II SA/Bk 707/24

II SA/Bk 707/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc publiczna
Sygn. powiązane
I OSK 537/25 - Postanowienie NSA z 2025-04-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 323
art. 17 ust. 1a pkt 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 19 września 2024 r., nr 406.672/E-4/XII/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.
Po rozpatrzeniu wniosku M. K. z 29 lipca 2024 r. Wójt Gminy Siemiatycze decyzją z 22 sierpnia 2024 r. nr GOPS.5223.33.2021 odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą J. K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako powód decyzji odmownej wskazano datę powstania niepełnosprawności (po ukończeniu 25 roku życia, tj. w 49 roku życia) oraz fakt, że istnieją osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, tj. matka i dwaj synowie nie legitymujący się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. M. K. do 31 marca 2024 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad siostrą J. K. na mocy decyzji Kolegium z 19 kwietnia 2022 r. nr 406.399/E-11/VI/22.
Z akt sprawy wynika, że osoba wymagająca opieki ma 54 lat, jest wdową a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 lutego 2020 r., natomiast niepełnosprawność istnieje od 26 listopada 2019 r. W toku postępowania przeprowadzono wywiad środowiskowy, z którego wynika, że osoba wymagająca opieki i wnioskodawca (brat) zamieszkują wspólnie w domu rodzinnym, a wnioskodawca w sposób należyty sprawuje opiekę nad siostrą. Nadto z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że osoba wymagająca opieki ma matkę, która nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz dwóch synów, którzy również takimi orzeczeniami się nie legitymują. Wobec powyższego, w ocenie organu pierwszej instancji niespełniony został warunek wynikający z art.17 ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 323 ze zm.; dalej powoływana jako u.ś.r.). Organ pierwszej instancji uznał też, że ponieważ stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki został ustalony od 18 lutego 2020 r., a niepełnosprawność istnieje od 26 listopada 2019 r., nie został spełniony także warunek przyznania świadczenia wynikający z art. 17 ust. 1b u.ś.r., dotyczący wieku powstania niepełnosprawności - nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W związku z tym uznano, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.
Odwołanie od tej decyzji wniósł M. K. i wskazał, że opiekę nad siostrą sprawuje od 2019 r. od kiedy doznała ona niedokrwiennego udaru mózgu i jest połowicznie sparaliżowana. Jest jedyną osobą, która podjęła się opieki nad siostrą, a jego prawo do opieki potwierdziło kolegium odwoławcze i sąd administracyjny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 19 września 2024 r. nr 406.672/E-4/XII/2024 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wyjaśniono, że zmianie uległ dotychczasowy stan prawny. Od 1 stycznia 2024 r. weszła bowiem w życie ustawa z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, która w art. 43 pkt 4 nadała nowe brzmienie art. 17 ustawy, który reguluje instytucję świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie w art. 63 ust. 1 ustawy postanowiono, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią zatem przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujące do 31 grudnia 2023 r., a wśród nich przepis art. 17 ust. 1 ustawy.
Następnie podniesiono, że organ pierwszej instancji stwierdził, że ponieważ stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki został ustalony od 18 lutego 2020 r., a niepełnosprawność istnieje od 26 listopada 2019 r., to nie został spełniony warunek przyznania świadczenia wynikający z art.17 ust. 1b u.ś.r., dotyczący wieku osoby wymagającej opieki, w którym powstała niepełnosprawność. Odnosząc się do tego stanowiska Kolegium podało, że decyzją nr 406.399/E-11/VI/22 z 19 kwietnia 2022 r. rozstrzygało już kwestię przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy w poprzednim okresie, przyznając to prawo do 31 marca 2024 r. Stąd też przy wydawaniu po raz drugi decyzji, organ pierwszej instancji był związany stanowiskiem i wytycznymi Kolegium, zawartymi w tej decyzji w kwestii interpretacji wyroku TK z 21 października 2014 r., K 38/13 i nie mógł dokonywać interpretacji wbrew tym wytycznym, co jednak uczynił. Dla porządku wyjaśniono, że prawo do przedmiotowego świadczenia powinno przysługiwać niezależnie od tego, kiedy powstała niepełnosprawność osoby nad którą sprawowana jest opieka. Stąd decyzja odmowna organu pierwszej instancji ponownie podjęta z tego powodu jest niezasadna, a ocenie powinny zostać poddane pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Przechodząc do pozostałych okoliczności rozpatrywanej sprawy stwierdzono, że bezspornie J. K. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności orzeczonym do 30 czerwca 2027 r. O świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad nią ponownie ubiega się brat - M. K.. Stosownie do treści art. 128 K.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. Krewnymi w linii prostej są osoby pochodzące jedna od drugiej tj. wstępni: rodzice, dziadkowie, pradziadkowie, itd. oraz zstępni: dzieci, wnukowie, prawnukowie. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych-obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 K.r.o.). Zgodnie zaś z art. 132 K.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość temu obowiązkowi.
