I OSK 1891/22

I OSK 1891/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2496/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-26
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 157 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2496/21 w sprawie ze skargi C. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr DO-IV.7613.333.2019.AD w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 kwietnia 2022 r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2496/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalił skargę C. w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 30 sierpnia 2021 r., nr DO-IV.7613.333.2019.AD w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uznał skargę C. w W. za niezasadną, przyjmując że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wskazał, że kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w ramach postępowania nieważnościowego, które jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Zważył, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy kontrolowana decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad w rozumieniu art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Wyjaśnił przy tym, że w postępowaniu dowodowym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oceny dokonuje się przez pryzmat akt postępowania zwykłego. Oczywistość naruszenia prawa musi również "rzucać się w oczy", ponieważ restrykcyjność sankcji tego rodzaju powoduje, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa należy obwarować taką sankcją.
Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Sąd I instancji podał, że przedmiotem oceny przeprowadzanej przez organ nadzoru w tej sprawie było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 14 listopada 1952 r. nr ew. 10/52 (dalej jako "orzeczenie z 14 listopada 1952 r."), wydane na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt c dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm., dalej jako "Dekret" lub "Dekret z 7 kwietnia 1948 r."). Przywołane przepisy stanowiły, że dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu (tj. 16 kwietnia 1948 r.), we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.
Po analizie zebranej w sprawie dokumentacji Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ocenę organu nadzoru, że wskazane w dekrecie z 7 kwietnia 1948 r. przesłanki umożliwiające wywłaszczenie majątku zajętego na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 zostały w niniejszej sprawie spełnione. Jak bowiem wynika z akt sprawy sporna nieruchomość zajęta była przez władze wojskowe na cele wyrażone w dekrecie z 7 kwietnia 1948 r. w datach wskazanych w tym dekrecie tj. została zajęta do 9 maja 1945 r. i pozostawała we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej w dniu wejścia w życie dekretu. Ustalono, że wojsko zajęło przedmiotową nieruchomość przed zakończeniem wojny. Po ustąpieniu władz okupacyjnych, została pierwotnie zajęta przez przedstawicieli Kolegium w L., która następnie w wyniku porozumienia z władzami wojskowymi udostępniała gmach Kolegium na cele szpitala polowego, pozostając w usprawiedliwionym przekonaniu, że zajęcie to ma charakter tymczasowy (z uwagi na przesuwający się front działań wojennych). Sąd I instancji nie zaakceptował jednakże stanowiska skarżącego, że wojsko władało przedmiotową nieruchomością jako posiadacz zależny. Za organem przyjął, że całokształt zachowanego materiału dowodowego potwierdza, iż wojsko wykonywało na spornej nieruchomości czynności świadczące o jej samoistnym posiadaniu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o posiadaniu samoistnym świadczą również takie okoliczności, jak odmowa udostępnienia właścicielowi większej części gmachu szpitala, ulokowanie w budynku kliniki Wydziału M. (pomimo wyraźnego sprzeciwu uczelni J.), a także kierowane do J. żądania opróżnienia budynków gospodarczych. Ponadto, na obszarze wywłaszczonej nieruchomości wojsko wzniosło szereg nowych budynków na potrzeby szpitala. Zważył, że władze wojskowe nie zawarły również z właścicielem majątku umowy najmu (dzierżawy), co uprawniałoby do zaaprobowania stanowiska skarżącego o posiadaniu zależnym. Jednocześnie, za organami Sąd I instancji uznał, że w aktach sprawy brak jest bowiem dowodów potwierdzających, że władanie nieruchomością w datach wskazanych w dekrecie było wynikiem umowy najmu (dzierżawy) zawartej pomiędzy Kolegium w L. - Szkoła Wyższa, a władzami wojskowymi, a także, że czynsz był faktycznie opłacany.
