugg).
Obecnie, co prawidłowo podniosły organy, kwestie odszkodowania za wywłaszczenie i ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości regulują przepisy rozdziału 5 (art. 128 do art. 135) ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, ze zm. [poz. 50, 650, 1000, 1089, 1496 ], dalej ugn), i przepisy te mają zastosowanie także do stanów faktycznych, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazano w uchwale I OPS 1/06, nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i do zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych.
Wywłaszczenie własności nieruchomości, [...] następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 ugn). Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 ugn. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (art. 128 ust. 4 ugn).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu pozostaje to, czy: wystąpienie przez spadkobierców jednego z właścicieli nieruchomości objętej decyzją wydaną w trybie art. 75 ust. 1 ugg uprawnia organ do przyznania odszkodowania; współwłaściciel nieruchomości mógł skutecznie ubiegać się o przyznanie odszkodowania z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia wydania decyzji z 5 lipca 1989 r., którą ograniczono korzystanie z tej nieruchomości.
Poza sporem pozostaje w sprawie okoliczność, że do dnia wystąpienia z wnioskami o odszkodowanie właściciele działki nr [...], w obrębie P., gm. Elbląg, w związku z lokalizacją urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej na skutek decyzji z 5 lipca 1989 r. nie otrzymali takiego odszkodowania. Spółka konsekwentnie podnosi, że spadkobiercy właściciela działki nie mają legitymacji do złożenia takiego wniosku, zaś w odniesieniu do wniosku współwłaścicielki działki nastąpił znaczny upływ czasu - przedawnienie, które zgodnie z regułami prawa cywilnego wyklucza możliwość dochodzenia odszkodowania.
Punktem wyjścia dla dalszych rozważań w sprawie jest wyjaśnienie podstawowej kwestii jaką jest rozróżnienie stosunku prawnego wywłaszczenia od stosunku prawnego odszkodowania za nie, co odnosi się w pełni do szczególnego rodzaju wywłaszczenia jakim jest ograniczenie korzystania z nieruchomości. Zgodnie z ugruntowanym obecnie poglądem przedstawicieli doktryny (M. Szalewska, Wywłaszczanie nieruchomości, Toruń 2005; T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2007, s. 160-165) stosunek prawny wywłaszczenia ma typowy charakter stosunku administracyjnoprawnego. Oparty jest na nierównorzędności jego stron i uprawnień jednej strony (organu administracji publicznej) do władczego kształtowania jego treści odpowiada obowiązek drugiej strony stosunku zachowania się zgodnego z treścią tego stosunku. Stosunek prawny odszkodowania nie ma charakteru stosunku administracyjnoprawnego. Nieruchomość może być wywłaszczona [tylko] na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego (art. 113 ust. 1 ugn). Obowiązanym do uiszczenia odszkodowania jest podmiot, na rzecz którego następuje wywłaszczenie. Ta sama reguła wynika z postanowień art. 124 ust. 1 i 2 ugn. Oznacza to, że materialnoprawny stosunek odszkodowania powstaje z mocy art. 128 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 4 ugn między podmiotem w stosunku do którego orzeczono ograniczenie korzystania z nieruchomości a wywłaszczającym, czyli konkretnym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego lub innej osoby lub jednostki organizacyjnej, stroną tego postępowania nie jest organ administracyjny prowadzący to postępowanie.
Odnosząc się do kwestii czy z wnioskiem o odszkodowanie za ograniczenia korzystania z nieruchomości może wystąpić jedynie jej właściciel, a więc osoba "wywłaszczona" ze swego prawa na skutek decyzji z 5 lipca 1989 r. którym[i] by[li], jak wynika z nadesłanych akt, P.P. i L.P., czy też jego [P.P.] następcy prawni - spadkobiercy, jak ma to miejsce w rzeczonej sprawie, należy wyjaśnić, że Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę stoi na stanowisku, że takie uprawnienie przysługuje także spadkobiercom właściciela nieruchomości. Skarżąca posiłkuje się wyrokiem NSA z 18.3.2011 r. I OSK 524/10, w którym przyjęto, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym nie podlegają dziedziczeniu na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Przejście tych praw i obowiązków na następców prawnych, którzy są jednocześnie spadkobiercami w rozumieniu prawa cywilnego mogą przewidywać wyłącznie przepisy szczególne z zakresu szeroko rozumianego prawa administracyjnego (np. art. 97 Ordynacji podatkowej), co nie oznacza jednak, że te prawa i obowiązki wchodzą w skład spadku. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z 7.4.2004 r. IV CK 215/03 i uchwale z 26.3.2002 r. III CZP 14/02, jednakże orzeczenia te wydane zostały w odmiennym stanie prawnym. Odnośnie do twierdzenia, że charakter roszczenia opartego na art. 129 ugn nie wykazuje cech cywilistycznych skoro został poddany kognicji sądów administracyjnych i na podstawie przepisów prawa administracyjnego jest realizowany (wyrok NSA z: 25.2.2009 r. I OSK 460/08; 26.8.2014 r. I OSK 147/13, cbosa) wyjaśnić pozostaje, że w tym zakresie Sąd nie podziela tam [przedstawi]anego stanowiska, przy czym zostało ono sformułowane w odniesieniu do braku zastosowania cywilistycznej instytucji przedawnienia dla zgłoszenia żądania o odszkodowanie za ograniczenie korzystania z nieruchomości.
Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela konsekwentnie prezentowany w orzecznictwie pogląd (wyroki: NSA z 23.8.2017 r. I OSK 2781/15; WSA w Poznaniu z 4.2.2015 r. IV SA/Po 1001/14 i z 13.2.2019 r. II SA/Po 811/18; WSA w Łodzi z 25.10.2016 r. II SA/Łd 471/16 cbosa), że poza osobą wywłaszczoną, której przysługuje prawo do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości, uprawnieni są jej spadkobiercy. Spadkobiercy jako następcy prawni wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej są uprawnieni do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości. Istotą sukcesji uniwersalnej jest brak podejmowania jakichkolwiek działań po stronie nabywcy by wstąpił on w ogół praw i obowiązków zbywcy. W wyroku I OSK 2781/15 NSA podkreślił, że art. 129 ust. 5 pkt ugn uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, w związku z uprzednim wydaniem wobec nieruchomości decyzji wywołującej skutek ograniczenia prawa, które do niej przysługiwały. Współczesne regulacje dotyczące administracyjnoprawnego trybu ustalania odszkodowania za skutki decyzji powodującej ograniczenie prawa przysługującego do nieruchomości przez założenie na niej określonych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ugn) stosuje się właśnie wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości doznał takiego ograniczenia w decyzji wydanej wobec tego podmiotu (wyrok NSA z 3.3.2017 r. I OSK 1235/15).
Podnoszony przez Spółkę zarzut naruszenia art. 30 § 4 kpa nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z jego treścią w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W niniejszej sprawie nie zachodził przypadek określony dyspozycją art. 30 § 4 kpa, bowiem w toku postępowania o odszkodowanie [z tytułu zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej] prawa korzystania z nieruchomości nie zaistniało ani zbycie nieruchomości, ani drugi przypadek - śmierć strony. Z wnioskiem o przyznanie odszkodowania wystąpili spadkobiercy i współwłaściciel nieruchomości, w stosunku do której wydano decyzję ograniczającą prawo korzystania.
Zarzut przedawnienia terminu dla dochodzenia należności z tytułu roszczenia odszkodowawczego zgłoszonego przez [współ]właścicielkę nieruchomości w stosunku do której wydano decyzję ograniczającą prawo korzystania z nieruchomości nie może być uwzględniony. Spółka podniosła, że Wojewoda popadł w sprzeczność, gdyż w decyzji wyjaśnił, że nie może być mowy o przedawnieniu roszczenia skoro ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości odbywa się w trybie administracyjnym, a w odróżnieniu od cywilnoprawnych uprawnień o charakterze majątkowym, uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie przewidziane przez ustawodawcę, dlatego przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej bez wyraźnego odesłania ustawowego. Jednocześnie dopuścił przechodzenie na spadkobierców roszczenia publicznoprawnego w drodze dziedziczenia, które jest konstrukcją prawa cywilnego. To skutkowało, że z jednej strony wobec zarzutu przedawnienia roszczenia organ, wskazuje na konieczność wyraźnego odesłania do prawa cywilnego, z drugiej jednak stosuje konstrukcje czysto cywilistyczne w sytuacji, gdy takie odesłanie nie istnieje. Doprowadziło to do sytuacji, gdy z jednej strony roszczenie o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości podlega reżimowi prawa cywilnego (podlega dziedziczeniu), a jednocześnie nie podlega innym przepisom kodeksu cywilnego (przedawnienie). Prowadzi to do nielogicznych i wzajemnie sprzecznych wniosków.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu administracji, w którym wskazano, że co do zasady prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, jaka jest zasadą prawa cywilnego. Tylko wówczas, gdy konkretny przepis prawa wyraźnie to reguluje na gruncie prawa administracyjnego, instytucja przedawnienia może mieć zastosowanie. Tylko ustawodawca wprost dopuszcza taką możliwość, natomiast brak jest podstaw do przyjmowania na gruncie prawa administracyjnego takiej instytucji wynikającej z reguł rządzących prawem cywilnych. Potwierdzeniem takiego stanowiska, jest chociażby zapis wynikający z art. 55 ust. 4 ugg [w brzmieniu j.t. Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm. - uw. NSA], że do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Także obecnie z art. 132 ust. 2 ugn wynika, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że tylko w zakresie skutków zwłoki [lub] opóźnienia wypłaty odszkodowania stosuje się odpowiedni[o] przepisy Kodeksu cywilnego. Brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących przedawnienie roszczenia.
