I OSK 1900/20

I OSK 1900/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 452/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-09-26
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 452/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 września 2019 r. I SA/Wa 452/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta R. (Gmina) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
Gmina zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie:
1. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz ew. 151 p.p.s.a. oba w zw. z art. 149 § 2 k.p.a i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż ostateczna decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z 28 stycznia 2019 r. nr 51 nie jest dotknięta wadą prawną, o której mowa w art. 145a § 1 k.p.a. tj. iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13.
Naruszenie w/w przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w/w wyrok TK nie miał istotnego znaczenia dla sprawy było głównym powodem oddalenia skargi.
2. przepisów prawa materialnego tj. art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 2 Konstytucji i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i uznanie iż wobec braku nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a. niemożliwe jest samodzielne określenie przez organ czy sąd terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Tymczasem art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji przewidujący zasady równości i niedyskryminacji powinny być w tej sprawie zastosowane bezpośrednio i powinien zostać przyjęty 10 letni termin, tak jak w pozostałych przypadkach przewidzianych wprost w art. 156 § 2 kpa.
Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem obydwu instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniła, że w jej ocenie wyrok TK jest istotny na tle stanu faktycznego i prawnego sprawy zakończonej ostateczną decyzją Ministra. Odnosząc się do argumentacji Sądu podkreśliła, że nie można twierdzić, iż wyrok TK nie jest uniwersalny. Jest uniwersalny już choćby z tego powodu, iż dotyczy jednego z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, która to ustawa stosuje się we wszystkich indywidualnych sprawach należących do właściwości organów, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Inne znaczenie będzie miał wyrok zakresowy co do np. przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami a inny dotyczący przepisu kpa. Na uniwersalność wyroku TK wskazuje choćby to, iż NSA zastosował go w sprawie I OSK 2463/14, której tłem było przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.
Gmina powołała się na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w piśmie z [...] czerwca 2016 r. stanowiące opinię do senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego, w którym Sąd Najwyższy wskazał, iż Skarb Państw i jednostki samorządu terytorialnego także mogą mieć słuszne interesy, które powinny podlegać ochronie poprzez przedawnienie możliwości stwierdzenia nieważności.
Zdaniem skarżącej Gminy decyzja komunalizacyjna wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych powinna być traktowana na równi z decyzją będącą podstawą nabycia prawa czyli konstytutywną. W ocenie Gminy to miał na myśli Sąd Najwyższy pisząc o słusznych interesach jednostek samorządu terytorialnego, które przecież w większości nabyły mienie ex lege po Skarbie Państwa w drodze komunalizacji,
Gmina podniosła także, iż wobec braku wykonania wyroku TK organy stosujące prawo, w tym sądy, powinny samodzielnie ustalić czy w sprawie doszło do "znacznego upływu czasu". Brak nowelizacji k.p.a. rodzi zdaniem Gminy konieczność bezpośredniego zastosowania Konstytucji, ponieważ nie można akceptować stanu, w którym ustawodawca zwykły nie wykonuje swojego obowiązku, jako stanu normalnego. De facto tak się właśnie dzieje gdy twierdzi się, że wyrok TK jest adresowany do ustawodawcy i traktuje się to jako zwolnienie z bezpośredniego stosowania Konstytucji. Opieszały ustawodawca dostaje tym samym sygnał, iż niekonstytucyjny stan może sobie trwać przez czas nieoznaczony. Art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowi zaś, iż przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej Art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji nie są wyłączone od bezpośredniego stosowania. Skarżąca twierdzi, iż skoro art. 156 § 2 kpa dla okoliczności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 7 wskazuje 10-letni termin "przedawnienia" możliwości stwierdzenia nieważności to nie ma istotnych argumentów by dla okoliczności rażącego naruszenia prawa przyjmować inny termin. Na poparcie tego stanowiska Gmina ponownie odwołała się do pisma Sądu Najwyższego z 3 czerwca 2016 r., w którym zaproponowano by nowelizacja kpa polegała na tym, by nie dodawać osobnego § 3 dla przypadku rażącego naruszenia prawa ale by punktowe wyliczenie zawarte w art. 156 § 2 kpa uzupełnić o cyfrę 2. Termin przedawnienia dla przypadku rażącego naruszenia prawa wynosiłby również 10 lat, jak bowiem wskazano w cytowanym piśmie "w przypadku innego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego a mianowicie postępowania wznowieniowego, art. 146 § 1 kpa jednolicie reguluje odpowiednie terminy prekluzyjne (10 lat, a niekiedy 5 lat) do wzruszenia decyzji" to "trudno zrozumieć przyczyny, dla których w omawianym przypadku ma być inaczej". Projekt senacki w tej mierze zgodny był ze stanowiskiem SN, bo również przewidywał termin 10 lat. Skarżąca Gmina również uważa, iż trudno zrozumieć dlaczego termin ten miałby być inny, w szczególności dłuższy.
