I OSK 1893/23

I OSK 1893/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2595/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-13
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185§1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 17 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2595/22 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] czerwca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., IV SA/Wa 2595/22 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 czerwca 2022 r. nr DO.4.7613.487.2019.RF w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Orzeczeniem z dnia 9 marca 1950 r. nr AA.II/5a/29/7/49 Wojewoda Poznański wywłaszczył część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] o powierzchni 1450 m2, ozn. Nr. hip. [...] (dawniej [...] [...]), stanowiącej współwłasność J. i W. małżonków Ś., a następnie decyzją z dnia 16 sierpnia 1950 r. Prezydium Rady Ministrów otrzymało w mocy ww. orzeczenia Wojewody Poznańskiego o wywłaszczeniu. Następnie orzeczeniem z dnia 6 października 1950 r. nr AA.I.5a/29/10/49 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu orzekło o wykonaniu wywłaszczenia dokonanego ww. decyzją Prezydium Rady Ministrów z dnia 16 sierpnia 1950 r. nr AA.III/4-3555/50 oraz utrzymanym nią w mocy orzeczeniem Wojewody Poznańskiego z dnia 9 marca 1950 r. Wnioskiem z dnia 17 lipca 2006 r. R. W. i P. W. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Rady Ministrów z dnia 16 sierpnia 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Wojewody Poznańskiego z dnia 9 marca 1950 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej współwłasność J. i W. małżonków Ś. oraz ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 6 października 1950 r. Decyzją z dnia 4 października 2012 r. nr BOI-4ps-787-R-133/12 po rozpoznaniu ww. wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Ministrów z dnia 16 sierpnia 1950 r. nr AA.III/4-3555/50 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Wojewody Poznańskiego z dnia 9 marca 1950 r. o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w K. przy ul. Ł. i W., stanowiącej współwłasność J. i W. małżonków Ś. oraz ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 6 października 1950 r. o wykonaniu wywłaszczenia w części dotyczącej obecnej działki nr [...], położonej w [...] w obrębie ewidencyjnym [...] [...], oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 16 sierpnia 1950 r. nr AA.III/4-3555/50 i orzeczenia z dnia 9 marca 1950 r. nr AA.II/5a/29/7/49 oraz orzeczenia z dnia 6 października 1950 r. nr AA.L5a/29/10/49 o wykonaniu wywłaszczenia w części dotyczącej obecnych działek nr [...] i nr [...], położonych w [...] w obrębie ewidencyjnym [...] [...]. R. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia 4 października 2012 r. W następstwie rozpoznania ww. środka zaskarżenia Minister Rozwoju i Technologii zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r. nr DO.4.7613.487.2019.RF uchylił ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 4 października 2012 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma wejście w życie, z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), dalej jako "ustawa nowelizująca". Zgodnie z art. 1 ww. ustawy nowelizujące, nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 k.p.a. zaś do art. 158 k.p.a. dodano § 3 stanowiący, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym tą ustawą. Organ wskazał następnie, że przedmiotowa sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, gdyż od decyzji organu nadzoru z dnia 4 października 2012 r. strona złożyła w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym, dodany ustawą nowelizującą art. 158 § 3 k.p.a. znajduje zastosowanie do przedmiotowego postępowania, skoro nie zostało ono do dnia 15 września 2021. r. zakończone ostateczną decyzją. Organ, uwzględniając także treść przepisu przejściowego zawartego w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, obowiązany jest zatem uwzględnić aktualne brzmienie k.p.a., zawierające m.in. przepis art. 158 § 3 k.p.a., dodany ww. nowelizacją. Przepis ten przewiduje zakaz wszczynania postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku złożenia wniosku wszczynającego postępowanie po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji.
Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł J. W., zarzucając rażące naruszenie przepisów proceduralnych w zakresie:
1. zastosowania art. 156 § 2 i art. 158 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, do postępowania wszczętego i zakończonego przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją w odniesieniu do nieruchomości, których dotyczy decyzja w niezaskarżonej części;
2. art. 16 § 1 § 3 k.p.a. przez uchylenie decyzji w części, na którą nie służyło odwołanie w administracyjnym toku instancji ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, bez zachowania jakiejkolwiek procedury przewidzianej w kodeksie lub ustawach szczególnych;
3. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej oraz art. 16 § 1-3, art. 129 § 1-3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, od decyzji przysługiwało odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożono dnia 31 grudnia 2018 r. przez co brak było podstaw do zastosowania przepisów ustawy nowelizującej;
4. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez całkowicie dowolne, niemające jakiegokolwiek potwierdzenia w faktach przyjęcie, że sprawa dotyczy decyzji wywłaszczeniowych, które doręczono lub ogłoszono przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyniąc w tym zakresie jedynie ustalenia na podstawie "standardowej praktyki" czy "wieloletniej praktyki" organu, co jednak nie daje podstaw do czynienia żadnych ustaleń w realiach niniejszej, konkretnej sprawy;
5. art. 139 w związku z art. 127 § 3 zd. 2 k.p.a. przez wydanie decyzji na niekorzyść wnioskodawcy, także w odniesieniu do nieruchomości nieobjętych wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, bez rozważania nawet kwestii przesłanek zastosowania tego przepisu.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił powyższą skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r. i uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.138 § 1 pkt 2 w związku z art.127 § 3 oraz art. 158 § 3 k.p.a. i art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, złożony przed 16 września 2021 r., został złożony po upływie pięćdziesięciu lat od dnia ogłoszenia tego orzeczenia. Nie można było zatem przyjąć, tak jak to uczynił organ, iż kwestia skutków bytu prawnego postępowania nadzorczego, wszczętego i niezakończonego przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, mogłaby być równoległym przedmiotem regulacji art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art.158 § 3 k.p.a. Powyższe byłoby równoznaczne z niedopuszczalnym pokrywaniem się przedmiotów regulacji dwóch przepisów prawa (w tym przypadku dwóch przepisów intertemporalnych). Oznacza to, iż ww. zagadnienie prawne mogło być oceniane przez organ wyłącznie w świetle art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, przy czym – zdaniem Sądu I instancji – wykładnia tego przepisu winna być dokonywana zgodnie z dyrektywami wykładni prokonstytucyjnej. Tego rodzaju wykładnia powyższego przepisu prowadzi natomiast do wniosku, iż w niniejszej sprawie należało odstąpić od jego zastosowania. Sąd I instancji wskazał dalej, że literalna wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wskazuje, iż postępowania nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności, które zostały wszczęte i niezakończone przed 16 września 2021 r. i które jednocześnie zostały wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, ulegają umorzeniu z mocy prawa. Z kolei kompleksowa wykładnia tegoż przepisu musi wziąć pod uwagę kwestie związane z urzeczywistnieniem konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), prawo do sądu (art.. 45 ust. 1 Konstytucji RP). oraz prawa do wynagrodzenia szkody (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Konieczność ta wiąże się z faktem, iż ustawa nowelizująca zerwała z obowiązującą dotychczas zasadą, iż podmiot dotknięty skutkami decyzji administracyjnej obciążonej naruszeniami o największym ciężarze gatunkowym, tj. rażącym naruszeniem prawa lub brakiem podstawy do wydania decyzji, może żądać usunięcia tych skutków bezterminowo. Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że w stanie prawnym obowiązującym przed 16 Września 2021 r. podmioty prawa działały w uzasadnionym przekonaniu popartym wieloletnim kształtem przepisu art. 156 i nast. k.p.a., że intencją ustawodawcy jest bezterminowa ochrona osób dotkniętych skutkami decyzji administracyjnych obciążonych najdalej idącymi naruszeniami prawa. Ustawodawca nie narzucał tym samym dyscypliny czasowej ani organowi nadzorczemu, ani też potencjalnym wnioskodawcom domagającym się stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie Sąd i instancji wskazał, iż nieograniczona w czasie dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji obarczonych wadami z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zbyt daleko idący sposób godziła w trwałość decyzji administracyjnych. Uchybienie to jednoznacznie wytknął ustawodawcy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, w którym uznano, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji gdy od wydania decyzji upłynął znaczny czas, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy jest niezgodne z art. 2 Konstytucji RP. Wykonanie tego wyroku przez ustawodawcę w ramach ustawy nowelizowanej, ustalającej w art. 156 § 2 k.p.a., w odniesieniu do wszystkich kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jednolity dziesięcioletni termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, nie nasuwa żadnych zastrzeżeń. Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że czym innym jest całkowite pozbawienie podmiotu, z którego wniosku przed 16 września 2021 r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze, ochrony przed skutkami decyzji administracyjnej dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., której nieważności nie można już stwierdzić z racji upływu terminu z art. 156 § 2 k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, a czym innym sytuacja, w której wnioskodawca składający wniosek w stanie prawnym nie przewidującym żadnych limitów czasowych stwierdzenia nieważności, utraciłby w toku postępowania nadzorczego możliwość uzyskania takiej decyzji o jakiej mowa w art. 158 § 2 k.p.a. Powyższe uwarunkowania obligują do takiej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, która pozostaje w zgodnie z dyrektywami wykładni prokonstytucyjnej, uwzględniającej ww. zasady konstytucyjne: demokratycznego państwa prawa, prawa do sądu i prawa do wynagrodzenia szkody (art. 2, art. 44 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Wynik takiej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizowanej obliguje do przyjęcia, że stosowanie tegoż przepisu nie może doprowadzić do odebrania stronie uprawnienia do uzyskania decyzji z art. 158 § 2 k.p.a., tj. decyzji stwierdzającej wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. Tak więc w sprawie niniejszej, w której wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został wprawdzie po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, ale przed 16 września 2021 r., przywołany powyżej wynik wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej zapewnia uzasadnioną ochronę interesów wnioskodawcy w toku sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Sądu I instancji poddanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wykładni prokonstytucyjnej obliguje do zakwestionowania dopuszczalności stosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, co jest równoznaczne z koniecznością jego pominięcia przy orzekaniu przez organy administracji. Powyższa konkluzja pozostaje objęta zakresem prerogatyw sądu administracyjnego i nie zachodzi tym samym konieczność wstrzymania się w tym zakresie od orzekania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności tegoż przepisu z regulacjami Konstytucji RP. Wskazana przez Sąd I instancji wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oddziałuje również na wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, nakazującego stosowanie znowelizowanych przepisów k.p.a. do spraw będących w toku w dniu 16 września 2021 r. Do tego rodzaju postępowania znajdzie zastosowanie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, art. 156 par. 2 k.p.a. w nowym brzmieniu, ustalający dziesięcioletni termin przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast nie znajdzie zastosowania art. 158 § 3 k.p.a. nakazujący odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w artykule 156 § 2 k.p.a. upłynęło 30 lat. Zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie prowadziłoby do skutków jakie przewiduje art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Odmowa zastosowania – w odniesieniu do spraw w toku – przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej pociąga zatem za sobą konsekwentnie obowiązek odmowy zastosowania art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej oraz w związku z faktem, iż od dnia doręczenia tej decyzji upłynął dziesięcioletni okres, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Upływem terminu przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji oznacza w takiej sytuacji, iż przedmiotem postępowania wyjaśniającego winno być ustalenie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji jest z kolei uzależniona od wykazania, iż orzeczenie wywłaszczeniowe jest obciążone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 par. 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 2 ust 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 158 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art 2 ust. 1 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie art. 158 § 3 k.p.a. po nowelizacji do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 16 września 2021 r., nie może być stosowany wskutek wykładni "prokonstytucyjnej";
2. art. 2 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej oraz z art. 158 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej dotyczy również sytuacji, gdy w sprawie wydano decyzję w I instancji, zaś postępowanie, wszczęte po ponad 30 latach od doręczenia kwestionowanej decyzji, aktualnie znajduje się na etapie II instancji, podczas gdy przepis ten nie mógł skutkować uchyleniem – z mocy prawa – decyzji wydanej w I instancji;
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 33 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U.2019.2393 ze zm.), dalej jako "u.TK", w związku z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP przez przekroczenie zakresu kompetencji przyznanych sądom administracyjnym przez ustawodawcę i ustrojodawcę, a w konsekwencji nieuprawnione wkroczenie w kompetencje zastrzeżone dla Trybunału Konstytucyjnego, co przejawia się w dokonaniu ipso facto derogacji przepisu art 2 ust 2 oraz art. 2 ust 1 ustawy nowelizującej w związku z art 158 § 3 k.p.a. jako niezgodnych z Konstytucją, pod pozorem dokonania wykładni "prokonstytucyjnej" tych przepisów;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób niespójny i wprowadzający w błąd uczestników postępowania, co przejawia się w tym, iż Sąd pod pozorem dokonania wykładni prokonstytucyjnej art. 2 ust. 2 oraz art 2 ust. 1 ustawy nowelizującej w rzeczywistości odmówił uznania skutków prawnych wejścia w życie tych przepisów, uznając, iż są one niezgodne z Konstytucją RP;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 158 § 3 k.p.a. oraz z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:
- błędne uznanie, że organ naruszył art 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, co miało polegać na błędnym zastosowaniu tego przepisu zamiast przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej;
- zaniechanie uzasadnienia, dlaczego ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
Na podstawie ww. zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Z treści motywów zaskarżonego wyroku i skorelowanych z nimi zarzutów kasacji wynika, iż istotą sporu w badanej sprawie nie jest prawidłowość zastosowania przepisu art. 2 ustawy nowelizującej, a w szczególności kwestia rozumienia tegoż przepisu w kontekście wartości konstytucyjnych uwzględnionych w ramach jego prokonstytucyjnej wykładni.