Dalej Sąd I instancji nie podzielił zawartej w skardze argumentacji, że władanie nieruchomością przez władze wojskowe miało swoje źródła w umowie (porozumieniu). Przeciwnie, z dokumentacji wywnioskowano, że władanie nieruchomością przez władze wojskowe w datach wskazanych w dekrecie z 7 kwietnia 1948 r. odbywało się z pominięciem woli właściciela. Na rozprawie wywłaszczeniowej strony przedstawiły rozbieżne stanowiska w tej kwestii, a organ wywłaszczeniowy dał wiarę przedstawicielom wojska i szpitala. Zdaniem Sądu I instancji, rację ma organ nadzoru, że wyjaśnienia obecnych na ww. rozprawie stron o rozbieżnych interesach były na tyle szczegółowe, że nie sposób uznać takiej oceny organu wywłaszczeniowego za oczywiście błędną. W tej sytuacji zasadnie, w ocenie Sądu I instancji, przyjął organ nadzoru, że będąc na nieruchomości, mając na uwadze jej dotychczasowe wykorzystanie przez okupanta pod szpital, wojsko kontynuowało realizację funkcji szpitalnej. Uznano także, że brak jest dowodów, iż uczelnia J., po ustąpieniu okupanta, wznowiła działalność na przedmiotowej nieruchomości lub choćby rozpoczęła przygotowania do wznowienia tej działalności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił tym samym ocenę organu nadzoru, że Wojsko Polskie zajęło nieruchomość w okresie wojny, tj. przed dniem 9 maja 1945 r. władając nią jak samoistny posiadacz. Jak przy tym prawidłowo uznał Minister, że zawarcie w dniu 15 stycznia 1949 r. umowy pomiędzy Ministerstwem Obrony Narodowej a Wydziałem Uniwersytetu S. potwierdza, że stan władania nieruchomością przez władze wojskowe - ukształtowany w 1944 roku - trwał nieprzerwanie również w roku 1948 r., w tym w dacie wejścia w życie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. (tj. dacie 16 kwietnia 1948 r.).
dowody: pismo W.S.E. z 11 października 1944 r. i 23 listopada 1946 r., pismo z 16 października 1944 r., stanowiące odpowiedź Kolegium, ks. Jacek Bela (Tymczasowy Przełożony Kolegium), pismo Kwatermistrzostwa Wojskowego Szpitala Ewakuacyjnego Nr 62 z 28 listopada 1944 r.), pisma Naczelnego Dowódcy Wojska Polskiego z 16 stycznia 1945 r. i 27 maja 1945 r., pismo Wydziału Kwaterunkowo - Eksploatacyjnego Dowództwa Okręgu Wojskowego z 23 listopada 1946 r., pisma III Wiceministra Obrony Narodowej Piotra Jaroszewicza z 27 maja 1947 r., 16 lipca 1947 r. i z 12 września 1947 r., umowa z 15 stycznia 1949 r. pomiędzy Ministerstwem Obrony Narodowej a Ministerstwem Oświaty (pomiędzy Szefem Departamentu Służby Zdrowia Ministerstwa Obrony Narodowej a Dziekanem Wydziału Uniwersytetu S.), pismo Kwatermistrzostwa Dowództwa Okręgu Wojskowego z 21 września 1950 r., protokół rozprawy wywłaszczeniowej z 15 stycznia 1952 r.
Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu, że nie cała nieruchomość znajdowała się we władaniu wojska, gdyż jedno ze skrzydeł gmachu Kolegium oraz ogród o powierzchni ponad 4 ha, po ustąpieniu władz okupacyjnych, trwale zajmowali członkowie Zakonu Jezuitów aż do dnia wydania orzeczenia organu pierwszej instancji. Członkowie Zakonu od sierpnia 1944 r. zajmowali jedynie parter prawego skrzydła gmachu Kolegium. działali w charakterze pracowników uczelni wyższej, która była właścicielem nieruchomości (nie zaś Zakon Jezuitów).
Z akt sprawy Sąd I instancji wywnioskował natomiast, czego nie kwestionuje skarżący, że działka położona za budynkiem "Bobolanum" była użytkowana w analizowanym okresie jako ogród warzywny oraz ozdobno - rekreacyjny. Nadto, przy szpitalu znajdowało się "gospodarstwo domowe", związane bezpośrednio z terenem Domów Zgromadzeń Zakonnych wraz z inwentarzem martwym i żywym wykorzystywanym w tym gospodarstwie. Wobec opisanej treści zachowanych akt archiwalnych Sąd I instancji podzielił ocenę Ministra, że przylegający do szpitala ogród wykorzystywany był - za zezwoleniem Komendanta Szpitala - na cele bytowe Zakonu J. (skoro szpital posiadał własne zaopatrzenie), a nie przez właściciela nieruchomości, tj. Kolegium w L. ("B."). W ocenie Sądu I instancji, trafnie podniósł przy tym organ nadzoru, że udzielenie zezwolenia na korzystanie z przedmiotowego terenu podmiotowi trzeciemu (tj. zakonowi Jezuitów bądź indywidualnym członkom Zakonu), nawet blisko powiązanemu z właścicielem nieruchomości, nie skutkuje przywróceniem posiadania ogrodu samemu właścicielowi.
dowody: artykuł prasowy "[...]" (autorstwa ks. Edwarda Bulandy - rektora "B."), artykuł "[...]" (Gazeta Lubelska) z 17 września 1944 r., artykuł "Ranni żołnierze polscy - to goście Lublina, niczego u nas brakować im nie powinno" (Gazeta Lubelska) z 9 września 1944 r., protokół 7 listopada 1946 r. spisany w kancelarii Kwatermistrzostwa Szpitala [...] w obecności por. H. D.- przedstawiciela Szpitala, Stanisława Stysia i Józefa Wietesława - przedstawicieli J., Feliksa Balota - przedstawiciela Miejskich Wodociągów oraz Wojciecha Koszałka - przedstawiciela Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo - Budowlanego, pismo Prowincjała Zakonu Jezuitów z 26 maja 1957 r., protokół rozprawy z 15 stycznia 1952 r.