Skarżąca przywołała stanowisko wyrażone w zdaniu odrębnym zgłoszonym do wyroku NSA z 14 grudnia 2016 r. I OSK 2623/15 w którym wyjaśniono, że Trybunał Konstytucyjny rozpoznając pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zadane na tle konkretnej sprawy odniósł się do ogólniejszej kwestii, w jakim zakresie ustawodawca dysponuje swobodą w określeniu relacji między zasadą praworządności (zasadą legalizmu), z której wynika potrzeba eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych, a zasadą pewności prawa i zasadą zaufania (lojalności państwa), z których wynika reguła trwałości decyzji administracyjnych. Wskazano również, że wyprowadzana z art. 2 Konstytucji RP zasada ochrony zaufania jednostki do państwa wyznacza sytuację prawną nie tylko obywateli, ale też innych podmiotów, w tym jednostki samorządu terytorialnego.
Skarżąca wskazała na rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do możliwości samodzielnego ustalania przesłanki znacznego upływu czasu jako negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji podkreślając, że istnieją liczne wyroki NSA przychylające się do poglądu, iż należy w każdej sprawie samodzielnie ocenić czy zaszła przesłanka "znacznego upływu czasu" tj. wyrok z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 53/15, 16 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 956/15, 7 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1518/15, 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1625/15, 28 czerwca 2017 r. sygn. akt l OSK 2014/16.
Gmina powołała się również na wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 w którym wskazano, że niewykonanie wyroku TK z 12 maja 2015 r. przez ustawodawcę "wzbudza poważne wątpliwości z punktu widzenia wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału. Mając na uwadze art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję za najwyższe prawo RP, a ponadto przywołane w podstawach kasacyjnych zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), należy podkreślić, że działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności - z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K, Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22). Oznacza to, że prawodawca - będąc związany wyrokami TK - nie powinien ignorować ich brzmienia, w tym przede wszystkim stwierdzanych przez Trybunał stanów niezgodności z Konstytucją. Brak jego reakcji nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP. Należy w tym miejscu jedynie odwołać się do podejmowanej w literaturze prawniczej dyskusji na temat powinności sądu uwzględnienia oczywistej niezgodności z Konstytucją RP znajdującego zastosowanie w danej sprawie przepisu czy też zaistnienia stanu tzw. wtórnej niekonstytucyjności (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 108-109).
Skarżąca wskazała, że w jej ocenie przepisy art. 8 ust. 2 Konstytucji i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji powinny być kluczowe dla rozstrzygnięcia tej kwestii. Zdaniem Skarżącej zarówno organ administracji jak i sąd jest uprawniony do samodzielnego ustalenia czy doszło do "znacznego upływu czasu" a zasada równości i niedyskryminacji wymaga by był to termin 10 lat, jak i dla pozostałych przypadków wymienionych dotychczas w art. 156 § 2 kpa. Wyjaśniła, że konieczność zastosowania tych przepisów pominiętych przez Sąd I instancji (vide wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 2946/15 co do sformułowania zarzutu niezastosowania przepisu) uzasadniona jest tym, iż wobec charakteru wyroku TK z 12 maja 2015 r. stwierdzone przez niego uchybienie organy stosujące prawo, w tym sądy, mogą wypełnić tylko sięgnięciem do przepisów Konstytucji. Dojdzie wtedy do "swoistego współstosowania przepisów Konstytucji RP, wyroku TK i przepisów prawa, w których zidentyfikowano pominięcie" (sędzia M. Lińska - Wawrzon w w/w zdaniu odrębnym). Zdaniem Gminy zarówno organ administracji jak i sąd jest uprawniony do samodzielnego ustalenia czy doszło do "znacznego upływu czasu" a zasada równości i niedyskryminacji wymaga by był to termin 10 lat, jak i dla pozostałych przypadków wymienionych dotychczas w art. 156 § 2 kpa.
