I OSK 1900/21

I OSK 1900/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Dariusz Chaciński
Elżbieta Kremer
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1473/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-17
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 19 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1473/19 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 maja 2019 r. nr DO.2.6610.177.2016.AK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2020 r. oddalił skargę T. S.A. w K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 15 maja 2019 r. nr DO.2.6610.177.2016.AK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji .
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Ostateczną decyzją z 3 kwietnia 1996 r. Wojewoda Krakowski, działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 oraz art. 9 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 123, poz. 601 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakład Energetyczny [..] w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w jednostce ewidencyjnej K., obręb K. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,0119 ha oraz prawa własności budynku stacji transformatorowej o kubaturze 73 m2 znajdującego się na ww. gruncie.
Pismem z dnia 9 lipca 2013 r. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji przekazało Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek J. P/ z 1 lipca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Krakowskiego z 3 kwietnia 1996 r. z uwagi na fakt, że decyzją Wojewody Małopolskiego z 30 września 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 listopada 2009 r. stwierdzono m. in., że parcele katastralne, objęte dawnym wykazem hipotecznym Iwh tab. [...] gm. kat. K. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).
Decyzją z 8 października 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że ww. decyzja Wojewody Krakowskiego z 3 kwietnia 1996 r. została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 2 Kpa. Następnie decyzją z 25 lipca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 8 października 2015 r. znak DOI-2-7712-191-TJ/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1413/16, oddalił skargę J. P. na ww. decyzję z 25 lipca 2016 r. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej J. P. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1740/17, uchylił powyższy wyrok oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 25 lipca 2016 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 8 października 2015 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, gdyż na gruncie rozpoznawanej sprawy nie doszło do czynności cywilnoprawnej, która spowodowałaby przejście prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości na osoby trzecie.
Ponownie rozpoznając sprawę Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 15 maja 2019 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 t.j. - dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku J. P., stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody Krakowskiego z 3 kwietnia 1996 r. W uzasadnieniu Minister odwołał się do treści decyzji Wojewody Małopolskiego z 30 września 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 listopada 2009 r. Uwzględniając treść powyższych decyzji organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa działka nr [...] nigdy nie przeszła na własność Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu o reformie rolnej, lecz stanowiła własność następców prawnych dawnego właściciela. W konsekwencji uznał, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Krakowskiego z 3 kwietnia 1996 r. zawiera wadę, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., z uwagi na objęcie uwłaszczeniem gruntu niestanowiącego własności Skarbu Państwa.
Minister podkreślił, że na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) związany jest oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1740/17. W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż organ nadzoru błędnie przyjął, że skutki jakie w sferze praw podmiotowych do przedmiotowej nieruchomości wywołało przejęcie spółki E. S.A. przez spółkę E. S.A., poprzez wydane w tym względzie uchwały organów łączących się spółek, miały charakter nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w tym przepisie, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 3 kwietnia 1996 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniosła T. S.A. (dalej: skarżąca spółka)
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał argumentacje zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja została wydana przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 stycznia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1740/17). Powyższymi wskazaniami i oceną prawną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest związany. Odnosząc się do obecnie podniesionych zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji uznał je za nieuzasadnione. Przypomniał, że zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przesłanka upływu czasu wynikająca z treści powyższego przepisu odnosi się zatem do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7 a nie pkt 2. Za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Sąd I instancji wskazał, że w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. WSA wyjaśnił, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z powyższych względów sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotowego wyroku nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. z powodu znacznego upływu czasu. Zdaniem Sądu I instancji, także w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw przemawiających za przyznaniem ochrony konstytucyjnej skarżącej spółce. Znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji nie mógł - w aktualnym stanie prawnym - stanowić negatywnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Nie można tym samym przyjąć, że orzekanie w sprawie odbyło się z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w obowiązującym brzmieniu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, ze organ nie naruszył przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa a także art. 2 Konstytucji oraz że prawidłowo wykonał wytyczne NSA zawarte w wyroku z 19 stycznia 2018 r. i na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka wnosząc o jego zmianę w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Inwestycji z 15 maja 2019 r., względnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, co jest niezgodne z Konstytucją RP i nie uwzględnia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13);
2) art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 3 kwietnia 1996 r., podczas gdy znaczny upływ czasu od momentu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa uniemożliwiał wydanie takiego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w wydanym wcześniej w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1740/17 przesądzono, że kwestionowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Wojewody Krakowskiego z 3 kwietnia 1996 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, oraz że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, gdyż nie doszło do czynności cywilnoprawnej, która spowodowałaby przejście prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości na osoby trzecie. Ocena ta jest wiążąca dla organów i dla kontrolujących dalsze decyzje sądów zgodnie z art. 153 P.p.s.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się przede wszystkim na wykazaniu, że niedopuszczalnym było orzekanie o stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w sytuacji, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w sprawie należało zastosować art. 156 § 2 K.p.a., co pozostaje w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13.
Wskazać zatem należy, że wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył przepisu art. 156 § 2 k.p.a., w myśl którego (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ i Sąd I instancji), nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem bowiem Trybunału Konstytucyjnego, nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie stanowiła zasady konstytucyjnej a ograniczenie terminów zaskarżania prawomocnych decyzji administracyjnych było uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego. W związku z tym Trybunał wskazał na – wynikający z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji RP - obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności. W szczególności zaś, w pkt 10.1. uzasadnienia omawianego wyroku, Trybunał stwierdził, iż (cyt.): " Ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie wskazane wyżej zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidziane w art. 2 Konstytucji.". W końcowej natomiast części uzasadnienia w/w wyroku (pkt 10.6) czytamy (cyt.): " Niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy."
Jak z powyższego zatem wynika, skoro analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ani nie powodował eliminacji z obrotu prawnego art. 156 § 2 k.p.a., ani też nie nadawał mu innego brzmienia a sam Trybunał Konstytucyjny, wyrok ten kierował do ustawodawcy (vide: pkt 10.1 oraz pkt 10.6 uzasadnienia wyroku), to – zdaniem składu orzekającego, do czasu dokonania - zgodnych z tym wyrokiem - zmian legislacyjnych organ administracyjny nie miał podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W szczególności ani organ (ani Sąd Wojewódzki) nie był uprawniony do ustalenia, czy przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a., dziesięcioletni termin, który (w brzmieniu w/w przepisu obowiązującym w dacie orzekania) ograniczał możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodów innych niż rażące naruszenie prawa, można było uznać za "znaczny upływ czasu"- w rozumieniu uzasadnienia omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Podkreślić też w tym miejscu trzeba, iż wprawdzie w dniu 16 sierpnia 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), która w art. 1 pkt 1 wprowadziła zmianę art. 156 § 2 k.p.a. w ten sposób, że obecnie otrzymał on brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne", ale ponieważ ocena zasadności zarzutów kasacyjnych musiała być dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do stanu prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to nowelizacja ta – w realiach rozpoznawanej sprawy – nie miała skuteczności prawnej.
Biorąc więc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł o jej oddaleniu.