Podsumowując, po szczegółowej analizie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, Sąd I instancji podzielił ocenę organu nadzoru, że decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 14 listopada 1952 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 14 lutego 1952 r., w części dotyczącej wywłaszczenia obecnych działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], położonych w L. w obrębie [...] – R. arkusz mapy [...], nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 k.p.a.), gdyż przedmiotowa nieruchomość została zajęta przez władze wojskowe na cele dekretowe w datach wskazanych w dekrecie wywłaszczeniowym z 7 kwietnia 1948 r., tj. została zajęta do 9 maja 1945 r. i pozostawała we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej w dniu wejścia w życie dekretu (tj. dniu 16 kwietnia 1948 r.). Przy tym zajęcie nieruchomości pod szpital wojskowy mieściło się w katalogu celów wywłaszczeniowych wskazanych w art. 2 pkt 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. (konkretnie zrealizowano cel określony w art. 2 pkt 1 lit. c dekretu). Tym samym sporne orzeczenie z 14 lutego 1952 r. nie zostało wydane wbrew dekretowym przesłankom wywłaszczenia majątku, nie można zatem stwierdzić rażącego naruszenia przez ówczesny organ wywłaszczeniowy przepisów procesowych zawartych w dekrecie z 7 kwietnia 1948 r. oraz rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym.
Wbrew podniesionym w skardze zarzutom, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu, także art. 22 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (który znajdował odpowiednie zastosowanie do kontrolowanego postępowania wywłaszczeniowego), w zakresie wymagań stawianych wnioskowi o wywłaszczenie majątku, ani art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r., a także art. 296 § 1 w z w. z art. 296 § 2 i art. 297 dekretu z 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe) w sposób rażący. W sprawie nie naruszono również przepisów postępowania administracyjnego, postępowanie nadzorcze zostało bowiem przeprowadzone wnikliwie i zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (w tym także art. 7, art. 77 § 1, art. 77 § 4 i art. 80 k.p.a.), a uzasadnienia zaskarżonych rozstrzygnięć sporządzono zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. w badanej w przedmiotowym postępowaniu części.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło C. w W., zaskarżając orzeczenie w całości. Wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, którego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 w zw. z art 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "p.p.s.a.") przez nieprzedstawienie i niewyjaśnienie w skarżonym wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie przyjęcia, że władanie przedmiotową nieruchomością przez Skarb Państwa (Wojsko Polskie) miało charakter posiadania samoistnego, niewskazania aktu prawnego, w oparciu o który Sąd I instancji dokonał subsumpcji ustalonego stanu faktycznego w tym zakresie, niedokonanie jakiejkolwiek wykładni przepisów regulujących posiadanie (posiadanie samoistne), posiadanie prawa (posiadanie zależne) oraz dzierżenie oraz nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych w skardze na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 30 sierpnia 2021 r. (znak sprawy: DO-IV.7613.333.2019.AD), a jedynie powielanie treści uzasadnienia tej decyzji razem z błędami i swego rodzaju manipulacjami materiałem dowodowym oraz uproszczeniami dokonanymi przez organ;
b) art. 151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. art 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i 77 § 4 i 80 k.p.a. przez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 30 sierpnia 2021 r. (znak sprawy: DO-IV.7613.333.2019.AD), mimo iż organ dokonał wadliwej oceny materiału dowodowego, charakteryzującej się brakiem rzetelności tej oceny, a w szczególności: powołaniem się na stwierdzenia, które w ogóle nie występują w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy lub przeinaczanie tych stwierdzeń, pominięciem części dokumentów lub fragmentów dokumentów przy ustalania stanu faktycznego, ustaleniem faktów mających miejsce w dniu 16 kwietnia 1948 r. na podstawie faktów późniejszych, z naruszeniem zasad logiki i doświadczenia życiowego, pominięciem faktów notoryjnych, które miały znaczenie dla oceny materiału dowodowego, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że w dniu 16 kwietnia 1948 r. Skarb Państwa (Wojsko Polskie) władało nieruchomością obejmującą działki ewidencyjne (wg obecnej numeracji) nr: [...], [...], [...], [...], położonych w L. w obrębie [...] – R. arkusz mapy [...], jako posiadacz samoistny; - wadliwym przyjęciem, że w dniu 16 kwietnia 1948 r. częścią nieruchomości opisanej powyżej, obejmującej ogród, władał Zakon Jezuitów (lub poszczególni Jezuici), podczas gdy tą nieruchomością władał skarżący,
co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:
c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w dacie wydania decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 30 sierpnia 2021 r. (znak sprawy: DO-IV.7613.333.2019.AD) istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 14 listopada 1952 r. nr ew. 10/52 oraz utrzymanego w mocy tą decyzją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 14 lutego 1952 r. nr S.A.II/194/52 z powodu rażącego naruszenia prawa przez te orzeczenia;