Gmina powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2014 r. sygn. akt K 50/13, który również dotyczył pominięcia legislacyjnego. Stwierdzono w nim, iż w okresie poprzedzającym stosowną interwencję ustawodawcy "Stosujące prawo sądy orzekające po wyroku Trybunału powinny same rozstrzygać nasuwające się im wątpliwości interpretacyjne i aplikacyjne w taki sposób, aby umożliwić wierność konstytucyjnym standardom ochrony praw jednostki (...). Do takiego postępowania zobowiązuje je art. 8 Konstytucji." (zob. wyrok z 2 czerwca 2010 r., sygn. SK 38/09, OTK ZU nr 5/A/2010, poz. 46; zob. również wyroki z: ,12 lipca 2010 r., sygn. P 4/10, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 58 oraz z 9 grudnia 2014r., sygn. K 46/13, niepublikowany)." Nie można więc bez naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji twierdzić, iż organ nadzoru (czy też sąd administracyjny), bez uprzedniej stosownej zmiany art. 156 § 2 k.p.a., nie był "kompetentny samodzielnie określić na potrzeby niniejszej sprawy, że upływ ponad 10 lat stanowił znaczny upływ czasu i uniemożliwiał stwierdzenie w całości nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej". Skoro więc sam Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, iż przy braku stosownej interwencji ustawodawcy (w nin. sprawie trwającej już 4 i pół roku, przy licznych interwencjach Rzecznika Praw Obywatelskich) sądy stosując prawo powinny same rozstrzygać nasuwające się im wątpliwości interpretacyjne, to znaczy to, iż orzekając czy w konkretnej sprawie nastąpił "znaczny upływ czasu" nie będą zastępować ustawodawcy pozytywnego ale będą stosować prawo obowiązujące tj. Konstytucję.
Uczestnicy postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu:
Decyzją z [...] października 2008 r. - utrzymaną w mocy decyzją z [...] stycznia 2009 r. - Minister stwierdził nieważność decyzji Wojewody R. (Wojewoda) z [...] kwietnia 1991 r. w części dotyczącej stwierdzenia, że Gmina z mocy prawa nabyła nieodpłatnie własność działki nr [...] obr. [...], położonej na terenie m. R., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.
Gmina wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Ministra z [...] stycznia 2009 r. jako podstawę wniosku wskazując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt: P 46/13, orzekający o niezgodności art. 156 § 2 kpa z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.
Minister postanowieniem z [...] września 2016 r., wznowił postępowanie w sprawie a następnie decyzją z [...] czerwca 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] stycznia 2009 r.
Uzasadniając odmowę uchylenia decyzji z [...] stycznia 2009 r. organ wyjaśnił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji, ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Wskazuje jedynie, iż ustawodawca w odniesieniu do art. 156 § 2 kpa pominął część przepisu odnoszącą się do upływu czasu, jaki nastąpił od wydania decyzji.
Minister uznał również, że decyzja komunalizacyjna ma charakter stricte deklaratoryjny. Nie jest ona źródłem nabycia prawa własności przez gminę i nie kreuje tego prawa. Jej celem jest potwierdzenie faktu nabycia prawa, a poprzez to umożliwienie gminie skutecznego powoływania się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. W związku z tym przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie.
Organ zwrócił również uwagę, że gdyby jednak uznać, iż decyzja komunalizacyjna ma charakter mieszany, tj. deklaratoryjno-konstytutywny, należałoby wskazać, że uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie Trybunał posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu". Trybunał zastrzegając, iż przedmiotowy wyrok nie przesądził jaki termin ma być brany pod uwagę, nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia.