Z okoliczności sprawy jasno wynika, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, a zmiana stanu prawnego wywołana wejściem w życie tej ustawy nastąpiła w trakcie toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności. W takiej sytuacji należy wskazać, iż stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej). Powyższe oznacza, że w sytuacji gdy upłynął okres trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. 16 września 2021 r. organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy. W powyższym zakresie należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie na temat problematyki związanej z możliwością zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jako podstawy prawnej umorzenia postępowań nadzorczych toczony w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także w zakresie zgodnością powyższego przepisu z normami Konstytucji RP (vide: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2023 r., I OSK 1827/22; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2024 r., I OSK 2052/22; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2024 r., I OSK 2074/22; wyrok NSA z dnia 5 marca 2024 r., I OSK 2214/22; wyrok NSA z dnia 12 marca 2024 r., I OSK 2499/20; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2024 r., I OSK 2282/22; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r., I OSK 2298/22; wyrok NSA z dnia 3 maja 2024 r., I OSK 2215/22; wyrok NSA z dnia 7 maja 2024 r., I OSK 2475/22 i wyrok NSA z dnia 16 maja 2024 r., I OSK 57/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażane dotychczas stanowisko.
Przekładając powyższe zapatrywanie na grunt badanej sprawy należy przede wszystkim wskazać, iż przepis art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej znajduje zastosowanie do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. O ile jednak w początkowej części hipoteza tej normy prawnej odnosi się do okoliczności niniejszej sprawy, o tyle dyspozycja normy prawnej nakazująca stosowanie przepisów k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, nie może mieć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Przepis art. 158 § 3 k.p.a. dotyczy bowiem postępowań, które dopiero mogłyby być wszczęte i eliminuje możliwość ich wszczęcia w sytuacji gdy od doręczenia (ogłoszenia) decyzji upłynęło 30 lat. Przepis ten stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania w odniesieniu do wniosków złożonych po wejściu w życie ustawy nowelizującej, dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, od doręczenia lub ogłoszenia których upłynęło 30 lat. Przepis ten z swej istoty nie znajduje więc zastosowania do spraw już wszczętych i toczących się. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, to z zestawienia przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej, jasno wynika, że ustawodawca zdecydował o odrębnym uregulowaniu sytuacji, w których elementem wspólnym jest wyłącznie wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, ale przepis art. 2 ust. 2 ma dotyczyć takich postępowań, w których wszczęcie nastąpiło po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia. Z kolei przepis art. 2 ust. 1 ma dotyczyć pozostałych postępowań, a zatem takich, w których wszczęcie postępowania nastąpiło przed upływem trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia. Hipoteza normy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej zakłada więc szczególną sytuację, w której wprowadzono cenzus czasowy odnoszący się do wszczętego postępowania i niezakończenia tego postępowania przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Dyspozycja tej normy prawnej przewiduje w takich sytuacjach umorzenie postępowania z mocy prawa. Trafnie zatem Sąd I instancji wskazał na przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jako na formalną podstawę rozstrzygnięcia badanej sprawy. Tym samym nie można zgodzić się z zarzutami kasacyjnymi naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 158 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek błędnej wykładni ww. przepisów, a także w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 158 § 3 k.p.a. Wyprowadzona przez Sąd i instancji konkluzja w powyższym zakresie ma źródło w wynikach wykładni językowej i nie bazuje na prokonstytucyjnym rozumieniu tych regulacji prawnych.
