I OSK 19/25

I OSK 19/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Go 327/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2024-09-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 82
art. 28 ust 1, 12 ust.10, art. 12 ust. 7
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 2, 189g § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 26 września 2024 r., sygn. akt II SA/Go 327/24 w sprawie ze sprzeciwu W. S.A. z siedzibą w L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z 8 listopada 2022 r., nr SKO-6287/23-Rol/22 w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu W. S.A. z siedzibą w L. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, spółka) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z 8 listopada 2022 r., nr SKO-6287/23-Rol/22, w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, wyrokiem z 26 września 2024 r., sygn. akt II SA/Go 327/24, oddalił sprzeciw.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła spółka zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a i art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia sprzeciwu przez Sąd, podczas gdy organ II instancji wydał decyzję kasacyjną zamiast decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ze względu na przedawnienie ukarania za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., poz. 82) dalej jako u.o.g.r.i.l.
Podnosząc powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie sprzeciwu na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na wypadek nieuwzględnienia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 151a p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).
W niniejszej sprawie rozważenia wymaga, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
Organ kasacyjny, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że z punktu widzenia prawa materialnego najistotniejsze było ustalenie, czy doszło do przedawnienia nałożenia opłaty przewidzianej w art. 28 ust 1 u.o.g.r.l. Opłata za niezgodne z prawem wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną - administracyjną karą pieniężną mającą charakter prewencyjno-represyjny. Jest ona wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy ustanowionej w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.i.l. (wyroki NSA: z 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 121/14, Lex nr 2091931; z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2463/14, Lex 2083527).
W obowiązującym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, iż do opłat tych znajdują zastosowanie przepisy Działu IVa k.p.a. regulującego kwestie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu (postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 12 maja 2017 r.), tj. po 1 czerwca 2017 r.).
Zgodnie z art. 189g § 1 k.p.a., administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa.
Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, w przypadku wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej do naruszenia prawa dochodzi z dniem wyłączeniu gruntów z produkcji bez wymaganego zezwolenia, przy czym przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Przepis ten dotyczy faktycznej zmiany użytkowania, przejawiającej się w braku dalszej możliwości użytkowania danego gruntu jako rolnego lub leśnego. Dla uznania, iż nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej lub leśnej, musi również zostać podjęte jakieś działanie, które uniemożliwia prowadzenie produkcji rolnej lub leśnej na takim gruncie.
Niewątpliwie zatem niezbędne było ustalenie, w jakim okresie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji bez wymaganego zezwolenia, a tym samym czy i w jakim okresie doszło do przedawnienia ww. należności. W tym kontekście, niezbędnym zatem jest uzupełnienie materiału dowodowego i wykonanie czynności mających na celu ustalenie, jakie czynności przygotowawcze zostały podjęte na terenie nie objętym bezpośrednią eksploatacją, kiedy je wykonano i jakiego obszaru dotyczyły. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika bowiem, jakie prace przygotowawcze zostały wykonane na wyłączonych terenach do końca 2015 roku. W załączonych do akt operatach ewidencyjnych nr 1 i 2 zasobów złoża torfu [...] na dzień 21.12.2014 i 31.12.2015 r. znajdują się jedynie wzmianki, że na pozostałej powierzchni złoża nie prowadzono robót wydobywczych i że powierzchnie te to obszary istniejącego potorfia, zajęte pod drogi transportu kolejowego. Jak słusznie zaś zauważył zarówno sąd wojewódzki, jak i organ II instancji, na wykonanie tego rodzaju prac wskazują częściowo załączone do akt dokumenty.
Ponadto słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nie wszystkie czynności, które zostały wykonane na przedmiotowych terenach, stanowiły inne niż rolne lub leśne użytkowanie gruntu, a tym samym nie wszystkie stanowiły podstawę do uznania, że nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lub leśnej, umożliwiające jej prowadzenie. Nie sposób bowiem za takie czynności uznać usunięcia drzew i zakrzewień z terenu rolnego. Niemniej jednak już usunięcie wierzchniej warstwy gleby i jej zwałowanie na terenie rolnym już tak. Brak jest jednak wystarczających ustaleń w tym zakresie. Jedynie ze zdjęć satelitarnych wynika, że z terenu wyłączonego z produkcji rolnej w 2014 roku usunięto część drzew, jednak nie jest widoczne, czy w tym okresie doszło również do usunięcia wierzchniej warstwy gleby.
Nie ma racji skarżąca, że ww. ustalania winny być poczynione jedynie na podstawie jej twierdzeń i przedstawionych przez nią dowodów, a ewentualne wątpliwości co do dat wyłączenia gruntów z produkcji rolnej powinny być rozstrzygnięte na jej korzyść zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236). Podkreślić należy, że zasada wyrażona w art. 10 ust. 2 Prawa przedsiębiorców znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy organ rozpoznający sprawę nie będzie w stanie przy użyciu dostępnych środków dowodowych rozstrzygnąć wątpliwości w zakresie stanu faktycznego. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca, kiedy istnieją źródła lub możliwości dowodowe, które nie zostały wyczerpane, a na ich podstawie możliwe jest ustalenie danego faktu, a w tym wypadku ustalenie dat wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Czynności mogące prowadzić do ustalenia tych dat zostały wyszczególnione zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i organ II instancji. Dopiero po wyczerpaniu możliwości dowodowych w tym zakresie możliwe byłoby rozstrzygnięcie powstałych wątpliwości na korzyść skarżącej.
Nie sposób również nie zauważyć, iż ustalenie, czy doszło do przedawnienia opłaty i ewentualnie za jaki okres, ma wpływ na konieczność ustalenia, jaką powierzchnię należy przyjąć w celu ustalenia ewentualnej opłaty za niezgodne z ustawą wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej, a tym samym za jaki okres działalności spółki i jaki sposób ustalenia samej należności należy przyjąć, w przypadku uznania, że przedawnienie opłaty nie obejmowało całego okresu wyłączenia gruntów.
Rację ma bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego gleboznawcy było niezbędne w celu ustalenia, czy grunty objęte wyłączeniem stanowią torfowisko, a tym samym, na jakiej podstawie winna być ustalona wysokość należności z tytułu wyłączenia gruntów (na podstawie stawki określonej w art. 12 ust. 10 u.o.h.r.l. czy na podstawie tabeli zamieszonej w art. 12 ust 7 ww. ustawy). Ustalenia ww. okoliczności stanowiły bowiem wiadomości specjalistyczne wymagające przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, co słusznie zostało dostrzeżone zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i organ II instancji.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, natomiast ze względu na zaistniałe niejasności w zgromadzonym materiale dowodowym nie dawało możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Rację ma zatem Sąd I instancji, że organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Braki w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ I instancji oraz niedokonanie kompleksowej oceny zebranego materiału dowodowego sprawiły, że organ II instancji nie miał innej możliwości, jak uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przywołane przez Sąd I instancji, jak i organ kasacyjny nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wyjaśnić również trzeba, że na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że w sytuacji, gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma zatem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1638/20).
Analiza akt sprawy wskazuje, że organ I instancji nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, a konieczny do wyjaśnienia zakres wykracza poza granice art. 136 § 2 k.p.a. i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności - organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę uwzględniając m.in. okoliczności faktycznie istniejące w dacie orzekania przez niego. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, gdy nie będzie skutkować naruszeniem ww. zasady dwuinstancyjności, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.