W tej sytuacji zarówno brak odpowiedniej normy, jak i wyraźnego wskazania przez Trybunał Konstytucyjny okresu czasu, którego upływ wyklucza eliminację decyzji - nie pozwoliłby organom administracji publicznej w sposób inny aniżeli wskazany przez Trybunał Konstytucyjny dla konkretnej sprawy, na podjęcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z [...] stycznia 2019 r. podzielając stanowisko, że ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną w nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, wyrok ten nie prowadzi do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero - jak stwierdził sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 651/14).
Przystępując do oceny zasadności skargi kasacyjnej wskazać należy, że podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania jest pochodny w stosunku do zarzutu naruszenia prawa materialnego. W konsekwencji, w pierwszej kolejność odnieść się należy do zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Skarżąca kasacyjnie w zarzucie objętym punktem 1 petitum skargi kasacyjnej zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 2 Konstytucji i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż wobec braku nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a. niemożliwe jest samodzielne określenie przez organ czy sąd terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.
W ocenie Skarżącej art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji przewidujący zasady równości i niedyskryminacji powinny być w tej sprawie zastosowane bezpośrednio i powinien zostać przyjęty 10 letni termin, tak jak w pozostałych przypadkach przewidzianych wprost w art. 156 § 2 k.p.a.
Odnosząc się do tego argumentu Sąd kasacyjny wskazuje, że Sąd Konstytucyjny w punkcie 10.6 uzasadnienia wyroku z 12 maja 2015 r. wprost wyjaśnił, że wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie, a wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu, lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał przy tym na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa wynikających z art. 2 Konstytucji. Zarazem w punkcie 10.7 uzasadnienia wyroku Trybunał zastrzegł, że z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami, gdyż to ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.
Zatem z samego uzasadnienia wyroku Sąd konstytucyjnego wynika, że nie przesądził on, jaki jest właściwy okres przedawnienia dla stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa pozostawiając decyzję w tym zakresie ustawodawcy.
Gmina podkreślała, że z uwagi na zaniechanie przez ustawodawcę uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i wprowadzenia odpowiedniej zmiany do art. 156 k.p.a. konieczne jest bezpośrednie zastosowanie przez organy i sądy wskazanych przez nią przepisów Konstytucji, to jest art. 2, art. 8 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 i dokonanie oceny, po upływie jakiego okresu nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji. Gmina wskazywała również, że w jej ocenie okresem, którego upływ wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest okres 10 lat od daty jej wydania.
Z przywołanych przez Skarżącą jako wzorce kontroli przepisów Konstytucji wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2). Stosownie do art. 8 ust. 2 Konstytucji, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. W świetle art. 32 ust.1 i ust. 2 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.
Sąd kasacyjny w składzie rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska Skarżącej, że z przywołanych przez nią przepisów Konstytucji wynika możliwość samodzielnego odkodowanie przez organ czy też sąd administracyjny znaczenia przesłanki "znacznego upływu czasu", która w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skoro sam Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż nie przesądza jaki okres czasu uznać należy za znaczny na tyle, by wyłączało to możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, odkodowywanie tejże przesłanki w toku stosowania prawa przez organy administracji czy sądy naruszałoby właśnie wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę zasady pewności prawa oraz zaufania obywatela do państwa.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 28 maja 2019 r. I OSK 1746/17 (dotyczącym również skargi Gminy na decyzję odmawiającą uchylenia po wznowieniu decyzji komunalizacyjnej), w którym wskazano, że brakującej części normy w art. 156 § 2 K.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), czy sprawiedliwości społecznej (ar. 2 Konstytucji RP). Konieczności dokonania rekonstrukcji brakującej części art. 156 § 2 k.p.a. nie można również wyprowadzić z art. 32 ust. 2 Konstytucji przewidującego zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.
Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 17 marca 2022 r. I OSK 933/21, w którym wskazano, że ewidentnym dowodem świadczącym o tym, że ani organy, ani sąd administracyjny - w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym - nie miały podstaw do samodzielnego określania terminu, który ograniczałby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., była treść projektu w/w ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego, zgłoszonego w dniu 25 marca 2021 r. przez wnioskodawcę – Komisję Sejmową (IX.1090). W projekcie tym bowiem wnioskodawca nowelizacji zaproponował, aby do art.156 k.p.a. dodać § 3 w brzmieniu: "Nie stwierdza się nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa". Wprawdzie w ostatecznej wersji, a która stała się prawnie wiążącą ustawą, wspomniany termin określono na lat 10, ale skoro początkowo wnioskodawca nowelizacji proponował przyjęcie terminu 30 – letniego, to fakt ten już sam z siebie dowodzi, iż kwestia długości owego terminu w odniesieniu do wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie była ani oczywista, ani z góry przesądzona. Przyjęcie więc przez organ w tym wypadku jakiegokolwiek terminu, który – jego zdaniem – świadczyłby o "znacznym upływie czasu" oznaczałoby w istocie rzeczy stanowienie prawa, do czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie posiadają kompetencji.
Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę zwraca uwagę, że wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał Konstytucyjny kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. W doktrynie podnosi się, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 152 i n.). Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2018 r. I OSK 2672/17).
W cytowanym wyroku z 28 maja 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że Trybunał Konstytucyjny nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 K.p.a., czyli 10 lat. Można to zrozumieć, zważywszy na to jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej. O świadomości Trybunału Konstytucyjnego co do tej okoliczności świadczyć może to, że oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – Trybunał posłużył się też innym kryterium (tj. kryterium nabycia prawa). W konsekwencji w cytowanym wyroku uznano, że choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogii do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1675/17).
Również przywołany przez Gminę art. 8 ust. 2 Konstytucji nie może stanowić podstawy do samodzielnego ustalenia przez sąd czy organ administracji jak rozumieć pojęcie znacznego upływu czasu a co za tym idzie, do samodzielnego uzupełnienia normy zawartej w art. 156 § 2 k.p.a. Przywołany przez Skarżącą przepis pozwala na bezpośrednie zastosowanie przepisu Konstytucji ale w odniesieniu do tych przepisów, które są sformułowane w sposób na tyle jednoznaczny, by możliwe było ich odniesienie do konkretnych sytuacji zachodzących w rzeczywistości prawnej (por. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97, cytat za : K. Działocha [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 8.). Skarżąca nie wskazuje konkretnego przepisu Konstytucji precyzującego, że to właśnie okres 10 lat uznać należy za znaczny upływ czasu wyłączający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.
W konsekwencji, zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należało za niezasadny.
Uznanie za niezasadny zarzutu naruszenia prawa materialnego czyni niezasadnym zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest – jak wskazała Skarżąca "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz ew. 151 p.p.s.a. oba w zw. z art. 149 § 2 k.p.a i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż ostateczna decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z 28 stycznia 2019 r. nie jest dotknięta wadą prawną, o której mowa w art. 145a § 1 k.p.a."
Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie derogował przepisu art. 156 § 2 k.p.a. organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że brak jest podstaw dla uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej. Przepis art. 156 § 2 k.p.a po wyroku Trybunału Konstytucyjnego pozostał bowiem w obrocie prawnym w brzmieniu niezmienionym do dnia wejścia w życie ustawy ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), która w art. 1 pkt 1 wprowadziła zmianę art. 156 § 2 k.p.a. w ten sposób, że otrzymał on brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne", ale ponieważ ocena zasadności zarzutów kasacyjnych musiała być dokonywana przez Sąd kasacyjny w odniesieniu do stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki, to nowelizacja ta – w realiach rozpoznawanej sprawy – nie miała znaczenia prawnego.
Sąd kasacyjny wyjaśnia końcowo, że przywołane przez Gminę zdanie odrębne od wyroku z 14 grudnia 2016 r. I OSK 2623/15 zgłoszone zostało w szczególnym stanie faktycznym: sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, w której przyczyny nieważności upatrywano m.in. w nieodnalezieniu dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rozprawy. W zdaniu odrębnym wskazywano m.in., że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na nieprzeprowadzenie rozprawy nie była jednolicie traktowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Stanowisko wyrażone w przywołanym przez Skarżącą wyroku NSA z 20 lutego 2019 r. II OSK 694/17 nie zyskało akceptacji w wyrokach NSA dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych (por. wyroki NSA z 7 października 2022 r. I OSK 2044//21, z 2 grudnia 2020 r. I OSK 2520/19, z 15 lipca 2020 r. I OSK 2825/19).
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.