2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 296 § 1 w zw. z art. 296 § 2 i art. 297 dekretu z dnia 11 października 1946 Prawo rzeczowe przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niezawarcie umowy najmu lub dzierżawy oraz niepłacenie przez władającego nieruchomością czynszu za korzystanie z nieruchomości świadczy o tym, iż władanie nieruchomością ma charakter posiadania samoistnego oraz zachowanie władającego nieruchomością, który zwraca się do właściciela nieruchomości o wyrażenie zgody na dokonanie remontu budynku, deklaruje zapłatę czynszu za korzystanie z nieruchomości, który ma zostać rozliczony z kosztami remontu, deklaruje zwrot nieruchomości, jak tylko pozwolą na to warunki lokalowe, aby można było prowadzić szpital, prosi o wyrażenie zgody na przekazanie nieruchomości innemu podmiotowi oraz respektuje odmowę świadczy rzekomo, iż włada nieruchomością jak właściciel, a zatem, że jest on posiadaczem samoistnym nieruchomości,
co doprowadziło do naruszenia:
b) art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 przez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie niewłaściwej oceny charakteru władztwa nad przedmiotową nieruchomością sprawowanego przez Skarb Państwa w dniu 16 kwietnia 1948 r., w sytuacji gdy władztwo Skarbu Państwa nad częścią tej nieruchomości (bez ogrodu) nie miało charakteru posiadania (posiadania samoistnego), co wykluczało jej wywłaszczenie;
c) art. 2 pkt 2 Dekretu zw. z art. 2 pkt 1 Dekretu w zw. z art. 1 ust. 1 Dekretu przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłankami wywłaszczenia nieruchomości było jej zajęcie przez Skarb Państwa w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele użyteczności publicznej i pozostawanie we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej w dniu wejścia w życie Dekretu w dniu 16 kwietnia 1948 r. podczas gdy przesłankami wywłaszczenia nieruchomości było także zajmowanie nieruchomości na cele wskazane w art. 2 ust. 1 Dekretu także w dacie wejścia w życie Dekretu oraz w dacie orzekania o wywłaszczeniu,
co doprowadziło do naruszenia:
d) art. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 Dekretu przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zaistniały przesłanki wywłaszczenia nieruchomości, w sytuacji gdy w dacie wejścia w życie Dekretu tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r. oraz w dacie wydania ostatecznej decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie nr ew. 10/52 tj. dnia 14 listopada 1952 r. nieruchomość nie była wykorzystywana na cele wojskowe, ani żadne inne cele wskazane w art. 2 pkt 1 Dekretu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 30 sierpnia 2021 r. i uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z 19 lutego 2021 r. W razie nieuwzględnienie wniosku głównego wniósł o uchylenie wyroku zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto, o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której kontroluje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Wniesiona skarga kasacyjna, jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach, nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań prawnych podkreślenia wymaga nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uregulowany w art. 156 § 1 k.p.a., służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji (postanowień) organów administracji, mimo że uzyskały przymiot trwałości. Przedmiotem tego postępowania jest orzeczenie o tym, czy dany akt zawiera kwalifikowane wady prawne enumeratywnie wyliczone w przywołanym artykule. Co istotne, w sprawie stwierdzenia nieważności organ nadzoru nie dokonuje merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Powoduje to, że nawet ujawnione pozostałe "zwyczajne" uchybienia nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, ponieważ nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2015 r., I OSK 2188/13; z 17 listopada 2020 r., I OSK 1405/19, z 30 listopada 2022 r., II GSK 935/19, z 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13).
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była prawidłowość przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 14 listopada 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 14 lutego 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], położonych w L. w obrębie [...] – R. arkusz mapy [...],. Przy tym istotą postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja dotknięta jest wadą nieważności, a więc, czy spełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.
W świetle sformułowanych w skardze kasacyjnych zarzutów, wykazanie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa uwidocznione winno być bez wątpliwości, wskazywać na oczywistą niezgodność treści przepisu z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, co istotnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Dopiero decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Poza tym za rażące przyjmuje się także takie naruszenie prawa, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2025 r., I OSK 1385/22).
