I OSK 1905/22

I OSK 1905/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka
Maria Grzymisławska-Cybulska
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2789/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2789/20 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 16 października 2020 r. nr KKU-182/20 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2789/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji"), oddalił skargę M. K. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: "Komisja") z 16 października 2020 r. nr KKU-182/20 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt
1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) poprzez niezastosowanie i odmowę uznania Skarżącego za stronę postępowania o uchylenie decyzji Wojewody Tarnowskiego (dalej: "Wojewoda") z 11 lutego 1993 r. mimo tego, że posiadał on i posiada interes prawny w tym postępowaniu;
2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie naruszało art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania poprzez pominięcie przez organ dowodów wykazujących na legitymację Skarżącego do występowania w postępowaniu w charakterze strony i w efekcie brak oceny kluczowego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji błędne uznanie, że Skarżący nie legitymuje się statusem strony postępowania, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia;
b) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie naruszało art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. art. 100 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia związanego ze statusem strony postępowania, podczas gdy rozstrzygnięcie tej kwestii stanowiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. art. 100 § 1 k.p.a., co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia.
Mając powyższe na względzie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i w konsekwencji uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia prawidłowości stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Tarnowskiego z 2 listopada 1993 r., stwierdzającej nabycie przez Gminę T. z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], uregulowanej w KW nr [...], składającej się z działki [...] o pow. [...] ha (dalej: "nieruchomość"). Skarżący bowiem, nie będąc stroną postępowania komunalizacyjnego, złożył odwołanie od tej decyzji w zakresie wskazanej powyżej działki, wywodząc swoje prawo do udziału w toczącym się postępowaniu w związku z prawem własności tej działki przysługującym jego poprzednikom prawnym, tj. M. R. i K. R., którzy nabyli własność przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie. W tym miejscu jedynie dodać należy, że Skarżący poza odwołaniem od ww. decyzji wniósł również o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją oraz o stwierdzenie nieważności tejże decyzji.
Przechodząc dalej podkreślić należy, że do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę T. ww. nieruchomości doszło na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm., dalej: "ustawa komunalizacyjna"). Skarżący od powyższej decyzji wniósł odwołanie. Komisja postanowieniem z 16 października 2020 r. stwierdziła, na podstawie art. 134 k.p.a. - niedopuszczalność powyższego odwołania oraz jego wniesienie z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 k.p.a.,
w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Organ wskazał, że Skarżący nie wskazał kiedy dowiedział się o decyzji Wojewody Tarnowskiego z 2 listopada 1993 r. oraz nie złożył wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Ponadto Komisja wskazała, że Skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną, bowiem nie ma tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie przepisów ustawy komunalizacyjnej jest jedynie Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz gmina, która nabyła określony składnik mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Pozostałe podmioty mają przymiot strony jeżeli wykażą, że przysługuje im tytuł prawny do nieruchomości. Skarżący nie wykazał żadnego tytułu do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Jednocześnie Komisja wskazała, że fakt samoistnego posiadania nieruchomości przez jego poprzedników prawnych i mający prowadzić do jej zasiedzenia może być stwierdzony jedynie przez sąd powszechny. Skargę na powyższe postanowienie Komisji wywiódł Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o rozpoznanie odwołania od decyzji Wojewody Tarnowskiego z 2 listopada 1993 r. Nadto, wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Sąd I instancji przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2022 r. oddalił skargę wskazując na brak w aktach sprawy dowodu na przysługiwanie Skarżącemu tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Stąd też, w ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw do przyznania Skarżącemu statusu strony w postępowaniu komunalizacyjnym (art. 28 k.p.a.). Sąd I instancji potwierdził stanowisko Komisji tyczące się zakresu podmiotowego postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie przepisów ustawy komunalizacyjnej. Skoro Skarżący nie przedstawił tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, w tym prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego o nabyciu własności przedmiotowej nieruchomości wskutek jej zasiedzenia, to nie może być uznany za stronę tegoż postępowania. Jednocześnie Skarżący nie wskazał kiedy dowiedział się o wydaniu ww. decyzji komunalizacyjnej i nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji dodał przy tym, że nawet jednak uznanie, że odwołanie wniesiono w terminie nie pozbawiałoby odwołania przymiotu niedopuszczalności, z uwagi na to, że pochodzi od podmiotu nie mającego w sprawie interesu prawnego.
Powyżej przedstawiony przebieg postępowania administracyjnego pozwala dojść do wniosku, że przedmiotem badania pozostaje legalność postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze ostatecznego postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Dodać w tym miejscu należy, że ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi uregulowanymi w jednym przepisie. Niedopuszczalność odwołania rozpatrywana jest w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy k.p.a. lub przepisy szczególne. Generalnie niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W grupie przyczyn przedmiotowych niedopuszczalność odwołania stanowią m.in.: brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, natomiast do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. W okolicznościach niniejszej sprawy Komisja stwierdziła wystąpienie obu sytuacji uregulowanych w art. 134 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy odnieść się do nich oddzielnie.