Mając na uwadze, że zaskarżony wyrok nie kwestionuje konieczności, także z powodów aksjologicznych, wprowadzenia terminu przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, kwestia ratio wprowadzenia ustawy nowelizującej nie wymaga bliższego omówienia. Zagadnienie to zostało wyraziście przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku i nie jest objęte zarzutem kasacji. Wypada jedynie zauważyć, iż wprowadzenie terminu limitującego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było oczekiwane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co najmniej od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 (vide: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2019 r., I OSK 1822/18; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2020 r., I OSK 2024/19; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2099/15; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2020 r., I OSK 2825/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Uwzględniając powyższy kontekst należy zauważyć, iż każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Można tu wymienić przykładowo zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Należy też przypomnieć, że Sąd Najwyższy rozważał zagadnienie, którego istota sprowadzała się do pytania, czy możliwe jest uznanie za posiadanie samoistne takiego władania przez Skarb Państwa cudzą nieruchomością, które ma cechy posiadania samoistnego, ale wobec uzyskania go w ramach sprawowania władztwa publicznego powstają wątpliwości, czy ze względu na sposób uzyskania władania nieruchomością można to władanie uznać za posiadanie samoistne i czy okres jego trwania można zaliczyć do biegu ustawowych terminów zasiedzenia nieruchomości (art. 172 w związku z art. 336 k.c.). Sąd Najwyższy stwierdził wówczas, że władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.) (vide: uchwała SN z dnia 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5/43). Tym samym na gruncie przepisów kodeksu cywilnego dopuszczono z uwagi na upływ czasu możliwość zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji uzyskania posiadania samoistnego w ramach sprawowania władztwa publicznego. Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczał dochodzenie roszczeń a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.1991.107.464 ze zm.), zgodnie z którym do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U.1971.27.250 ze zm.) nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o zgodności ww. przepisów z Konstytucją RP uznając, iż jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji RP, a potrzeba ustanowienia przedawnienia z zasady bezpieczeństwa prawnego (vide: wyrok TK z dnia 19 czerwca 2012 r., P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012/65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (vide: wyrok TK z dnia 24 października 2007 r., SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007/108).
W świetle przywołanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie budzi zastrzeżeń ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę (vide: wyrok TK z dnia 28 lutego 2012 r., K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012/16). W wyrokach tyczących zgodności z Konstytucją RP art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (vide: wyrok TK z dnia 22 lutego 2000 r., SK 13/98). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (vide: wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., SK 29/99). W tą linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją RP art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.1998.133.872). W wyrokach z dnia 19 maja 2011 r., K 20/09 oraz z dnia 15 września 2009 r., P 33/07, a także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02 Trybunał jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 ww. ustawy jest zgodny z Konstytucją RP, zaś w wyroku z dnia 15 września 2009 r., P 33/07 przesądził, że art. 73 ust. 4 ww. ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał podkreślił wówczas, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją RP w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony. Z powyższych rozważań wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności tej regulacji z Konstytucją RP.
Odnosząc się natomiast do kwestii "spraw będących w toku" wypada zauważyć, iż co do zasady ustawodawca nie powinien zaskakiwać regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (vide: wyrok TK z dnia 10 czerwca 2020 r., K 11/18; wyrok TSUE z dnia 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U.2019.1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad, przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie, może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. W ten kontekst wpisuje się stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, iż z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji RP nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca stanowiąc nowe regulacje prawne musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny (vide: wyrok TK z dnia 23 kwietnia 2013 r., P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013/39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (vide: wyrok TK z dnia 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK-A 2009/5/65; wyrok TK z dnia 22 lipca 2020 r., K 4/19, OTK-A 2020/33), przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może nowiem uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy przy tym rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (vide: uchwała SN z dnia 27 kwietnia 1971 r., III CZP 8/71; uchwała NSA z dnia 11 stycznia 2024 r., I OPS 3/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego domagania się stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa, przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (vide: uchwała SN z dnia 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5/43 ) i nie stanowi nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Wypada w takiej sytuacji uznać, iż zakres wprowadzonych ograniczeń pozostaje proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (vide: wyrok TK z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04; wyrok TK z dnia 29 września 2008 r., SK 52/05; wyrok TK z dnia 28 września 2006 r., K 45/04). Trybunał wskazywał w tym zakresie, że należy rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się bowiem z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Odpowiedź na powyższe pytania nakazuje uznać trafność regulacji prawnej wprowadzonej ustawą nowelizującą, wygaszającej sprawy stwierdzenia nieważności przez umorzenie z mocy prawa postępowań prowadzonych w tym przedmiocie w sytuacjach upływu odpowiednio długiego czasu od dnia wejścia w życie decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności.