Przed przystąpieniem do merytorycznej analizy podniesionych zarzutów należy wskazać na częściowo błędne sformułowanie podstaw kasacyjnych we wniesionej skardze. Za błędną należy uznać praktykę powoływania w podstawie kasacyjnej dwóch sprzecznych ze sobą przepisów o charakterze wynikowym, gdzie jeden z nich stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi a drugi jej uwzględnienia. Zważywszy, że przepisy art. 141 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie były stosowane przez Sąd I instancji, zatem nie mogą stanowić podstawy kasacyjnej, gdyż podstawą prawną zaskarżonego wyroku oddalającego skargę był wyłącznie art. 151 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i orzecznictwo tam powołane). Prawidłowo skonstruowany zarzut powinien zatem dotyczyć wyłącznie naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia. Ponadto nie można też pominąć, że tego rodzaju przepisy w ogóle nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, określają one bowiem wyłącznie sam wynik rozstrzygnięcia, a nie proces do niego dochodzenia. Skarżący kasacyjnie kwestionując zastosowanie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. powiązał omawiany zarzut z naruszeniem art 141 § 4 p.p.s.a, art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i 77 § 4 i 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie czyni jednakże tego zarzutu zasadnym spełnienie drugiej przesłanki, skutecznego podniesienia naruszenia przywołanego przepisu przez wskazanie jako następstwo naruszenia innych przepisów, materialnych bądź procesowych.
Zawarty w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do samodzielnego konkretyzowania który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc określony zarzut. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem. Złożony w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom.
Wadliwości te w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie dyskwalifikują jednakże automatycznie tak sformułowanych zarzutów. Analiza przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz uzasadnień pozwala określić zakres zaskarżenia. Zważywszy, że pomimo częściowo błędnej konstrukcji zarzutów możliwe jest ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, mogą one podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Pomimo tego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zagadnienia materialnoprawne łączą się jednak z procesowymi, gdzie te pierwsze determinują zarazem kierunek postępowania w sprawie. Uzasadnia to łączne rozpoznanie podniesionych zarzutów.
Ustosunkowując się do pierwszego z zarzutów procesowych, w świetle naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zważyć należy, że sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie i może je oceniać całościowo. Najważniejsze jest, aby z wywodów uzasadnienia wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15). Powielenie przez Sąd I instancji uzasadnienia motywów wydanych przez organy rozstrzygnięć nie prowadzi automatycznie do konstatacji o nieodniesieniu się do podniesionych zarzutów, wnioskować co najwyżej w tym zakresie można, że ustalenia poczynione przez organy są wystarczające do wydanego rozstrzygnięcia, bez konieczności czynienia dalszych rozważań w tej materii. Wadliwość uzasadnienia wyroku może bowiem stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy uzasadnienie to nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dopiero gdy okoliczności, na podstawie której dokonano rozstrzygnięcia, nie miałyby swojego odzwierciedlenia w treści uzasadnienia wyroku doszłoby do naruszenia przywołanego przepisu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Równocześnie wskazywane przez skarżącego kasacyjnie naruszenie prawa w toku postępowania administracyjnego nie miało wpływu na wynik sprawy, a tylko wówczas stanowiłoby podstawę do uchylenia kontrolowanej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.).
Uchybienia przepisów postępowania administracyjnego w skardze kasacyjnej upatruje się w naruszeniu art. 151 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. art 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i 77 § 4 i 80 k.p.a. W myśl tych przepisów, rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), oraz udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Równocześnie fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, przy tym fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (art. 77 § 4 k.p.c.). Podkreślenia po wtóre wymaga odrębność postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w stosunku do postępowania głównego, powodująca wyłącznie ocenę wydanych rozstrzygnięć przez pryzmat wystąpienia przesłanek prowadzących do jej stwierdzenia. Stąd, w kontekście zarzuconych uchybień, o rażącym naruszeniu przepisów postępowania jest mowa, gdy uchylił się organ od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wypełnienia obowiązków wymienionych w przywołanych przepisach. Sytuacja taka występuje natomiast wyjątkowo, wówczas gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo też przeprowadził w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w konkretnej sprawie. Dopiero taka postać naruszenia - widoczna prima facie, niewątpliwa i bezsporna - stanowi o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie niniejszej niewykazania tego naruszenia wyklucza przypisanie decyzji organu wady nieważności na podstawie okoliczności ocennych czy hipotetycznych (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2022 r., z 6 marca 2019 r., II OSK 1018/17). Niezależnie od tego, dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym wymogom sprostały.
