I OSK 1899/21

I OSK 1899/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2721/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-07-22
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 8, art. 38
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 6
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
§ 4 ust. 1 pkt 6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2721/19 w sprawie ze skargi P. S.A. w P. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 października 2019 r. nr DO-II.4610.83.2019.KC w przedmiocie odmowy nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 26 kwietnia 2019r. znak: NWIV.752.151.2016 obie w części dotyczącej działek nr [..] i [..] położonych w J. w obrębie ewidencyjnym [..]; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P. S.A. w P. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2721/19 oddalił skargę P. S.A. w P. (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej: organ) z 29 października 2019 r., nr DO-II.4610.83.2019.KC, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 26 kwietnia 2019 r., nr NWIV.752.151.2016 o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym, przyjętym przez Sąd I instancji.
Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm., dalej: rozporządzenie), decyzją z 26 kwietnia 2019 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe C. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w J., w obrębie ewid.[...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 1.077 m², nr [...] o pow. 640 m², nr [...] o pow. 1.240 m², nr [...] o pow. 140 m², nr [...] o pow. 3 m², nr [...] o pow. 38 m² i nr [...] o pow. 360 m², uregulowanego w KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J. V Wydział Ksiąg Wieczystych.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, Wojewoda ustalił, że działki objęte wnioskiem powstały z podziału działek o nr [...], [...] i [...], które zostały nabyte od osób fizycznych aktem notarialnym z 5 listopada 1975 r., rep. A II nr [...], na podstawie art. 6 ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej: u.z.t.w.n.). Umowa ta nie dowodzi istnienia prawa zarządu do gruntu. Organ wskazał także, że na potwierdzenie prawa zarządu wnioskodawca przedłożył również decyzję Zarządu Gospodarki terenami w J. z 29 marca 1976 r., z treści której wynika, że m.in. za działkę nr [...] została ustalona opłata roczna za użytkowanie działki. W ocenie organu decyzja ta również nie stanowi dokumentu potwierdzającego prawo zarządu do gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu.
Organ wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo zarządu do gruntu objętego wnioskiem. Wnioskodawca przedłożył kopię aktu notarialnego z 5 listopada 1975 r., zaś Prezydent Miasta w piśmie z 24 kwietnia 2017 r. poinformował, że nie posiada wiedzy, aby po umowie z 1975 r. został ustanowiony zarząd w formie przewidzianej prawem. W ocenie organu, nie zaistniały przesłanki wynikające z przepisów art. 200 u.g.n.
P. S.A. w P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n., grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.
W sprawie ustalone zostało, że umową sprzedaży z 5 listopada 1975 r. Rep. A Nr [...], zawartą w trybie art. 6 u.z.t.w.n., nastąpiło nabycie przez Państwo – K. w K. m.in. działki nr [...] o pow. 1.080 m², nr [...] o pow. 1.740 m² i nr [...] o pow. 2.410 m², położonej w J. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 u.z.t.w.n. wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa. Nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu tej ustawy jest także nieruchomość zbyta na podstawie umowy przewidzianej przez art. 6 u.z.t.w.n.
Z akt sprawy wynika ponadto, że działka nr [...] o pow. 2.410 m² uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 1.732 m² i nr [...] o pow. 678 m². Decyzją Wojewody Śląskiego z 17 lutego 2015 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zatwierdzono podział działki nr [...] o pow. 1.080 m² na działki nr [...] o pow. 3 m² (pod inwestycję) i nr [...] o pow. 1.077 m², działki nr [...] o pow. 1.740 m² na działki nr [...] o pow. 360 m² (pod inwestycję), nr [...] o pow. 1.240 m² i nr [...] o pow. 140 m², działki nr [...] o pow. 678 m² na działki nr [...] o pow. 38 m² (pod inwestycję) i nr [...] o pow. 640 m².
Prawo własności Skarbu Państwa do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] (obecnie działki nr [..], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) w dniu 5 grudnia 1990 r. potwierdzają znajdujący się w aktach sprawy odpis z KW nr [...] z dnia 18 stycznia 1994 r. oraz aktualna treść KW nr [...]. Okoliczności powyższe nie budzą wątpliwości i nie zostały zakwestionowane przez strony. P. S.A. w P. jest następcą prawnym C. w W., co zostało ustalone na podstawie stosownych, szczegółowo wymienionych w decyzji dokumentów.