M. K. jest osobą spokrewnioną z niepełnosprawną siostrą w stopniu drugim w linii bocznej, niewątpliwie jest więc osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. tj. inną osobą (niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r.),na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Przy czym art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. jednoznacznie określa, że osoba inna niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek alimentacyjny wstępnego (matki) wyprzedza zatem obowiązek rodzeństwa (brata). W sprawie bezsporne jest, że żyje matka osoby wymagającej opieki, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co więcej, J. K. ma dwóch dorosłych synów, którzy są zobowiązani ustawowo do alimentacji wobec matki i są aktywni zawodowo.
Podkreślono, że w dniu orzekania przez Kolegium o przyznaniu M. K. świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 grudnia 2021 r. do 31 marca 2024 r. decyzją z 19 kwietnia 2022 r., istniejące wówczas rozbieżne orzecznictwo sądowe, w kwestii będącej przedmiotem niniejszego postępowania umożliwiało zastosowanie przez poprzedni skład Kolegium korzystnej dla wnioskodawcy interpretacji art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Natomiast obecnie kwestię tę rozstrzygnięto jednoznacznie w uchwale NSA z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22 w której stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). W przedmiotowej uchwale NSA wskazał, że przyjęcie kryterium sformalizowanego, związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności nie jest kryterium arbitralnym. Zastosowanie tej przesłanki, a nie uzależnienie oceny od każdorazowej analizy stanu faktycznego przez organy administracji nie narusza wartości związanych z państwem prawnym. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium przejścia uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy jest związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Wobec powyższego -niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Zatem - jeżeli osoba wymagająca opieki ma pełnoletniego rodzica (w tym przypadku matkę), który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie nie może zostać przyznane innej osobie, bez względu na faktyczną możliwość sprawowania opieki. Zaznaczono, że uchwała ta zapadła już po wydaniu poprzedniej decyzji Kolegium przyznającej wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą. Podkreślono, że moc wiążąca uchwał NSA oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, a dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. J. K. - osoba wymagająca opieki - jest wdową, ma dwóch pełnoletnich synów aktywnych zawodowo, a jej matka K. K., spokrewniona z nią w pierwszym stopniu nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak wymaga tego ustawa. Okoliczność ta w obecnym stanie prawnym wyłącza możliwość przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Z powyższych względów stwierdzono, że nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny M. K. wobec niepełnosprawnej siostry J. K.
Końcowo podkreślono, że organ odwoławczy jest obowiązany do orzekania w stanie prawnym i faktycznym obowiązującym w dniu podejmowania decyzji. Z powyższych powodów, w aktualnym stanie prawnym i faktycznym, w rozpatrywanej sprawie nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie, niż negatywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną co oznacza, że organ przyznaje świadczenie wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania i nie wystąpiła żadna przesłanka negatywna. Organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia, kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł M. K. i zarzucił naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez błędne ustalenie, że w realiach niniejszej sprawy nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego, gdyż rzekomo ciąży on na:
- matce skarżącego – K. K., podczas gdy K. K. z obiektywnych i usprawiedliwionych przyczyn, a to stanu zdrowia oraz wieku nie jest w stanie opiekować się córką, ergo w realiach niniejszej sprawy zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego, co skutkowało bezzasadnym odmówieniem skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu drugiej instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego nie ustalenia, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego względem jego siostry, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.;
- dzieciach osoby wymagającej opieki, podczas gdy R. K. i M. K. z obiektywnych i usprawiedliwionych przyczyn, a to wskutek znacznej odległości ich miejsca zamieszkania od miejsca zamieszkania J. K. nie są w stanie opiekować się ich matką, ergo w realiach niniejszej sprawy zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego, co skutkowało bezzasadnym odmówieniem skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu drugiej instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego nie ustalenia, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego względem jego siostry, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.;
b) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki dla pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego odwołania co skutkowało bezpodstawnym nie zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.;
c) art. 8 § 1 i 2 K.p.a., przez bezpodstawne odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a to w niniejszej sprawie odmówienie przyznania przedmiotowego świadczenia, podczas gdy uprzednio w identycznym stanie faktycznym organ przyznawał skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowało bezzasadnym nie przyznaniem mu przedmiotowego świadczenia.
2. przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy:
a) art. 17 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez ich wadliwą wykładnię, a to uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje na rzecz osoby zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki w przypadku, gdy żyje matka niepełnosprawnego, nieposiadająca orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów, niezależnych od niego i od jego woli nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba, co skutkowało wadliwym zastosowaniem rzeczonych przepisów i błędną odmową przyznania przedmiotowego świadczenia;
b) art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez ich wadliwą wykładnię, a to uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje na rzecz osoby zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki w przypadku, gdy istnieją dzieci niepełnosprawnego, nieposiadające orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów, niezależnych od niego i od jego woli nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba, co skutkowało wadliwym zastosowaniem rzeczonych przepisów i błędną odmową przyznania przedmiotowego świadczenia.
Wskazując na te naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono szereg zasad procedury administracyjnej, jak np. zasadę prawdy materialnej jako wymóg oparcia rozstrzygnięcia jedynie na okolicznościach faktycznie istniejących, czy też konieczność przeprowadzenia wszelkich możliwych dowodów w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, przytaczając wybrane orzecznictwo sądowe. Zarzucono też niewystarczające zweryfikowanie stanu faktycznego, bowiem K. K. (matka osoby niepełnosprawnej) jest osobą schorowaną, niesłyszącą oraz w podeszłym wieku, syn R. K. mieszka i pracuje poza miejscem zamieszkania jego matki, podobnie jak M. K., który mieszka i pracuje w Belgii, a organy obydwu instancji nie poczyniły rozważań tego stanu rzeczy. Stwierdzono, że arbitralna teza, iż w niniejszej sprawie nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego jest dowolna, aprioryczna i nie mająca potwierdzenia w jakimkolwiek materiale dowodowym, co uchybia treści art. 80 K.p.a. W ocenie skarżącego K. K. nie może sprawować opieki nad niepełnosprawną J. K. wskutek obiektywnych i usprawiedliwionych przeszkód, w tym ze względu na swój stan zdrowia i wiek, a R. i M. K. nie mogą sprawować opieki nad niepełnosprawną J. K. wskutek obiektywnych i usprawiedliwionych przeszkód, w tym ze względu na odległość, jaka dzieli ich miejsca zamieszkania od miejsca zamieszkania matki. Pełnomocnik skarżącego w treści skargi twierdzi, że zaistnienie wskazanych przez niego uchybień w niniejszej sprawie potwierdza orzecznictwo sądowe, przywołując wybrane wyroki sądów administracyjnych, w których dominowała teza, że nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej stosownych przepisów, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym nie będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze zawarto też wywody dotyczące istoty obciążania obowiązkiem alimentacyjnym osoby spokrewnionej w dalszym stopniu oraz konieczności dokonywania oceny możliwości sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą przez organy administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Przywołano także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. (sygn. P 27/07.OTK-A 2008/6/1074). Według skarżącego należy uznać, że matka osoby wymagającej opieki, jak też synowie osoby wymagającej opieki nie są w stanie uczynić zadość ich obowiązkowi alimentacyjnemu, a uzyskanie od nich środków utrzymania jest niemożliwe lub jest połączone z nadmiernym obciążeniem, co aktualizuje obowiązek alimentacyjny skarżącego. Z kolei zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 K.p.a., według pełnomocnika skarżącego, polega na tym że skoro organ drugiej instancji przyznawał uprzednio skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą, to uznawał, że skarżący spełniał przesłanki niezbędne do jego przyznania, a co za tym idzie - że osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności: K. K., R. K. oraz M. K. wskutek obiektywnych i usprawiedliwionych przeszkód nie mogą sprawować opieki nad niepełnosprawną J. K.. Podniesiono, że organ nie może odstąpić od utrwalonej praktyki wyłącznie w celu załatwienia jednej sprawy, a równocześnie kontynuować tę praktykę w innych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym, a stosowanie prawa winno być racjonalne i jednolite. Zarzucono, że postawa organów spowodowała, że aktualnie skarżący został pozbawiony środków niezbędnych do zaspokajania jego potrzeb egzystencjalnych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie może być uwzględniona.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja o odmowie przyznania skarżącemu – M. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu siostrą – J. K..