Jak zostało to ustalone (zaakceptowane) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a których to ustaleń faktycznych) nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej, na dzień przejęcia przedmiotowej nieruchomości nie była ona placówką leczniczą. Nieruchomość ta przed jej przejęciem przez wojsko polskie we wrześniu 1939 roku i przekształceniem na szpital w L., wybudowana w latach 1922 -1926 służyła funkcjonowaniu Kolegium Towarzystwa Jezusowego, w którym działał Wydział [...] pod wezwaniem św. [...]., od którego przyjęto określenie ww. uczelni jako Kolegium "B." lub Kolegium J. pn. B. Następnie, w świetle należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego, ustalono chronologicznie zmiany organizacyjne spornej nieruchomości, przyjmując że:
1) we wrześniu 1939 r. budynek uczelni został zajęty przez wojsko polskie i przekształcony na szpital wojskowy (pod komendą kpt. dr Malibo), a następnie na Szpital [...] nr [...],
2) Uczelnia została przeniesiona do budynku położonego przy ul. C. [...],
3) w połowie września 1939 r. budynek "B." został zajęty przez okupacyjne wojska niemieckie, które zajęły nieruchomość na cele szpitalne, tworząc [...] Szpital [...],
4) Miasto ;. wyzwolono spod niemieckiej okupacji na skutek walk, które trwały w dniach 22 - 25 lipca 1944 r.,
5) na rozkaz płk Michała Moguczego - Szefa Służby Zdrowia 1 Armii Wojska Polskiego, zajęto gmach "B." wraz z nieruchomością na cele [...] Szpitala [...] Armii Wojska Polskiego, który przyjmował rannych żołnierzy z frontu nadwiślańskiego,
6) wraz z postępującą na zachód ofensywą, ww. szpital został przeniesiony,
7) Wojsko utworzyło na przedmiotowej nieruchomości [...] Szpital [...], który formalnie zaczął działać w dniu 27 sierpnia 1944 r.,
8) wraz z przesuwającą się linią frontu [...] Szpital [...] został relokowany,
9) miejsce 62. Szpitala Ewakuacyjnego zajął [...] Szpital [...],
10) od dnia 24 marca 1945 r. gmach "B." znalazł się we władaniu [...] Szpitala [...], który w tej formie funkcjonował do września 1945 r.,
11) w latach 1945-1952 na nieruchomości przy ul. R. [...] w L. funkcjonowały następujące szpitale: Szpital Okręgowy [...] nr [...], Okręgowy Szpital z Polikliniką nr [...] (powołany na mocy rozkazu Naczelnego Dowódcy Wojska Polskiego z dnia 02.10.1946 r. nr 0159/0rg), [...] Szpital na [...] łóżek z Polikliniką nr [...] (powołany na mocy rozkazu Naczelnego Dowódcy Wojska Polskiego z 20 listopada 1946 r. nr 0205/0rg), [...] Szpital [...] (powołany na mocy rozkazu Ministra Obrony Narodowej z 18 czerwca 1951 r. nr 0055/0rg)
12) obecnie zaś na przedmiotowej nieruchomości funkcjonuje 1 Wojskowy Szpital Kliniczny z Polikliniką Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w L.
Z powyższych ustaleń faktycznych wprost wynika, że nieprzerwanie od 1939 roku, mimo zmian organizacyjnych i nazw funkcjonujących na spornej nieruchomości, we władaniu wojskowej służby zdrowia pozostawał szpital, za wyjątkiem okresu, w którym szpital został zajęty przez okupacyjne wojska niemieckie, notabene także na cele szpitalne.
W świetle powyższego skontestować należy, że zasadności skargi kasacyjnej upatruje się de facto w odmiennej, od przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ocenie materiału dowodowego, w oparciu o który skarżący kasacyjnie czyni ustalenia faktyczne. Tego rodzaju zarzuty nie znajdują uzasadnionych podstaw w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postępowania wobec niemożności kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie głównej. Równocześnie, okoliczności, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie nie przesądza o zasadności skargi kasacyjnej. W badanej sprawie, jakkolwiek zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania, to znamienne jest, że nie wskazano na czym konkretnie - poza odmienną od przyjmowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie oceną ustalonych okoliczności faktycznych - polega zarzucane naruszenie przepisów postępowania. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona li tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.
Ustosunkowując się jedynie do zarzutu oparcia zgromadzonego materiału nie tylko na źródłowej dokumentacji, ale także współczesnych publikacjach, podnieść za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym należy, że specyfika postępowania wywłaszczeniowego wymaga nierzadko dużego nakładu pracy przy gromadzeniu przez organy dowodów na poparcie stanowiska o wystąpieniu ustawowych przesłanek do stwierdzenia nabycia prawa. Powyższe powoduje, co miało miejsce w niniejszej sprawie, że wesprzeć mogą się organy materiałem dostępnym po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, za cel ich przywołania przyjmując, iż stanowią potwierdzenie tego co zostało dotychczas ustalone. Słusznie zatem uznano, że w ramach postępowania nadzorczego nie uchybiono przepisom w omawianym zarzucie podniesionym, bowiem w celu pełnej rekonstrukcji wydarzeń, które doprowadziły do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego o współczesne publikacje, mając za punkt wyjścia materiały źródłowe. Podkreślenia przy tym wymaga, że organy nie zastąpiły nimi treści częściowo zachowanych akt postępowania wywłaszczeniowego, a jedynie na potwierdzenie poczynionych ustaleń zapewniły im lepszą wiarygodność.
Zasadnie Sąd I instancji, dokonując analizy prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów postępowania o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), wskazał, że okoliczności dotyczące wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości winny zostać ustalone na podstawie wszelkich dostępnych materiałów. Powyższe wskazania co do dalszego postępowania - wiążące zarówno organy administracji, jak i sądy mają doniosłe znaczenie dla oceny kompletności materiału dowodowego stanowiącego podstawę faktyczną kwestionowanych rozstrzygnięć. Jest to tym bardziej istotne gdy uwzględni się fakt nieodnalezienia całości akt postępowania wywłaszczeniowego. W takiej sytuacji organ zobowiązany były ocenić legalność decyzji wywłaszczeniowej w oparciu o inne dowody niż te pochodzące z akt postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Uznać należy, że z obowiązku tego organ wywiązał się w sposób należyty.
O niezasadności podniesionych zarzutów świadczy tym samym nieuzasadniona polemika z prawidłowym rozstrzygnięciem, zważając że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie ustala się od nowa stanu faktycznego, bowiem wszelkie ustalenia ograniczone są do przesłanek wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Konsekwencją powyższych rozważań jest konstatacja o niezasadności zarzutu obrazy art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o nienależycie przeprowadzoną kontrolę instancyjną wydanych w sprawie administracyjnej orzeczeń. Dokonana przez organ analiza przesłanek nieważności opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uwzględniała charakter stawianych zarzutów istotnych w tej materii. Analiza ta jest adekwatna do konkretnych okoliczności występujących w niniejszej sprawie, o czym słusznie przesądził Sąd I instancji.
Równocześnie dostrzec należy, że w zarzucie tej treści ograniczono się do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa nie wskazując na jego postać. Za nie wystarczający należy uznać zarzut ograniczający do wskazania, że niezasadnie oddalono skargę, mimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W doktrynie i judykaturze co do zasady błędna interpretacja czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oczywistość naruszenia prawa jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego polegać winna na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisami stanowiącymi jej podstawę (tak m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2025 r., I GSK 445/24, z dnia 29 lipca 2025 r., I OSK 1385/22). Powoduje to równocześnie, że skoro nie uwidoczniono podstaw nieważnościowych od razu, to nie jest dopuszczalne poszukiwanie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w toku postępowania o stwierdzenie nieważności. Skarżący kasacyjnie nie sprostał omówionym wymogom, nie wyjaśnił na czym polegało rażące naruszenie przepisów zastosowanych w sprawie, po wtóre przywołując odmienną ocenę ustaleń faktycznych i w jej świetle formułując rozważania prawne.
Sąd I instancji nie dopuścił się naruszeń przepisów postępowania w powyższym zakresie, zaś sporządzone uzasadnienie zawiera rozważania odnoszące się do podstaw stwierdzenia nieważności dostosowanych do okoliczności sprawy, w szczególności do zakresu stawianych zarzutów. Tym samym uzasadnienie to odpowiada treści art. 141 § 4 p.p.s.a., o czym była mowa na wstępie.
Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie wywołały również oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać winien, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Co istotnie przy omawianiu niniejszego zarzutu, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 600/23).
Zarzut obrazy art. 296 § 1 w zw. z art. 296 § 2 i art. 297 dekretu z dnia 11 października 1946 - Prawo rzeczowe, poprzez ich błędną wykładnię nie może się ostać wobec niezastosowania owego przepisu w rozpoznawanej sprawie. Owy wniosek czyni zarzut z gruntu nieprawidłowym i już z samej tej przyczyny wyłączonym spod oceny Sądu II instancji. Zważyć bowiem należy, że w swych wywodach Sąd I instancji rzeczywiście nie dokonał oceny legalności wydanej decyzji w świetle przywołanego dekretu z dnia 11 października 1946 - Prawo rzeczowe, mając jednakże na uwadze, że przepisy te w sprawie zastosowania nie miały. Z tej przyczyny, ograniczył się jedynie do uznania za niezasadny zarzut (w sposób tożsamy sformułowany w skardze) ich naruszenia, dając temu wyraz jedynie w jednym akapicie swego uzasadnienia, poprzedzając już należytą kontrolą zastosowanych w sprawie przepisów art. 296 § 1 w zw. z art. 296 § 2 i art. 297 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Zbędne było tym samym przywołanie tychże przepisów, skoro Sąd I instancji nad ich analizą się nie pochylił, mając świadomość że organy w sprawie ich nie zastosowały. W rozwinięciu podniesionego zarzutu wskazano wprawdzie, że skarżący kasacyjnie nie ma pewności w oparciu o jaki akt prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygał sprawę, w oparciu o kodeks cywilny czy w oparciu o Dekret - Prawo rzeczowe, domyślając się, że Sąd I instancji oceniał charakter władania nieruchomością przez pryzmat przepisów Dekretu z 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe. Zdaje się tym samym, że postać "niezastosowania" przywołanych przepisów skarżący kasacyjnie właśnie podnosi, które w jego ocenie Sąd I instancji winien był zastosować, zarzucając dalej ich błędną wykładnię.