Organ odwoławczy podkreślił, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego C. w W. (poprzednika prawnego P. S.A. w P.) w okresie przed dniem 5 grudnia 1990 r. Obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99, dalej: u.g.g.w.n.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zarząd nie powstaje z mocy samego prawa. Minister zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że do wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu wnioskodawca załączył m.in. kopię umowy sprzedaży z 5 listopada 1975 r. Rep. A Nr [...], kopię decyzji Prezydenta Miasta J. z 29 marca 1976 r. nr Zn.ZGT.62/355/75/76 o przekazaniu w użytkowanie P. w K. działki nr [...] o pow. 311 m² oraz o ustaleniu opłaty rocznej za użytkowanie ww. działki oraz działek nr [...] o pow. 1.279 m² i nr [...] o pow. 2.410 m², a także kopię decyzji Wojewody Katowickiego z 13 marca 1997 r. nr Gd.II-1/7222/108/97 stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Państwowe Przedsiębiorstwo Użyteczności Publicznej – C. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w J., w obrębie ewid. [...], znaczonego jako działki nr [...] o pow. 195 m², nr [...] o pow. 1.732 m², nr [...] o pow. 1.279 m² i nr [...] o pow. 311 m². Z pisma Prezydenta Miasta J. z 24 kwietnia 2017 r. wynika, że Urząd Miasta J. nie posiada informacji, czy decyzja z 29 marca 1976 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego oraz czy po dniu zawarcia umowy sprzedaży z 5 listopada 1975 r. został ustanowiony zarząd w formie prawem przewidzianym, natomiast działki objęte wnioskiem nie były przeznaczone do komunalizacji i nie toczyło się postępowanie komunalizacyjne, do działek nie zostały zgłoszone również roszczenia poprzednich właścicieli.
W tej sytuacji zwrócono się do pełnomocnika P. S.A. w P. o przedłożenie decyzji o przekazaniu w zarząd m.in. działek nr [...] i nr [...], z uwagi na fakt, że dołączona do wniosku kopia umowy sprzedaży z 5 listopada 1975 r., Rep. A Nr [...] nie może zostać uznana jako dowód potwierdzający istnienie prawa zarządu do przedmiotowego gruntu. Wskazano ponadto, że w postępowaniu uwłaszczeniowym potwierdzeniem istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu są umowy sprzedaży zawarte po dniu 1 sierpnia 1985 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W odpowiedzi pełnomocnik wnioskodawcy przesłał przy piśmie z 20 czerwca 2017 r. poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię ww. umowy sprzedaży z 5 listopada 1975 r. wskazując jednocześnie, że zgodnie ze stanowiskiem wnioskodawcy umowa ta stanowi potwierdzenie istnienia prawa zarządu zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r.
W ocenie organu odwoławczego żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego przedsiębiorstwu państwowemu C. w W. do nieruchomości położonej w J., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] (obecnie działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]). Organ podkreślił, że wnioskodawca jako podstawę prawną istnienia po stronie jego poprzednika prawnego prawa zarządu działką nr [...], nr [...] i nr [...] wskazał umowę z 5 listopada 1975 r. Rep. A Nr [...]. Zdaniem Ministra obowiązujący w momencie zawarcia ww. umowy sprzedaży stan prawny nie przewidywał podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa umowy sprzedaży nieruchomości.
Odnosząc się do działki nr [...] (z której powstały działki nr [...] i nr ]...]), organ zaznaczył, że do wniosku uwłaszczeniowego dołączono kopię decyzji Prezydenta Miasta J. z 29 marca 1976 r. orzekającej m.in. o ustaleniu opłaty rocznej za użytkowanie ww. działki nr [...] P. w K. Zdaniem Ministra decyzja ta nie może zostać uznana za dowód przesądzający o istnieniu po stronie skarżącej prawa zarządu do działki nr [...], w rozumieniu powołanych powyżej przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. Mimo, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością została wymieniona wśród dokumentów stanowiących dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu (§ 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia), to jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że tego rodzaju rozstrzygnięcie nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie zgodnie z przywołanymi już wcześniej art. 38 ust. 2 oraz art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Oznacza to, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wówczas, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu.
Decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie Spółki organ naruszył art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), oraz art. 7, art. 75 oraz art. 77, a także art. 15 w zw. z art. 138 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu, organy trafnie ustaliły, że zgromadzony materiał dowodowy nie świadczy o oddaniu objętych wnioskiem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...] w zarząd istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. Dokumenty zgromadzone w aktach nie nawiązują do treści jakiejkolwiek decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie mogą tym samym stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia tego prawa w żadnym czasie, a tym bardziej we wskazanej dacie 5 grudnia 1990 r., skoro art. 200 u.g.n. nakazuje, by prawo zarządu nieruchomości, wykazane zostało na ten dzień.
Wbrew zarzutom skargi, treść umowy wywłaszczeniowej z dnia 5 listopada 1975 r. Rep. A nr ]...] nie dowodzi istnienia po stronie skarżącej prawa zarządu. Brak jest jakichkolwiek podstaw do podzielenia poglądu skargi, że wskazany dokument stanowi dowód, że istniała konkretna decyzja o oddaniu w zarząd ww. nieruchomości, a w szczególności kiedy została wydana i co było jej przedmiotem.
Odnosząc się do zarzutów skargi odnośnie działki nr [...] i wskazania na decyzję decyzja Prezydenta Miasta J. z dnia 29 marca 1976 r. w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu jej użytkowania Sąd I instancji przyjął, że dokument taki może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Pogląd taki jest dominujący w orzecznictwie. W konsekwencji, zdaniem Sądu, istniejąca decyzja o ustaleniu opłat nie jest wystarczającym dowodem przesądzającym o istnieniu prawa zarządu do omawianej nieruchomości w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 opisanego wyżej rozporządzenia. Nie jest także wystarczającą przesłanką dla wydania decyzji na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. faktyczne władztwo nad nieruchomością, skoro treść powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje na konieczność wykazania zarządu na podstawie konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1912/17). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16.
Sąd I instancji nie podzielił także zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazując na brak podstaw do uwzględniania zarzutu naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 i 107 § 3 k.p.a., bowiem organy prowadziły rzetelne postępowanie wyjaśniające i celem ustalenia, czy zachowała się decyzja ustanawiająca prawo zarządu m.in. zwracały się o to do strony skarżącej.
W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Sądowi I instancji zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności dotyczących postępowania dowodowego - brak podjęcia przez organy obu instancji z urzędu działań zmierzających do pozyskania dokumentów pozwalających na stwierdzenie, iż działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawały w zarządzie C. w W.,
- naruszenie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy w zw. z art. 107 § 1 i 3 i art. 11 oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do argumentacji prezentowanej przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego i uzasadnienie zaskarżonego wyroku jedynie przez przytoczenie brzmienia przepisów prawa, ustosunkowanie się jedynie wybiórczo do poszczególnych twierdzeń strony skarżącej, co prowadziło także do naruszenia zasady przekonywania oraz zasady zaufania określonej w art. 8 k.p.a.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy w zw. z art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt posiadania nieruchomości w zarządzie może zostać udowodniony jedynie przez wskazanie, iż prawo to przysługiwało dokładnie w dacie 5 grudnia 1990 r., co doprowadziło do uznania, iż skoro Spółka nie przedłożyła żadnego dokumentu w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w J. w nie wykazała istnienia po stronie skarżącej prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istotą postępowania wyjaśniającego w postępowaniu uwłaszczeniowym jest "stwierdzanie" prawa zarządu, co zakłada czynną rolę organu, który może wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego, jeśli uzna za niedostateczny materiał przedstawiony przez stronę, może także przeprowadzić dowód z urzędu. W sprawie nie doszło do wezwania strony skarżącej do uzupełnienia materiału dowodowego, a podkreślono jedynie, iż decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia tego prawa jedynie wyjątkowo. Tymczasem analizowany stan faktyczny ma cechy wyjątkowości i a contrario oddalenie skargi z uwagi na samo nie dostrzeżenie tejże "wyjątkowości" w analizowanej sprawie jest bezzasadne.
Spółka stwierdziła również, że Sąd I instancji nie odniósł się do argumentacji prezentowanej przez stronę skarżącą w toku postępowania odwoławczego a zaskarżony wyrok uzasadnił jedynie przez przytoczenie brzmienia przepisów prawa i ustosunkował się tylko wybiórczo do poszczególnych twierdzeń skarżącej.