Z [prze]pisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. i ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., nie wynika by właściciel nieruchomości, w stosunku do którego dokonano wywłaszczenia czy ograniczenia prawa własności korzystania z nieruchomości, miał obowiązek wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Regulacje zapisów tych ustaw wskazują wprost na obowiązek ustalenia odszkodowania przez organy administracji, w określonym terminie, bez potrzeby składania wniosku przez właściciela nieruchomości (art. "55" [winno być "56"] ust. 1 [pkt 4 i] ust. 4 ugg [w brzmieniu Dz.U. z 1989 r. nr 14 poz. 74, zm. nr 29, poz. 154 - uw. NSA], art. 132 ust. 1 ugn). Dlatego twierdzenie o przedawnieniu roszczenia z uwagi na brak wniosku uprawnionego podmiotu złożonego w terminie nie może się obronić, skoro w postępowaniu o ustalenie odszkodowania brak jest obowiązku wystąpienia z takim wnioskiem, gdyż odszkodowanie winno być ustalone z urzędu przez właściwy organ administracji.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty błędnego ustalenia wysokości odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości z uwagi na uchybienia w Operacie. W zarzutach Spółka wskazała na nieprawidłowe ustalenie pasa eksploatacyjnego, gdyż w toku postępowania podała, że szerokość pasa eksploatacyjnego dla linii 400 kV wynosi 40 metrów w obie strony od osi linii, a więc 80 metrów, zaś biegły w opinii uzupełniającej podał, że do ustalenia powierzchni pasa przyjął dostępne materiały i wyjaśnił, że ustalenie pasów eksploatacyjnych nie wymaga wyznaczenia geodezyjnego na gruncie. Spółka zarzuciła, że konieczne jest powołanie biegłego celem wyznaczenia odpowiedniej szerokości pasa eksploatacyjnego, niezrozumiałym pozostaje przyjęcie przez biegłego uśrednionej wielkości pasa eksploatacyjnego, bez uwzględnienia stanowiska Spółki. Zakwestionowano wysokość przyjętego współczynnika współkorzystania w pasie eksploatacyjnym, który ustalono w operacie na poziomie 0,5.
Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy, mający wiadomości specjalne jest uprawniony do określenia wartości szkód powstałych na nieruchomości po realizacji inwestycji (art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 2 ugn).
Szczegółowe zasady dotyczące wyceny nieruchomości reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). Odszkodowanie przysługuje [również] za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie winno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (art. 128 ust. 4 ugn). Przy określaniu wartości poniesionych szkód rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest uwzględnić w szczególności stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji, a także utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie (§ 43 ust. 1 rozporządzenia). Przy określaniu zmniejszenia się wartości nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ugn uwzględnia się zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn (§ 43 ust. "2" [winno być "3" - uw. NSA] rozporządzenia).