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiła ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323 ze zm., dalej: u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Skarżący jako brat J. K. jest osoba o której stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W stosunku do osób ustawa przewiduje katalog przesłanek pozytywnych, których dopiero łączne spełnienie umożliwia przyznanie im świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zauważenia wymaga, że art. 17 ust. 1 u.ś.r., przez odesłanie do przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 128 K.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z art. 617 § 1 K.r.o. wynika, że krewnymi w linii prostej są zstępni (syn, córka, wnuk, prawnuk) oraz wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie). Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 K.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 K.r.o.).
W dalszej kolejności należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle instytucji świadczenia pielęgnacyjnego przyjmuje się, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w przepisie art. 128 i następnych K.r.o., a który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża w pierwszej kolejności krewnych w linii prostej. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, rezygnując z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zaakcentować należy, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany). Z przytoczonych regulacji wynika, że uzyskanie uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności – gdy takiej osoby w ogóle nie ma lub gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, co – stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. – wykazuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Podnieść przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa odmienne stanowiska co do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy rodzice osoby wymagającej opieki żyją. Pierwsza z linii orzeczniczych wskazywała na konieczność stosowania wykładni językowej art. 17 ust. 1a u.ś.r., natomiast druga opierała się na dyrektywach pozajęzykowych – systemowych i celowościowych. W tym drugim przypadku sądy administracyjne wskazywały, że przepisy art. 17 ust. 1a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli rodzic osoby niepełnosprawnej żyje, ale tylko wówczas, gdy rodzic - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Sądy administracyjne wskazywały przy tym, że chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki rodzic ze względu na stan zdrowia czy wiek nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę.
Rozbieżność ta została ostatecznie rozstrzygnięta uchwałą siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22. W rozstrzygnięciu tej uchwały skład orzekający stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)
Uzasadniając swoje stanowisko NSA w szczególności wskazał, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, albowiem ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego.
NSA zwrócił także uwagę na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie, kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ograniczonym zakresie. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił również, że zarówno art. 18 jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.
W ocenie NSA uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W konkluzji NSA stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane jest z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Zgodnie z art. 269 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi natomiast podstaw ku temu, by zakwestionować stanowisko zajęte w zacytowanej uchwale.
Mając na uwadze treść przywołanej uchwały należy uznać, że zarzuty skargi okazały się niezasadne. Sprowadzają się one właściwie do naruszenia przepisów postępowania, poprzez brak ustaleń czy faktycznie matka J. K. – K. K. oraz jej synowie – R. i M. K. są w stanie sprawować na nią opiekę. Obowiązek prowadzenia postępowania w tym zakresie pełnomocnik skarżącego wywodzi z orzecznictwa sądów administracyjnych zapadłego przed podjęciem przedmiotowej uchwały. W skardze pominięto zaś fakt wydania tej uchwały. W świetle tej uchwały bezsporny fakt, że matka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności. W tej sytuacji podnoszone przez skarżącego okoliczności związane ze stanem zdrowia i wiekiem matki, nie mogły mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Tak samo na treść rozstrzygnięcia nie mogły mieć wpływu okoliczności dotyczące synów J. K. a dotyczące ich miejsca zamieszkania czy wykonywania pracy zarobkowej. Obaj synowie także nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle powyższego stwierdzić należy, że nie mogły być uwzględnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżonej decyzji nie można czynić także zarzutu naruszenia prawa materialnego. Organy obydwu instancji prawidłowo zastosowały i zinterpretował przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia. Nie doszło także do naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez bezpodstawne, jak twierdzi skarżący, odstąpienie od utrwalonej praktyki. Zmiana stanowiska w sprawie niniejszej nie była bowiem bezpodstawna lecz była podyktowana faktem wydania uchwały przez NSA.
Końcowo sąd wskazuje skarżącemu, że w związku ze zmianą przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzoną ustawą z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429), opiekunowie osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 rok życia zostali pozbawieni możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jednak możliwe stało się ubieganie się bezpośrednio przez osobę niepełnosprawną o przyznanie świadczenia wspierającego na warunkach określonych w ustawie o świadczeniu wspierającym.
Mając powyższe na uwadze, sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., albowiem zarówno skarżący jak i organ wnosili o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie.