I OSK 1423/09

I OSK 1423/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-10-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Banasiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rajewska
Maria Werpachowska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 744/08 - Wyrok WSA w Krakowie z 2009-01-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 par. 1 , art. 145 par. 1 ust. 1 pkt. 1 lit. c , art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7 , 8 75 par. 1 , 107 par. 3 , 439
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 744/08 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia[...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r., III SA/Kr 744/08 oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:
Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1–4, art. 24 ust. 2–3a, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881), art. 104 k.p.a. przyznał A. S. świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 420,00 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2005 r. do 31 maja 2006 r. w związku z opieką nad dzieckiem K. S., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie decyzją tą Burmistrz Miasta C. odmówił przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 czerwca 2004 r. do dnia 30 listopada 2005 r. i tym samym odmówił wypłaty świadczenia za ten okres.
W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez A. S. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło A. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem K. S. w wysokości 420 zł miesięcznie.
Po rozpoznaniu skargi A. S. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 665/06, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydając rozstrzygnięcie o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i orzekając o odmowie przyznania tego świadczenia na rzecz skarżącej, naruszyło wyrażoną w art. 139 k.p.a. zasadę reformationis in peius, której istota polega na zakazie orzekania na niekorzyść strony odwołującej się.
Sąd zwrócił uwagę, że podjęcie tego rodzaju rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy jest możliwe w sytuacji, gdy wykaże on, że doszło do rażącego naruszenia prawa, ponadto stwierdził, że organ odwoławczy nie uzasadnił swojego stanowiska, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a., uznał także, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 75 § 1 k.p.a.
Sąd wskazał, że organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien ustalić, czy skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także ustosunkować się do zarzutu podniesionego w skardze i w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 7 listopada 2007 r., a dotyczącego daty początkowej przyznania świadczenia, co było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], uchyliło decyzję z [...] stycznia 2006 r. w całości i odmówiło A. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem K. S.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym i korzysta w nim z całodobowej opieki albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. Celem tego przepisu jest nieprzyznawanie świadczenia w sytuacji, gdy dziecko korzysta z opieki odpowiedniej instytucji zapewniającej całodobową opiekę co najmniej 5 dni w tygodniu, w takim bowiem przypadku nie zachodzi – co do zasady – konieczność "niepozostawania w zatrudnieniu" w celu sprawowania osobistej opieki nad tym dzieckiem.
Kolegium podniosło, że A. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 28 grudnia 2005 r., dlatego też konieczne było ustalenie dochodu rodziny w 2004 r. Jak wynika z akt sprawy, rodzina odwołującej się w 2004 r. uzyskała dochód w wysokości 7392,54 złotych, a więc 616,05 złotych miesięcznie (7392,54/12 = 616,05), zaś w przeliczeniu na osobę w rodzinie – 205,35 złotych (616,05/3 = 205,35). Tym samym nie zostało przekroczone kryterium dochodowe, które wynosi 583,00 złotych.
Spełniony został również kolejny warunek przyznania świadczenie pielęgnacyjnego, bowiem córka A. S. – K. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt IV U 463/05/N, Sąd Rejonowy dla K. w K., Wydział IV Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, zmienił decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] listopada 2004 r. i ustalił, że małoletnia K. S. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym z powodu niedowidzenia dużego stopnia i zmian zwyrodnieniowych barwnikowych siatkówki, niepełnosprawność ma charakter okresowy do dnia 31 maja 2006 r., zaś stopień niepełnosprawności datuje się od maja 2004 r.
Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek negatywnych, która uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. K. S. przebywała w związku z koniecznością kształcenia w Internacie Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla dzieci Niewidomych i Słabowidzących w K., placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu i bez znaczenia jest fakt czy córka wnioskodawczyni przebywa we wspomnianym Ośrodku 5 dni w tygodniu czy też krócej. O możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesądza okoliczność, czy placówka, w której przebywa dziecko zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, nie zaś sytuacja faktyczna związana z okresem rzeczywistego przebywania dziecka w placówce.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Następnie stwierdziło, że w ocenie Kolegium decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r., na mocy której przyznano A. S. świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 420,00 złotych miesięcznie na okres od 1 grudnia 2005 r. do 31 maja 2006 r. w związku z opieką nad dzieckiem K.S., rażąco narusza prawo, bowiem przyznano świadczenie mimo występowania w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Odnosząc się do zarzutów A. S., Kolegium wskazało, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera odrębnej definicji "placówki zapewniającej całodobową opiekę", gdyż dostatecznie charakteryzuje tę placówkę przez określenie jej sposobu działania (całodobowo przez co najmniej 5 dni w tygodniu), aby nie było wątpliwości, o jaką placówkę chodzi. W świetle przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ nie ma znaczenia prawnego ani status takiej placówki, ani zagadnienie odpłatności za opiekę, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko osobom, które same sprawują opiekę nad dzieckiem, nie przysługuje zaś kiedy – bez względu na odpłatność, natomiast całodobowo i co najmniej przez 5 dni w tygodniu – opiekę tę zapewnia odpowiednia placówka. Ponadto stwierdzono, że pojęcie "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie" nie jest tożsame z pojęciem "placówki zapewniającej całodobową opiekę" z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 października 2006 r., (sygn. akt I SA/Wa 1260/06, Lex nr 303229).