Decyzją z 5 lipca 1989 r. nr 1/89 udzielono Zakładowi Energetycznemu w Olsztynie - Północny Okręg Energetyczny zezwolenia na przeprowadzenie linii energetycznej napowietrznej 400 kV przez teren działki nr 96/1 obręb Przezmark, gm. Elbląg. Starosta [decyzją z 9 maja 2018 r.]: ustalił odszkodowanie na rzecz L.P., B.P. i M.P. z tytułu posadowienia na ww. nieruchomości, urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej; zobowiązał P. S.A. z siedzibą w K. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Kwotę odszkodowania - 70.955 zł, ustalono w oparciu o Operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego dnia 22 czerwca 2017 r. W ramach prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, rzeczoznawca odniósł się do zarzutów skarżącej i potwierdził pismem z 27 czerwca 2018 r. aktualność operatu szacunkowego. Skoro ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn), to operat ten stanowi istotny dowód w takiej sprawie. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego, mimo, że jest dowodem koniecznym, podlega - stosownie do dyspozycji art. "77" [winno być "80" - uw. NSA] kpa - swobodnej ocenie organu administracji, a więc takiej jakiej podlega każdy inny dowód (wyroki NSA z: 9.5.2014 r. I OSK 2470/12; 4.10.2006 r. I OSK 417/06, cbosa). Mimo, że operat taki jest autorską opinią specjalisty posiadającego w tym kierunku stosowną wiedzę i uprawnienia, to sporządzający go rzeczoznawca nie ma pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi mieć na względzie regulacje prawne, normujące zasady i wytyczne dokonywanej wyceny. W takim zakresie podlega on ocenie dokonywanej przez organy w toku postępowania administracyjnego, kontrolowanej następnie przez sąd administracyjny. Przeprowadzona ocena nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które ma biegły oraz organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, mająca jako jedyna, uprawnienie do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego (art. 157 ust. 1 ugn). Ani organy, ani sąd administracyjny, nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, natomiast rzeczą organów jest zbadanie, czy został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa m.in. wcześniej wskazanymi, czy opiera się on na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest on logiczny i zupełny.
Analiza załączonego do akt operatu szacunkowego doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że sporządzający go rzeczoznawca, zasadnie ustalił stan przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 lipca 1989 r., stan jej zagospodarowania po wybudowaniu linii elektroenergetycznej 400 kV i posadowieniu słupa kratowego stalowego na działce nr [...] (dawniej nr [...]) o pow. 11,7100 ha. Biegły wyczerpująco opisał: stan techniczno-użytkowy, stan zagospodarowania, stopień wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej, zakres szkód spowodowanych przedmiotowym ograniczeniem, posiłkując się zarówno danymi wynikającymi z materiałów dotyczących szacowania nieruchomości i przeznaczeniem tego terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdzie w Studium teren działki położony jest w strefie rolniczej SIII przewidującej rozwój różnych form rolnictwa, ogrodnictwa i sadownictwa, przekształcenie gospodarki żywnościowej w kierunku rolnictwa ekologicznego, dopuszczenie działalności inwestycyjnej w zakresie rzemiosła i usług w ramach istniejącej sieci osadniczej; zapewnienie niezbędnych przebiegów sieci i urządzeń infrastruktury. Biegły wskazał, że działka jest zabudowana i zagospodarowana na cele rolne, przez jej obszar przebiegają linie przesyłowe 400 kV, 15 kV i linia nN dla odbiorców domowych, przy czym jej część o powierzchni 181 m² - to obszar całkowicie wyłączony spod produkcji (szkoda trwała), część o pow. 8.486 m² stanowi pas eksploatacyjny dla linii 400 kV, część o pow. 16.050 m² stanowi pas ograniczonego użytkowania (funkcja ochronna). Wyjaśniono, dlaczego ustalając obszar całkowicie wyłączony spod produkcji rolniczej przyjęto powierzchnię większą niż same wymiary posadowionego słupa po jego obrysie, gdyż z uwagi na fakt, że korzystając ze sprzętu rolniczego nie można bezpośrednio przy tej konstrukcji dokonywać prac rolnych, jak również bezpośrednio z terenu graniczącego z posadowionym slupem nie można uzyskiwać pożytków. Biegły wyjaśnił, że na łączną kwotę strat z tego tytułu w wysokości 2.640 zł składa się: wyłączona powierzchnia spod produkcji rolnej, a zatem pozbawienie dochodu z tego tytułu w postaci określonej wielkości upraw; konieczność ponoszenia zwiększonych wydatków na paliwo wobec konieczności omijania przeszkody w postaci zlokalizowanego słupa w środkowej części działki, przy czym dla takich obliczeń wykorzystano materiały szkoleniowe "Metodyki wyliczania wynagrodzeń przy ustalaniu służebności przesyłu". Biegły prawidłowo określił przeznaczenie rolnicze części nieruchomości podlegającej ograniczeniu w użytkowaniu, opierając się na Studium, wskazał na obszerny katalog źródeł danych o nieruchomości, powołał podstawy prawne, podstawy metodologiczne operatu, dokonał szczegółowego opisu stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej i decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a także dokonał jej wyczerpującej charakterystyki w kontekście położenia i otoczenia, określając jej lokalizację. Wyczerpująco i logicznie uzasadnił wybór podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, którą w sposób zrozumiały i czytelny zdefiniowano, opisując jednocześnie procedurę przyjętą przy wykorzystaniu tej metody szacowania.