Oceniając konstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej należy także pamiętać o stanowisku Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 15 maja 2000 r., SK 29/99 (OTK 2000/4/110), wskazującym, iż nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Weryfikacji tego rodzaju decyzji sprzeciwiają się także trudności dowodowe wynikające z upływu czasu. Nie powinno zatem dziwić, że w niektórych rodzajach postępowań administracyjnych ustawodawca – już co do zasady – wyłączył możliwość wzruszania decyzji administracyjnej w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym. Skoro upływ czasu może niejednokrotnie prowadzić do utraty prawa własności, gdyż wymaga tego konieczność stabilizacji prawnej stosunków faktycznych, czemu służy m.in. instytucja zasiedzenia, przeliczenia czy przedawnienia, to regulacja art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie może być postrzegana jako legislacyjnie bezprecedensowa. Nie można zatem potwierdzić zastrzeżeń wobec tej regulacji prawnej mających źródło w przepisach Konstytucji RP. Wynik wykładni systemowej zewnętrznej oparty na przepisach konstytucyjnych, uwzględniających zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), prawa do sądu (art.. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz prawa do wynagrodzenia szkody (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), nie daje tak jednoznacznych wyników jak te na które wskazał Sąd I instancji. Widać to wyraźnie w świetle zaprezentowanych powyżej poglądów Trybunału Konstytucyjnego, które nie pozwalają uznać, iż wynik wykładni systemowej zewnętrznej nakazuje w procesie stosowania prawa odstąpić od językowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Tym bardziej, że – jak się wydaje – Sąd I instancji, prezentując sposób rozumienia powyższej regulacji prawnej, pominął okoliczność, iż procedura administracyjna nie zna odrębnego postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Tego rodzaju rozstrzygnięcie może być bowiem wydawane jedynie w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Na podstawie szczególnej regulacji prawnej zawartej w art. 158 § 2 k.p.a., w niektórych, ściśle określonych przypadkach, chociaż należałoby stwierdzić nieważność decyzji, przepis uniemożliwia takie stwierdzenie nakazując wyłącznie stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Tak więc nie jest możliwe uzyskanie wskazywanego przez Sąd I instancji skutku stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sytuacji umorzenia z mocy prawa postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W takiej sytuacji należy stwierdzić, iż trafnie skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej prowadzącą do odmowy jego zastosowania w niniejszej sprawie.