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. S., podnosząc, że Kolegium przytoczyło aktualny zapis ustawy, a nie zapis obowiązujący w okresie zasiłkowym, który to wyraźnie mówi o placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie, jaką SOSW nie jest i nigdy nie była. Skarżąca stwierdziła, że doszło do "nagięcia" przepisów prawa na jej niekorzyść, a Kolegium przytoczyło niekorzystne dla niej wyroki sądowe całkowicie ignorując wyrok WSA w Rzeszowie, w którym wyrażono odmienny pogląd.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r. skargę wskazał, że materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie był art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis ustanawia negatywną przesłankę, uniemożliwiającą przyznanie przez organ matce lub ojcu albo opiekunowi faktycznemu dziecka świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy.
Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie ustaleniom poczynionym przez organ odwoławczy w tym względzie nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z pisma Dyrektora ośrodka wynika, że Instytut Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla Dzieci Niewidomych i Słabowidzących znajdujący się przy ul. [...]w K. zapewnia pięciodniową całodobową opiekę pedagogiczno-wychowawczą. Skoro tak, zdaniem Sądu rzeczywiście brak było przesłanek do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy z tytułu rezygnacji przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem K. S.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesądza wyłącznie okoliczność, czy placówka, w której przebywa dziecko zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, nie zaś sytuacja faktyczna związana z okresem rzeczywistego przebywania dziecka w placówce (por. wyrok NSA z 12 października 2007 r., I OSK 22/07, Lex nr 376857 oraz wyrok z 30 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 216/07, Lex nr 325985).
Sąd zgodził się także ze stanowiskiem organu odwoławczego, że brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ jest jednoznaczne i w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki nie nastręcza trudności interpretacyjnych. Słusznie więc Kolegium uznało, że orzeczenie przez organ pierwszej instancji wbrew jednoznacznej treści przepisu stanowi kwalifikowane naruszenie prawa mające cechy rażącego naruszenia prawa i organ odwoławczy władny był, w myśl postanowień art. 139 k.p.a. podjąć rozstrzygnięcie na niekorzyść strony odwołującej się, uchylając uprzednio wydaną decyzję organu I instancji i odmawiając przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w ramach kompetencji merytoryczno-reformacyjnych, przyznanych mu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie doszło zatem do złamania zasady reformationis in peius. Organ w sposób jasny i przekonujący przytoczył też motywy swojego rozstrzygnięcia, czym wypełnił ciążący na nim wymóg z art. 107 § 3 k.p.a.
W powyższym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. S. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie, oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych w związku z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nie stwierdzenie naruszenia przez organ następujących przepisów:
a) art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, dopuszczenie możliwości orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść skarżącej, w sytuacji gdy brak było podstaw do uznania, że decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia [...] stycznia 2006 r. rażąco narusza prawo, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawiło Skarżącej przyznanego jej przez Burmistrza Miasta C. za okres od 1 grudnia 2005 r. do 31 maja 2006 r. świadczenia pielęgnacyjnego;
b) art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w konsekwencji brak wyjaśnienia zaistniałego stanu faktycznego, co doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. 1 a/ p.p.s.a., w związku z:
a) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie do zaistniałego stanu faktycznego, poprzez uznanie, iż nie ma znaczenia okres rzeczywistego korzystania z ośrodka lub placówki, a jedynie możliwość zapewnienia przez palcówkę całodobowej opieki przez co najmniej 5 dni w tygodniu, a także poprzez brak zwrócenia uwagi, że zapewnienie całodobowej opieki powinno następować przez okres całego roku kalendarzowego a nie tylko szkolnego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż przepis ten ma zastosowanie w sprawie;
b) art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię i brak odniesienia się do możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres przed złożeniem wniosku o świadczenie, ale za okres, na który przyznano znaczny stopień niepełnosprawności, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 23 października 2007 r. sygnatura P 28/07.
Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ewentualnie w przypadku uznania, że brak jest naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie w całości decyzji organu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. S. zarzuciła, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa.
W zaistniałej sytuacji niewłaściwe było zastosowanie przez organ art. 139 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy (odmówiono przyznania skarżącej świadczenia w całości). Decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy C., przyznająca Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie naruszała rażąco prawa.
Nie jest zasadne twierdzenie przez Sąd, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jednoznaczny i nie nastręcza trudności interpretacyjnych, co mogłoby stanowić przesłankę do potraktowania decyzji Burmistrza jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisu. O tym, że przepis nastręcza trudności interpretacyjne świadczy to, iż na jego podstawie zapadają różne rozstrzygnięcia w tych samych stanach faktycznych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 190/07, gdzie w tożsamym jak u skarżącej stanie faktycznym WSA uwzględnił skargę).
Kolejnym przykładem różnej interpretacji jest także znajdująca się w aktach mniejszej sprawy decyzja SKO w K. z dnia [...] stycznia 2003 r., [...], w której SKO przyznało, na podstawie zapisów ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. skarżącej zasiłek stały, w sytuacji gdy zapis ustawy o pomocy społecznej w art. 27 przewidywał tożsamą z zapisem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych, przesłankę negatywną. Wówczas SKO w takim stanie faktycznym, tj. przebywania przez córkę skarżącej w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym dla Dzieci Niewidomych i Słabowidzących w K., stwierdził, że skoro córka przebywa w ośrodku 4 dni, nie ma podstaw do odmowy przyznania stałego w oparciu o powyższy przepis.
W takiej sytuacji organ odwoławczy, a za nim Sąd, niezasadnie orzekł na niekorzyść skarżącej (naruszenie przepisu art. 139 k.p.a.). Przyjmuje się bowiem, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
W sprawie dopuszczono się też naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a także zasady zaufania obywateli do Państwa określonej w art. 8 k.p.a. Sąd badając czy decyzja SKO z dnia 30 kwietnia 2008 r. nie została wydana z naruszeniem prawa, powinien zwrócić uwagę na naruszenie także przepisów dotyczących zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nakazujących dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Sąd nie wytknął organowi, że w zakresie ustalania stanu faktycznego pojawiły się wątpliwości wymagające wyjaśnienia, nie zwrócił w ogóle uwagi na złożone przez skarżącą do akt zaświadczenie z dnia 20 kwietnia 2006 r., w którym Dyrektor Ośrodka, w którym przebywała córka skarżącej, wyjaśnia, że Ośrodek ten jest placówką feryjną, tzn. że nie zapewnia opieki jego wychowankom w okresie wakacji, ferii i dni wolnych ustawowo od zajęć szkolnych. Ośrodek nie jest placówką opiekuńczo-wychowawczą, a Specjalnym Ośrodkiem Szkolno-Wychowawczym dla Dzieci Niewidomych i Słabowidzących. Ustalenia te zostają w sprzeczności z zaświadczeniami, na które powołuje się WSA (k.201), a które miały dla WSA przesądzające znaczenie przy rozpoznaniu sprawy.
Sąd nie dokonał zatem ustalenia rzeczywistego czasu, w jakim ten ośrodek zapewnia całodobową opiekę, a także nie ustalił w jakim zakresie córka skarżącej rzeczywiście korzystała z ośrodka, zwłaszcza mając na uwadze twierdzenia skarżącej o tym, iż dziecko przebywało w ośrodku 4 dni w tygodniu, a co miało istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na dyspozycję art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Organ naruszył przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie do zaistniałego stanu faktycznego, a powyższego uchybienia nie dostrzegł Sąd.
Skarżąca nie zgodziła się z wykładnią powyższego przepisu dokonaną przez WSA. Zaznaczyła, że w tym przypadku nie można kierować się jedynie wykładnią gramatyczną, winna mieć zastosowanie wykładnia celowościowa. Jej zdaniem ustawodawca wyraźnie wskazuje, że dopiero faktyczne przebywanie w placówce przez co najmniej 5 dni w tygodniu wyłącza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Przy uwzględnieniu takiej wykładni przepisu skarżącej przysługiwało w pełni uprawnienie do otrzymania przedmiotowego zasiłku pielęgnacyjnego na córkę. Zdaniem skarżącej WSA dokonał kontroli działalności SKO, o której mowa w art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w sposób nienależyty, gdyż pomimo dokonania przez SKO błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie uchylił na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. zaskarżonej decyzji w całości. Decyzja ta winna ulec uchyleniu również z uwagi na dokonanie błędnej wykładni art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten wskazuje, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Niezbędnym elementem dokumentacji jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca uzyskała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jej córki, po odwołaniach do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w grudniu 2005 r. W orzeczeniu tym wskazano, że stan znacznego stopnia niepełnosprawności trwał od maja 2004 r. Data uzyskania przedmiotowego orzeczenia wynikała z błędnych decyzji organów administracji publicznej i była całkowicie niezależna od skarżącej, która wniosek w tej sprawie złożyła jeszcze przed dniem 1 czerwca 2004 r.
Sytuacja, w której w związku z błędnym działaniem administracji publicznej skarżąca pozbawiona jest przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego "podważa autorytet organów administracji publicznej, gdyż sprawia, że zawarte w wydanych przez nie decyzjach rozstrzygnięcia (data ustalenia stopnia niepełnosprawności) są pozbawione znaczenia prawnego" (vide uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., P 28/07). W tym samym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny spełnia swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej na orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności" i z tego względu uznał przedmiotowy przepis (art. 24 ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) za niezgodny z art. 2 Konstytucji. Za sprzeczny z prawem należy uznać brak dokonania przez WSA należytej kontroli SKO, skutkujący aprobatą dla odmowy przyznania skarżącej świadczenia także za okres od dnia 1 czerwca 2004 r. do dnia 30 listopada 2005 r.
Skarżąca dysponuje bowiem orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności córki od mają 2004 r. i złożyła wniosek wraz z pełną dokumentacją w najszybszym możliwym terminie, zgodnie z pouczeniem udzielonym przez organy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 19 czerwca 2009 r. przywrócił A. S. termin do wniesienia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył zaskarżonym wyrokiem w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych, to jest art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne zastosowanie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (omyłkowo podano "powszechnych") w związku z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niestwierdzenie naruszenia przez organ art. 139, art. 77 § 1, art. 80, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., które to uchybienia, zdaniem skarżącej doprowadziły do niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia.
Przypomnieć trzeba, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po ponownym rozpatrzeniu odwołania A.S. od decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] stycznia 2006 r. Taki stan rzeczy był wynikiem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 665/06 poprzednio wydanej decyzji odwoławczej. Zgodnie bowiem z oceną Sądu decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. naruszyła wyrażoną w art. 139 k.p.a. zasadę zakazu reformationis in peius. Sąd stwierdził wówczas także naruszenie przez organ art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i wskazał, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ustalił czy skarżąca spełniała wszystkie przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustosunkował się do zarzutu dotyczącego daty początkowej przyznania świadczenia, co było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07.
Zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Wykonując przedstawione wyżej wskazania Sądu organ odwoławczy uzupełnił postępowanie dowodowe, uzyskując zaświadczenie Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla Dzieci Niewidomych i Słabowidzących przy ul. [...]w K., z którego wynika, że internat Ośrodka zapewnia wychowankom pięciodniową całodobową opiekę pedagogiczno-wychowawczą. Takie ustalenie stanu faktycznego - w świetle ówczesnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym i korzystał w nim z całodobowej opieki albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej - uzasadniało stwierdzenie, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodzić przy tym należy się z przyjętym przez organ odwoławczy i zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniem powołanego przepisu, opartym na jego literalnym brzmieniu. Umieszczenie osoby wymagającej opieki w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu wykluczało bowiem samo przez się możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Bez znaczenia dla tej kwestii pozostawała sytuacja faktyczna związana z okresem rzeczywistego przebywania dziecka w placówce, oceny tej nie może zmienić także "feryjny" charakter placówki, skoro umieszczenie w niej miało związek z koniecznością kształcenia, którego realizacja w formach szkolnych wiąże się z przerwami feryjnymi i wakacyjnymi.
Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodzić należy się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, iż brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy jest jednoznaczne i w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki nie nastręcza trudności interpretacyjnych. Przytoczony w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 190/07 (niepubl.), w którym wyrażono odmienne niż w rozpoznawanej sprawie stanowisko, ma odosobniony charakter i nie uprawnia by twierdzić, że omawiany przepis jest niejasny i wymaga innej interpretacji niż wynikająca z jego literalnego brzmienia. Wobec tego zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu jest nieuzasadniony, a w konsekwencji za pozbawiony słuszności uznany być musiał również zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Skoro bowiem przyznano świadczenie pomimo wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek negatywnych, która wykluczała jego otrzymanie, to istniały podstawy by uznać, że decyzja pierwszoinstancyjna rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy mógł więc wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się w oparciu o art. 139 k.p.a.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i brak odniesienia się do możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres przed złożeniem wniosku, za który przyznano znaczny stopień niepełnosprawności – mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07. Należy bowiem mieć na uwadze, że stwierdzenie, iż w sprawie wystąpiła opisana wyżej przesłanka negatywna, która wykluczyła możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia czyniło niecelowymi rozważania w tym ostatnim względzie.
Przedstawione wyżej rozważania dają podstawę by stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w jej wyniku oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.