W niniejszej sprawie znajdował się dokument, którego prawdziwości organ nie zakwestionował – umowa z 5 listopada 1975 r., a mimo to nie dokonał właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego i nie podjął innych czynności zmierzających do ustalenia czy w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu działek nr [...], [....], [...], [...], [...], [...] i [...] przysługiwało C. w W. Sąd I instancji zupełnie powierzchownie potraktował argumentację strony skarżącej i jej twierdzenia o konieczności dowodzenia za pomocą zeznań świadków lub oświadczeń stron. Pominięto być może kluczowy dla rozstrzygnięcia dowód z zeznań świadków czy oświadczeń stron.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, błędne pozostaje stanowisko Ministra i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby obowiązujący w dacie zawarcia umowy sprzedaży stan prawny nie przewidywał podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa umowy sprzedaży nieruchomości. Sam fakt, iż do przeniesienia własności doszło w dacie obowiązującej wówczas ustawy z 12 marca 1958 r. nie może przesądzać o niekorzystnym dla strony skarżącej rozwiązaniu i odmówieniu nabycia prawa użytkowania wieczystego.
Postanowieniem z 29 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 1899/21 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy o sygn. I OPS 2/23. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z 15 stycznia 2025 r., wobec podjęcia przez skład siedmiu Sędziów NSA uchwały w sprawie I OPS 2/23.
Na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. pełnomocnik Spółki potrzymała stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej oraz powołała się na uchwalę I OPS 2/23. Wyjaśniła także, że po podjęciu uchwały podejmowano starania o odszukanie innych decyzji ustalających opłaty za zarząd, jednak bezskutecznie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się częściowo uzasadniona.
W dniu 16 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek Prokuratora Generalnego o podjęcie uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 2/23, w której stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, decyzja o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. tj. z 2023 r., poz. 334 ze zm.).
Wniosek Spółki, inicjujący postępowanie, dotyczył siedmiu działek, w tym działek o nr [...] i [...], powstałych z działki nr [...], która z kolei powstała z podziału działki [...] na działki o nr [...] i [...]. W zebranym przez organy materiale dowodowym znajduje się kopia decyzji Prezydenta Miasta J. z 29 marca 1976 r. nr Zn.ZGT.62/355/75/76 o przekazaniu w użytkowanie P. w K. działki nr [...] o pow. 311 m² oraz o ustaleniu opłaty rocznej za użytkowanie tej działki, jak też o ustaleniu opłaty rocznej za użytkowanie działek nr [...] o pow. 1.279 m² i nr [...] o pow. 2.410 m². W materiale dowodowym istnieje zatem kopia dokumentu, o jakim mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, dotycząca działki nr [...], z której powstały objęte wnioskiem działki nr [...] i [...].
Odnosząc się do tej decyzji o ustaleniu opłaty organy oraz Sąd I instancji przyjęły, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Stanowisko takie było reprezentowane w orzecznictwie w związku z tym, że Trybunał Konstytucyjny analizując w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. w sprawie o sygn. akt U 6/99 przepis § 6 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. wskazał, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Innymi słowy, dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna na podstawie, której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Skoro w niniejszej sprawie decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd takiego nawiązania do tytułu wnoszenia opłaty nie zawiera, to nie dokumentuje istnienia po stronie poprzednika prawnego Spółki prawa zarządu do wskazanych działek.
Organy i Sąd I instancji w odniesieniu do decyzji o naliczeniu opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomością zajęły zatem w niniejszej sprawie stanowisko, które zostało krytycznie zweryfikowane przez skład siedmiu sędziów NSA w uchwale I OPS 2/23. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że:
- powołane w jej treści przepisy, ani także inne regulacje dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji;
- decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującą do dnia 5 grudnia 1990 r.;
- rozważań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyrokach z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 10/00 nie można odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych. Z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu, niezasadne jest posługiwanie się analogią i przenoszenie twierdzeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących § 6 rozporządzenia na § 4 tego rozporządzenia;
- decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie.
Stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Natomiast zarówno orzekające w sprawie organy administracji, jak i Sąd I instancji, mając na uwadze jedną z dotychczasowych linii orzeczniczych, kierowały się argumentacją zawartą w wymienionych powyżej wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując wymóg odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji.
W zaistniałej sytuacji, mając na względzie wiążącą uchwałę składu siedmiu sędziów NSA o sygn. I OPS 2/23, w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych jako działki nr 12/16 i 12/17, za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem wadliwie w postępowaniu oceniono zebrany materiał, dyskwalifikując przedstawioną umowę z tego powodu, że nie odwołuje się w swojej treści do aktu ustanowienia prawa zarządu. Materiał ten powinien zostać przez organy ponownie oceniony, bez przyjmowania zakwestionowanego w uchwale warunku.
Natomiast w odniesieniu do pozostałych działek objętych wnioskiem, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku.
Spółka nie przedłożyła w odniesieniu do działek [..], [...], [...], [...] i [...] decyzji o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu. Nie ma zatem podstaw, aby powoływać się na pominięcie dowodu z takiej decyzji. Jak ustalono, i co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych, spółka przedłożyła kopię decyzji Prezydenta miasta J. z 29 marca 1976 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste C. działki [...] oraz o ustaleniu opłaty rocznej za użytkowanie tej działki oraz działek nr [...] i [...]. Przedłożyła też kopię decyzji Wojewody Katowickiego z 13 marca 1997 r. o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r, przez C. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa oznaczonego jako działki [...], [...], [...] i [...]. Działki [...] i [...] powstały z działki nr [...], zaś działki nr [...], [...] i [...] powstały z działki [...] i nie odnosi się do nich żaden z powołanych dowodów. Wobec powyższego, brak było podstaw do podejmowania przez organy czynności dowodowych z urzędu w celu ustalenia dokumentów potwierdzających prawo zarządu C. do przedmiotowej działki. Żadna okoliczność nie uprawdopodabnia, aby takie prawo C. przysługiwało, a spółka nie wskazała w skardze kasacyjnej, jakie konkretnie dowody powinny być przeprowadzone bądź zostały pominięte.
Nie znajdują potwierdzenia także zarzuty naruszenia art. 107 § 1 i 3, art. 11 i art. 8 k.p.a. Ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji wymagają zarzuty i argumenty strony, które mają znaczenie dla sprawy i pozostają w korelacji z przesłankami prawa materialnego. Nadto Sąd I instancji nie procedował w oparciu o przepisy k.p.a., nie można zatem stawiać zarzutu naruszenia przez sąd art. 11 i art. 8 k.p.a. z tego powodu, że w ocenie strony wadliwie rozpoznał zarzuty skargi.
Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego, dotyczący błędnej wykładni art. 200 ust. 1 u.g.n. Po pierwsze, zarzucając błędną wykładnię, spółka nie określiła naruszonych dyrektyw interpretacyjnych, nie podała, na czym polega błąd interpretacji przepisu. Po drugie, wymóg, aby prawo zarządu gruntu przysługiwało osobie prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. wynika bezpośrednio z brzmienia art. 200 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że znajduje zastosowanie do spraw nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntów przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały grunty w zarządzie w tym dniu. Przyjęcie daty 5 grudnia 1990 r. jako istotnej z punktu widzenia momentu, w jakim osobie prawnej powinno przysługiwać do gruntu prawo zarządu, jest wobec powyższego uzasadnione. Spółka nie wskazała, jakie argumenty interpretacyjne przemawiają za odstąpieniem od tego warunku.
Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni art. 200 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że spółka w istocie nie akceptuje odmowy uznania umowy z 5 listopada 1975 r. za umowę, mocą której powstało prawo zarządu dla jej poprzednika prawnego. Potwierdza to wstępna część uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której wprost spółka deklaruje brak zrozumienia, dlaczego nie istnieją przesłanki do stwierdzenia pozostawania działek w zarządzie C., skoro umową w trybie art. 6 u.z.t.w.n. doszło do nabycia przez C. działek [...], [...] i [...], z których powstały objęte wnioskiem działki. Stanowisko organów spółka uznaje za błędne i niezgodne z prawem, nie wskazuje jednak przepisu, z którego wywodzi fakt powstania prawa zarządu w wyniku zawarcia umowy o nabyciu nieruchomości na podstawie art. 6 u.z.t.w.n.
Należy zatem wyjaśnić, jaki jest zakres zastosowania przepisu § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym do stwierdzenia prawa zarządu mogą służyć umowy zawarte w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa. O jakie umowy w tym przepisie chodzi, należy ustalić z uwzględnieniem regulacji ustawowych. Przepisy rozporządzenia zostały wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 206 u.g.n., zgodnie z którą Rada Ministrów określi szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Umowami, o jakich mowa w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia mogą zatem być tylko umowy, które skutkowały powstaniem prawa zarządu, czyli umowy zawarte po wejściu w życie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, dalej: u.g.g.w.n.), bo dopiero przepisy art. 8 tej ustawy taki skutek przewidywały. Umowy zawierane wcześniej, w tym na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. do powstania prawa użytkowania nie prowadziły, brak jest w tym zakresie regulacji prawnej. Podstawy do uznania, że zawarte przed 1 sierpnia 1985 r. umowy nabycia nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne, skutkują powstaniem zarządu z dniem wejścia życie u.g.g.w.n. nie stanowi w szczególności art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n., zgodnie z którym nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Charakter tego przepisu został wyjaśniony w wyroku NSA z dnia 10 maja 2023 r., I OSK 897/22, a skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela.
Nie można bowiem podzielić stanowiska wyrażonego w wyrokach NSA z 11 marca 2021 r., I OSK 1994/20 czy z 26 czerwca 2024 r., I OSK 218/24, że użyty w art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n. czas przeszły i posłużenie się przez ustawodawcę słowem "nabyte" wskazuje, że przepis ma zastosowanie do umów zawartych w poprzednio obowiązującym reżimie prawnym, przed wejściem w życie ustawy z 1985 r. Pogląd taki jest wadliwy, albowiem bazuje jedynie na pojedynczym argumencie językowym. Sprzeciwiają mu się też argumenty systemowe. Przepis art. 8 u.g.g.w.n. nie jest bowiem przepisem przejściowym. Ustawa zawiera przepisy przejściowe w rozdziale 8, które regulują skutki zmiany stanu prawnego. W szczególności art. 87 przewiduje, że grunty będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w ich zarząd. Wobec wyodrębnienia przepisów przejściowych nie ma podstaw do przyjęcia, że ustawodawca dodatkowo w art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n. zawarł uzupełniającą regulację o charakterze przejściowym, regulując skutki umów sprzedaży zawartych przed wejściem w życie ustawy. Przepis ten wszedł w życie zgodnie z art. 101 u.g.g.w.n. z dniem 1 sierpnia 1985 r. i wobec braku regulacji intertemporalnej, miał zastosowanie do stanów faktycznych powstałych pod jego rządami. Przepis art. 8 u.g.g.w.n. został zawarty w rozdziale 1 ustawy, regulującym zasady ogólne i stanowi całość w tym sensie, że należy go interpretować z uwzględnieniem wszystkich zawartych w nim norm. Na mocy art. 8 u.g.g.w.n. ustawodawca stworzył możliwość, aby państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej mogły nabywać nieruchomości niestanowiące własności państwowej w drodze umów zawieranych na zasadach ogólnych (z ograniczeniem określonym jednak w art. 8 ust. 2 u.g.g.w.n.). To w stosunku do nieruchomości nabytych w tym trybie, co było możliwe dopiero po 1 sierpnia 1985 r., ustawodawca wprowadził zasadę, że tak nabyte nieruchomości pozostają w zarządzie tych jednostek. Przepis art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n. jest zatem przepisem prawa materialnego, określa skutki umownego nabycia nieruchomości. Posłużenie się czasem przeszłym i słowem "nabyte" oznacza w tym kontekście jedynie to, że zarząd przysługuje państwowym jednostkom organizacyjnym, które taką umowę skutecznie zawarły, zgodnie z możliwością przewidzianą w art. 8 ust. 1 ustawy. Regulacja ta koresponduje z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. Przepis ten, zawarty z kolei w rozdziale dotyczącym zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych stanowi, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Inny jest przy tym przedmiot regulacji art. 8 ust. 3 i art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., przedstawionej wykładni nie sprzeciwia się zatem dyrektywa zakazująca wykładni prowadzącej do wniosku o zbędności jednego z przepisów. Przepis art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n. reguluje skutki prawne zawarcia umowy nabycia nieruchomości dla jednostki zawierającej taką umowę, natomiast przepis art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. określa formy prawne, w jakich dochodzi do powstania skutku polegającego na uzyskaniu gruntu państwowego w zarząd.
Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku, uchylając zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji w części dotyczącej działek nr 12/16 i 12/17. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono jak w pkt 3. wyroku na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200, 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., ze względu na uwzględnienie skargi w części.