Nietrafne są natomiast zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dokonanie wykładni prawa, rozumiane jako poznanie znaczenia normy prawnej inkorporowanej w przepisie prawa pozostaje obowiązkiem podmiotów stosujących prawo. Brak zgody na określony wynik procesu interpretacji prawa, nie może stanowić usprawiedliwienia dla zaniechania poznania treści normy prawnej przy użyciu wszystkich reguł interpretacyjnych. Faworyzowanie w tym kontekście wyników wykładni gramatycznej jest nieuprawnione (vide: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s 12; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 24.). Dokonywanie interpretacji prawa w oparciu o reguły systemowe, w tym także przy uwzględnieniu norm o konstytucyjnym (nadrzędnym) charakterze, nie stanowi orzekania o zgodności tych norm z Konstytucją RP i nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego wynikającej z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP. Nie może być także postrzegane jako negowanie porządku prawnego. Ten bowiem nie jest utożsamiany wyłącznie z wynikami wykładni językowej. Interpretacja prawa stanowi powinność organu stosującego prawo w ramach jednolitego i wewnętrznie spójnego systemu prawa, gdzie znaczenie nadawane poszczególnym przepisom prawnym winno pozostawać spójne z zasadami rządzącymi tym systemem, a zatem w szczególności z przepisami wyższego rzędu. W taki sposób dochodzi do prawidłowego zrekonstruowania normy prawnej. Należy w tym względzie zauważyć, że obserwowany aktualnie renesans koncepcji dysponowania przez sądy uprawnieniami do oceny zgodności z Konstytucją aktów ustawowych wynika z kilku powodów, wśród których szczególną rolę odegrały rozpoczęte w 2015 r. radykalne zmiany systemu prawa, połączone z daleko idącą ingerencją w sferę ustrojowego usytuowania sądów jako organów niezależnej władzy publicznej. Kryzys konstytucyjny, objawiający się zmianami normatywnymi naruszającymi przyjmowany przez lata standard stanowienia prawa, a także radykalną rekonstrukcją składu personalnego Trybunału Konstytucyjnego oraz realizowanymi w różnym stopniu zmianami w strukturze sądownictwa powszechnego, stanowił katalizator pogłębionych analiz dotyczących funkcji i znaczenia zasady nadrzędności i bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w procesie wykładni i stosowania prawa (vide: P.Kardas, Rozproszona kontrola konstytucyjności prawa w orzecznictwie Izby Karnej Sądu Najwyższego oraz sądów powszechnych jako wyraz sędziowskiego konstytucyjnego posłuszeństwa, Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych, Rok XXIII: 2019, z. 4 i przywołane tam poglądy doktryny). Jeżeli zatem w badanej sprawie Sąd I instancji dokonał wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w następstwie której odmówił uwzględnienia wyniku jego wykładni gramatycznej i odwołał się do wyników wykładni systemowej, wskazując na naruszone normy konstytucyjne, to skorzystanie z powyższego uprawnienia sądu nie pozostaje w kolizji z funkcją Trybunału Konstytucyjnego, określoną w art. 188 Konstytucji RP.
Sąd I instancji nie naruszył także art. 193 Konstytucji RP. Na gruncie okoliczności niniejszej sprawy istnieje możliwość zrekonstruowania normy prawnej opierającej się na treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w ramach sądowego stosowania prawa, bez potrzeby przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP. Przepis ten pozwala każdemu sądowi na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sama możliwość skierowania do Trybunału pytania prawnego nie zwalnia sądu od badania, czy przepis prawa, który ma zastosować w rozpoznawanej sprawie jest zgodny z Konstytucją RP. Za powyższą tezą przemawia treść art. 193 Konstytucji RP, wskazująca, że skierowanie takiego pytania jest fakultatywne. W sytuacji kiedy sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły interpretacyjne i kolizyjne. Biorąc pod uwagę, że obowiązek podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy spoczywa na sądzie (art. 7 p.p.s.a.), nie powinien on uciekać się do skorzystania z instytucji pytania prawnego jeśli na podstawie posiadanej wiedzy i w oparciu o posiadane kompetencje ma możliwość samodzielnie rozstrzygnąć kwestię będącą przedmiotem skargi. Dopiero brak możliwości usunięcia wątpliwości na tej drodze prowadzi do konieczności sformułowania pytania do Trybunału (vide: postanowienie TK z dnia 19 lipca 2016 r., P 112/15; P.Hofmański, S.Zabłocki, Elementy metodyki pracy sędziego w sprawach karnych, Lex 2011 wydanie 2; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., I OSK 78/14; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., I OSK 203/19; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2707/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie można zatem w okolicznościach badanej sprawy potwierdzić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 33 ust 1 pkt 1 u.TK i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP
Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku, podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Natomiast brak zgody autora kasacji na określony wynik procesu wykładni prawa zaprezentowany w motywach zaskarżonego wyroku nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, dostrzegając, iż nie wszystkie zarzuty skargi podlegały ocenie Sądu I instancji wyrażonej w motywach zaskarżonego wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od uwzględnienia żądania skargi kasacyjnej w tym zakresie z uwagi na uznanie, iż ocena okoliczności sprawy dokonana zaskarżonym wyrokiem, do której nie dała powodu żadna ze stron postępowania, a która okazała się oceną niezasadną, nie powinna prowadzić do obciążenia kosztami postępowania kasacyjnego którejkolwiek ze stron postępowania, stanowiąc przypadek szczególnie uzasadniony, o którym stanowi ww. przepis.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.