W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami postępowania komunalizacyjnego są – co do zasady – Skarb Państwa, będący dotychczasowym właścicielem nieruchomości i gmina, jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Praw i obowiązków tych podmiotów dotyczą bezpośrednio skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mieć w postępowaniu komunalizacyjnym przymiot strony, a w konsekwencji aby móc w tym postępowaniu uczestniczyć, winny wykazać, że w dacie komunalizacji, a więc 27 maja 1990 r. to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, co stałby na przeszkodzie komunalizacji. Tylko taki tytuł prawny do nieruchomości, który chroniony jest prawem materialnym uzasadnia istnienie interesu prawnego innej osoby w sprawie komunalizacyjnej (np. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., I OSK 1178/09; wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., I OSK 660/11; wyroki NSA z dnia 9 maja 2017 r., I OSK 1181/15 wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Nie jest przy tym wystarczające samo powoływanie się na taki tytuł prawnorzeczowy, lecz konieczne jest jego udokumentowanie na dzień 27 maja 1990 r. W konsekwencji brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot ma interes prawny w postępowaniu komunalizacyjnym (np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2021 r., I OSK 2188/20 - źródło CBOSA).
Nietrafnie w takiej sytuacji autor kasacji wskazuje, iż interes Skarżącego w sprawie komunalizacyjnej ma swoje źródło w fakcie posiadania samoistnego przedmiotowej nieruchomości przez jego poprzedników prawnych, jak również przez niego samego (jak bowiem podał: opłaca prąd podłączony do budynku na przedmiotowej nieruchomości, płaci podatki i dba o uporządkowanie nieruchomości). Nie dowodzi bowiem posiadania tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że dopiero prawomocne postanowienie sądu powszechnego stwierdzające zasiedzenie nieruchomości na rzecz Skarżącego lub jego poprzedników prawnych mogłoby mieć znaczenie dla oceny, czy Skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Powyższe okoliczności dowodzą jednoznacznie, iż Skarżący pozostaje aktualnie jedynie posiadaczem rzeczy. To zaś oznacza, że nie legitymuje się prawem do nieruchomości, w szczególności prawem rzeczowym. Nie wskazuje także aby takim prawem legitymował się w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. Trafna jest zatem konstatacja dotychczasowego postępowania o braku po stronie Skarżącego interesu prawnego w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. To zaś oznacza podmiotową niedopuszczalność odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a. Nietrafiony jest zatem zarzut naruszenia tego przepisu.
Mając to wszystko na względzie za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 28 k.p.a., bowiem organy prawidłowo uznały, że Skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Za całkowicie niezrozumiały natomiast należy uznać zarzut naruszenia art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Ani organ administracji ani Sąd I instancji nie wykładały, ani nie stosowały tych przepisów.
Nie doszło również do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wystarczał w zupełności do prawidłowego uznania, że Skarżący nie ma interesu prawnego. Organ po przeanalizowaniu złożonych przez Skarżącego dokumentów doszedł bowiem do wniosku, że nie może on zostać uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego, jako że nie przysługuje mu żaden tytuł do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, co w sposób należyty uzasadnił w zaskarżonym postanowieniu, a co następnie zaakceptował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Podzielając w pełni te ocenę, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za niezasadne te zarzuty skargi kasacyjnej, w których zresztą nie wskazano na jakiekolwiek dowody, które mogłyby wpłynąć na odmienną ocenę dokonanych przez organ, a następnie Sąd I instancji, ustaleń.
W sprawie nie zaistniało także zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie z urzędu postępowania do czasu jego rozpoznania. Takim w szczególności nie mogło być potencjalne uzyskanie tytułu do nieruchomości w drodze zasiedzenia, skoro w tym przedmiocie Skarżący postępowania przed sądem powszechnym dotychczas nie zainicjował. W tym stanie rzeczy chybiony pozostaje zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a.
Na marginesie sprawy uzupełniająco jedynie wskazać należy, że wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej rozpoznany został decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 lipca 2024 r. nr DAP-WN.727.28.2024.ACH, którą to umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Tarnowskiego z 2 listopada 1993 r. nr G.III.7228/40/7/93, stwierdzającej nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę T. nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Powyższa decyzja stała się przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 1938/24 oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że właścicielem ww. nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. ujawnionym w dziale II księgi wieczystej nr [...] był Skarb Państwa. Wpis ten dokonany został na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia 25 lutego 1977 r. sygn. akt I Ns 126/77 o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa należącego do K. R. i M. R. gospodarstwa rolnego, obejmującego parcele nr [...], [...], [...] i [...], których część utworzyła działkę nr [...]. Aktualnie dla działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Sąd I instancji oddalając wniesioną skargę podzielił w całości rozważania organu nadzoru, że Skarżący nie legitymował się i nie legitymuje nadal tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem jedynie, że do roku 1977 jego poprzednicy prawni byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Wówczas bowiem doszło do jej przejęci na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przywołanego postanowienia Sądu Rejonowego w T. Tak zaś uzyskane prawo Skarbu Państwa ujawnione zostało wpisem jawnym w dziale II prowadzonej dla niej księgi wieczystej nr [...]. Od powyższego wyroku Skarżący wniósł skargę kasacyjną, która zarejestrowana została pod sygn. akt I OSK 797/25 i oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.