Wbrew zarzutom skargi, biegły przekonująco wyjaśnił ustalenia współczynnika współkorzystania z nieruchomości w odniesieniu do pasa eksploatacyjnego i strefy ochrony funkcyjnej poza skrajnią przewodów. Stanowisko Spółki stanowi jedynie polemikę z ustaleniami poczynionymi w Operacie. Niezrozumiały jest zarzut skargi co do przyjętej w Operacie szerokości pasa eksploatacyjnego, bowiem w licznych pismach, po sporządzeniu Operatu skarżąca podnosiła, że stanowi on dla linii 400 kV po 40 metrów w obie strony od osi linii, a więc 80 metrów, natomiast w operacie biegły ustalił szerokość pasa eksploatacyjnego na poziomie 77 m, a zatem w mniejszej odległości, niż podała Spółka. Przekłada się to na ustalenie mniejszej powierzchni tego pasa zajętego w związku ze zlokalizowaniem linii elektroenergetycznej.
Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Jednocześnie brak jest w tej sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu (k. 118, 124-132 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiodły P. S.A. z siedzibą w K., reprezentowane przez r. pr. M.D., zaskarżając w całości wyrok II SA/Ol 744/18, zarzucając wyrokowi naruszenie:
I. prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:
1. art. 28 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie postępowania wobec podmiotów, którym nie przysługuje przymiot strony, gdyż nie mają oni interesu prawnego w rozpoznaniu sprawy, bowiem nie są osobami wobec których doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości na mocy decyzji wydanych na podstawie art. 75 i art. 79 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. nr 14 poz. 74 ze zm.);
2. art. 128 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wnioskodawcy są podmiotami legitymowanymi do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości, w sytuacji gdy zgodnie z treścią wskazanego przepisu, osobą uprawnioną do uzyskania takiego odszkodowania jest jedynie osoba wywłaszczona, a przedmiotem spadkobrania mogą być objęte jedynie prawa i obowiązki majątkowe cywilnoprawne, zaś roszczenie o odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, mające charakter publicznoprawny, nie podlega sukcesji uniwersalnej, z uwagi na to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje szczególnej regulacji w tym zakresie; 3. art. 118 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej kc) przez jego niezastosowanie i niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie występuje brak stosownej regulacji prawnej, mimo że roszczenie odszkodowawcze L.P. podlega rygorom określonym w art. 117-125 kc, a tym samym podlega przedawnieniu z upływem lat 10;
II. przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa przez niezasadne oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji z 30 sierpnia 2018 r. nr IGR-VIII.7581.44. 2018.JO Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, wobec sprzecznego ustalenia przez organ, że z jednej strony roszczenie o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i podlega sukcesji uniwersalnej, przy jednoczesnym wskazaniu, że roszczenie to nie podlega regulacji zawartej w Kodeksie cywilnym, a tym samym nie ulega przedawnieniu;
2. art. 151 ppsa w zw. z art. 6, 8 w z. z art. 107 § 1 pkt 4 kpa przez niezasadne oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji z 30 sierpnia 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji z 9 maja 2018 r. nr GN.6821.3.2016.2017 ML, przez brak wskazania podstawy prawnej dla uznania, że spadkobranie stanowi podstawę przeniesienia prawa do wystąpienia z roszczeniem o uzyskanie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15 kpa przez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja II instancji została wydana bez rozpoznania sprawy w jej całokształcie, po raz drugi od początku, a jedynie ograniczała się do kontroli prawidłowości wydania decyzji pierwszoinstancyjnej;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa polegający na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji obu instancji, mimo że nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie w kontekście ustalenia osób uprawnionych do występowania z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości;
5. art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze do WSA zarzutów, a w konsekwencji wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w dostatecznym stopniu przekonujących argumentów przemawiających za dokonaniem szczegółowej oceny i uzasadnienia (faktycznego i prawnego) zaskarżonej decyzji, w szczególności uzasadnienia przyznania wnioskodawcom przymiotu strony postępowania.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej; zwrot kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 138-149 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają zarzuty materialnoprawne, zatem zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) wymagały rozpoznania w pierwszej kolejności. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), były jedynie funkcją zarzutów materialnoprawnych.
Zarzuty I.1 i I.2, z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego ich rozpoznania.
Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 28 kpa i art. 75 i art. 79 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. nr 14 poz. 74, zm. nr 29 poz. 154) oraz art. 128 ust. 1 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, ze zm. poz. 50, 650, 1000, 1089, 1496).
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ppsa w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę z dnia 22 lutego 2021 r. I OPS 1/20 (ONSAiWSA 2021/3/36, dalej uchwała I OPS 1/20) następującej treści: 1. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
2. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Uchwała I OPS 1/20 potwierdza ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że art. 129 ust. 5 ugn znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym zwrócił uwagę na treść art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141 poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez uprzedniego ustalenia odszkodowania wskazano, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (s. 79 uzasadnienia projektu ustawy - Sejm RP IV kadencji, Nr druku 1421).
Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. [i tak jak zezwolenie, o którym mowa w art. 75 ust. 1 uug w brzmieniu Dz. U. z 1989 r. nr 14 poz. 74, zm. nr 29 poz. 154 - uw. NSA], stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności (wyrok NSA z 6.4.2017 r. I OSK 1857/15). W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art. 129 ust. 5 do stanów zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia (wyrok NSA z 21.12.2009 r. I OSK 1111/08). Odwołanie się do zasad konstytucyjnych należy uznać za w pełni zasadne.
Dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie zagadnienia przedstawionego we wniosku Prezesa NSA nie można poprzestać na wykładni językowej przepisów ustawy określających osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ale niezbędne jest zweryfikowanie wyników tej wykładni z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi.
Zdaniem NSA, przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). W przypadkach bowiem, w których przepisy prawa przewidują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, czy też w przypadku gdy strony (osoba wywłaszczona lub podmiot zobowiązany do uiszczenia odszkodowania) uczyniły przedmiotem zaskarżenia decyzję wywłaszczeniową, ale tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, śmierć osoby wywłaszczonej spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, skoro spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie mogliby wstąpić w prawa i obowiązki swojego spadkodawcy. W ten sposób doszłoby do wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania z jednoczesnym pozbawieniem ochrony prawa do dziedziczenia.
Konstytucja wymienia ochronę własności i prawo dziedziczenia, jako jedną z podstawowych zasad ustroju państwa. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z kolei art. 64 ust. 1 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 2 Konstytucji, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tak szeroka ochrona wynikająca z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji obejmuje nie tylko prawo własności, ale również inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia. Ochrona innych praw majątkowych może obejmować zarówno prawa o charakterze bezwzględnym jak i prawa o charakterze względnym. Gwarancją art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji należy objąć także rozmaite kategorie roszczeń odszkodowawczych, zapewniające ochronę kompensacyjną w sytuacji, gdy ze względów faktycznych lub prawnych nie jest możliwe przywrócenie (restytucja) stanu pierwotnego (pkt 4.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23.5. 2006 r. SK 51/05). Również w wyroku z 21.7.2014 r. K 36/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Prawo do odszkodowania, jako prawo majątkowe, podlega ochronie konstytucyjnej. Jego ograniczenia nie mogą zamykać drogi sądowej ani nie mogą prowadzić do naruszenia zasady równej ochrony praw majątkowych". Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ma charakter prawa majątkowego, a podstawową funkcją jaką realizuje jest funkcja kompensacyjna, ma bowiem zrekompensować podmiotowi wywłaszczanemu wartość odbieranego prawa jakim jest prawo własności lub zrekompensować szkody powstałe wskutek zdarzeń powodujących ograniczenie prawa własności. Dlatego też wynikająca z art. 64 ust. 1 Konstytucji ochrona własności i innych praw majątkowych nabiera istotnego znaczenia w przypadku stosowania instytucji wywłaszczenia, wówczas bowiem zachodzi szczególny związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i odszkodowaniem z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym.
Konstytucyjną ochroną, poza prawem własności i innymi prawami majątkowymi, zostało również objęte prawo dziedziczenia, co wynika z powołanych wcześniej art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. Z przepisów tych wynika przy tym równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia. Ochrona prawa dziedziczenia stanowi więc uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. Bez ochrony prawa dziedziczenia, ochrona własności i innych praw majątkowych byłaby bowiem niepełna. Szczególnie podkreśla się ścisły związek prawa dziedziczenia z własnością, ponieważ to ochrona dziedziczenia zapewnia między innymi, że prawo własności nie wygaśnie wraz ze śmiercią właściciela. Konstytucja chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. Natomiast z konstytucyjnej ochrony prawa dziedziczenia wynika dla ustawodawcy obowiązek kształtowania praw majątkowych jako dziedzicznych i wprowadzenia określonego modelu i zasad dziedziczenia. Jakkolwiek więc ustawodawca dysponuje pewną swobodą w tym względzie, to granicą tej swobody jest zakaz naruszania wartości konstytucyjnie chronionych. Ta konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia realizowana jest m.in. przez przepisy prawa spadkowego, a w szczególności w art. 922 § 1 i 2 kc, w którym postanowiono, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej; nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Na spadkobierców nie przechodzą zatem prawa o charakterze osobistym oraz te, co do których postanowiono w obowiązujących przepisach prawa, jako przechodzące na rzecz innych osób.
Obok konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia, fundamentalną zasadą ustrojową jest również konstytucyjna zasada zawarta w art. 21 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
Powyższe zasady konstytucyjne adresowane są nie tylko do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, ale zasady te stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa przez podmioty stosujące prawo. Z tego właśnie względu, zdaniem NSA, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie przedstawionej we wniosku Prezesa NSA, konieczne jest uwzględnienie powołanych powyżej zasad konstytucyjnych.
Za przyjęciem stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości przemawia przede wszystkim konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia. Zasada ta stanowi bowiem uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności. Dlatego też z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia, realizowanej w przepisach prawa spadkowego wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy. Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z przyjętej konstytucyjnej i ustrojowej zasady wynika, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Zachowanie tej konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem, w przypadku gdy osoba wywłaszczona zmarła przed zaspokojeniem roszczenia odszkodowawczego, możliwe jest tylko wówczas gdy w miejsce zmarłego, podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania będą jego spadkobiercy. To bowiem z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia wynika, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela, w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością, pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania.
Podstawę prawną ustalenia kręgu spadkobierców w wyniku realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia będą stanowić przepisy prawa spadkowego zawarte w kodeksie cywilnym, bowiem tylko na podstawie tych przepisów możliwe jest ustalenie statusu spadkobiercy, jako osoby ustawowo uznanej za podmiot konstytucyjnego prawa dziedziczenia (uzasadnienie uchwały I OPS 1/20, ONSAiWSA 2021/3/36 s. 46-50).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale I OPS 1/20, jak i argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu, jako odnoszące się w pełni do roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 80 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu Dz. U. z 1989 r. nr 14 poz. 74, zm. nr 29 poz. 154. Sąd I instancji zasadnie zaakceptował ocenę Wojewody, co do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz dawnej współwłaścicielki wywłaszczonej nieruchomości i spadkobierców dawnego współwłaściciela tej nieruchomości, którym ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 75 ust. 1 ugg.
Każdemu ze spadkobierców dawnego współwłaściciela nieruchomości przysługuje w kontrolowanym postępowaniu przymiot strony (art. 28 kpa), a ich interes prawny oparty jest na art. 75 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 1 ugg w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 i art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 ugn.
Zaskarżony wyrok nie narusza art. 118 w zw. z art. 120 kc.
Charakter odszkodowania za wywłaszczenie ma charakter cywilny (tak uznaje Trybunał Konstytucyjny, ale dochodzony w trybie administracyjnym; tak orzecznictwo Sądu Najwyższego, w części orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryna, gdzie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są - co do zasady - roszczeniami z zakresu prawa cywilnego (E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 784-785, uw. 1, s. 786-787, uw. 1, s. 795, uw. 9).
Zarzut przedawnienia, podnoszony przez skarżącą, jest bezskuteczny, bowiem prawo administracyjne nie wprowadza żadnym przepisem, mogącym mieć zastosowanie w sprawie, przedawnienia roszczenia o odszkodowanie za szkody powstałe wskutek ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości, w tym na podstawie art. 75 ust. 1 ugg. Poza przypadkami roszczeń odszkodowawczych będących skutkiem niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, które dziś są regulowane przez kodeks cywilny, kwestia przedawnienia roszczeń na gruncie prawa administracyjnego nie jest jasna. Ogólne pojęcie przedawnienia w prawie administracyjnym, jak się wydaje, nie występuje (M. Pyziak-Szafnicka, Kodeks cywilny. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, uw. 7 do art. 117). Nawet wobec roszczeń pieniężnych o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, stanowiących roszczenie cywilnoprawne, uznaje się, że z woli ustawodawcy, zarówno pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm.), jak i obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami - o tym roszczeniu orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym, oceny należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. (...) wszelkie obowiązki, nałożone decyzją administracyjną, podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis stanowi inaczej (wyrok NSA z: 25.6.1999 r. IV SA 1118/97, Lex 473502; 8.7.2011 r. I OSK 1339/10, Lex 1082633, aprobowany przez M. Pyziak-Szafnicką - op. cit., uw. 7 do art. 117; wyrok NSA z I OSK 3206/15).
Do przepisów szczególnych, wyraźnie stanowiących o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, należał art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r. - wyłącznie co do odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach - ustanawiając trzyletni okres przedawniania od powstania szkody. Także w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4 poz. 31) ustawodawca wyraźnie stanowił: "Roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji." (art. 39 ust. 1). "W przypadkach istnienia sporu, przewidzianego w art. 26 ust. 3, przedawnienie nie biegnie w czasie od wniesienia pozwu do prawomocnego zakończenia sporu, jeżeli pozew wniesiony został w terminie jednego roku od dnia, o którym mowa w ust. 1. Przedawnienie następuje w każdym razie po upływie sześciu lat od dnia, o którym mowa w ust. 1." (art. 39 ust. 2). Regulacje te przemawiają za przyjęciem, że ustawodawca przedawnienie roszczeń, ustalonych decyzją administracyjną, każdocześnie regulował wyraźnie w przepisach materialnoprawnych prawa administracyjnego, nie odwołując się do przepisów prawa cywilnego o przedawnieniu roszczeń.
Z tych względów zaskarżony wyrok nie narusza art. 118 w zw. z art. 120 kc, a roszczenie odszkodowawcze L.P. nie uległo przedawnieniu.
Przechodząc do zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), konieczne jest przypomnienie, że nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r. GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 838-839, nb 5, 6).
Autor skargi kasacyjnej dokonał rozdzielenia zarzutów materialnoprawnych od zarzutów procesowych, lecz rozdzielenie to nie było całkowicie poprawne. Nie ulega wątpliwości, że zagadnienie, czy "roszczenie o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i podlega sukcesji uniwersalnej, przy jednoczesnym wskazaniu, że roszczenie to nie podlega regulacji zawartej w Kodeksie cywilnym, a tym samym nie ulega przedawnieniu" jest zagadnieniem materialnoprawnym, a nie procesowym.
Do zarzutów naruszenia prawa materialnego w tej materii Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się szczegółowo przy badaniu zarzutów I.1, I.2 i I.3 petitum skargi kasacyjnej, przeto dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do argumentów wyżej przedstawionych.
Ustaleniu w toku postępowania przed organami administracji publicznej podlegają fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem stanowisko sądu administracyjnego i organu administracji publicznej co do charakteru roszczenia odszkodowawczego, podlegania tego roszczenia sukcesji uniwersalnej i zakresu stosowania przepisów Kodeksu cywilnego do tego roszczenia, są zagadnieniami materialnoprawnymi, które mogą być poddane kontroli kasacyjnej jedynie w oparciu o zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Z tej przyczyny zarzuty naruszenia w tej materii art. 151 ppsa w zw. z: art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 3 kpa (zarzut II.1) i art. 6, 8 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 kpa, jako stanowiące zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej, okazały się nieskuteczne. Wojewoda w sposób dostateczny wskazał podstawę prawną dla uznania, że: spadkobiercy osoby wywłaszczonej są uprawnieni do żądania odszkodowania; Lucyna Pruszyńska jako współwłaścicielka nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności jest uprawniona do żądania odszkodowania, a przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają żadnego terminu przedawnienia, ani nie przewidują odesłania do instytucji przedawnienia w Kodeksie cywilnym (s. 3/4 zaskarżonej decyzji). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy obu instancji trafnie przyjęły, że każdemu z wnioskodawców przysługuje roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w kontrolowanej sprawie, co czyni zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa (II.4 petitum skargi kasacyjnej) nieskutecznym.
Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15 kpa. Wojewoda nie ograniczył się jedynie do kontroli prawidłowości decyzji I instancji; organ odwoławczy dokonał takich samych ustaleń faktycznych i dokonał aktu subsumcji odpowiadającego aktowi subsumcji, zaprezentowanemu w decyzji z 9 maja 2018 r.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli kasacyjnej. Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza - op. cit., s. 746, nb 22). Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów.
Na podstawie art. 184 ppsa oddalono skargę kasacyjną.