W przywołanym kształcie zarzut naruszenia przepisu, którego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastosował, przez jego błędną wykładnię jest nieskuteczny, ponieważ jest to sprzeczność pojęciowa. Błędna wykładnia oznacza, że sąd źle rozumiał treść przepisu, podczas gdy zarzut niezastosowania przepisu dotyczy sytuacji, gdy sąd powinien był zastosować dany przepis do stanu faktycznego, ale tego nie zrobił, a nie tego, jak ten przepis zinterpretował. Dopełniając poczynione uwagi, podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie". Niezastosowany w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeśli w danym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez skarżącego kasacyjnie niezastosowania określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jego przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez niego wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 600/23, z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06 i z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07).
W sprawie wprost wskazano w oparciu o które akty prawne nastąpiło rozstrzygnięcie w sprawie, w katalogu tym nie wymieniono dekretu z dnia 11 października 1946 - Prawo rzeczowe, podano natomiast Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. poz. 776, dalej jako "Rozporządzenie"), które to rozporządzenie stosowano w zakresie nieuregulowanym normami Dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. Na tle przywołanych aktów prawnych dokonano kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, przy czym naruszeniu przepisów Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem skarżący kasacyjnie nie zakwestionował, co zwalnia sąd odwoławczy od czynienia dalszych rozważań w tej materii.
Nie jest przy tym rolą sądu odwoławczego zastępowanie skarżącego kasacyjnie w formułowaniu prawidłowych zarzutów. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem. Orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach przedstawionych podstaw kasacyjnych oznacza, że wadliwe sformułowanie tych podstaw obciąża stronę wnoszącą tak skonstruowany środek zaskarżenia. Z powyższych powodów, zarzuty naruszenia art. 296 § 1 w zw. z art. 296 § 2 i art. 297 dekretu z dnia 11 października 1946 - Prawo rzeczowe, okazały się nieskuteczne.
Konsekwencją dążenia przez skarżącego kasacyjnie do wykazania odmiennych ustaleń faktycznych są zarzuty natury materialnoprawnej sprowadzające się do niewypełnienia przesłanek "wywłaszczeniowych", tj. art. 2 pkt 2 zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 Dekretu oraz art. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 1 Dekretu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że nawet gdyby przyjąć, że skarżący kasacyjnie sformułował prawidłowo zarzuty naruszenia przepisów postępowania kształtujących stan faktyczny, to i tak w razie uznania ich za zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznania zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Zarzut ten może być skutecznie podnoszony jedynie, gdy stan faktyczny nie budzi wątpliwości (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r., I FSK 135/07).
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega lakoniczność wywodów Sądu I instancji, natomiast nie skutkuje ona przyjęciem, że motywy rozstrzygnięcia są niezasadne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłankami wywłaszczenia nieruchomości były: zajmowanie nieruchomości na cele użyteczności publicznej, pozostawanie we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej oraz pozostawanie w tym stanie w dacie wejścia w życie Dekretu i w dacie orzekania o wywłaszczeniu (art. 1 ust. 1 oraz art. 2 Dekretu).
Mimo odwoływania się, zarówno przez organ, jak i zaakceptowanie tego stanowiska przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, do przesłanek wywłaszczenia nieruchomości – zajęcia nieruchomości od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele użyteczności publicznej jakim było przede wszystkim zapewnienie potrzeb leczniczych oraz pozostawanie we władaniu Wojska Polskiego w dniu wejścia w życie Dekretu - to zważyć należy iż w uzasadnieniu omówiono także stan faktyczny i prawny spornej nieruchomości po 1945 roku. Na uwadze zatem miał organ, jak i Sąd I instancji, że zarówno w dacie wejścia w życie dekretu, jak i w dacie orzekania o wywłaszczeniu przeznaczenie nieruchomości spełniało cele określone w Dekrecie. Na marginesie zwrócenia w tym miejscu uwagi wymaga, że w przywołanym zarzucie i jego uzasadnieniu skarżący kasacyjnie, odwołując się do orzecznictwa NSA w tej materii, wskazuje błędnie na przepis art. 2 ust. 1 Dekretu, podczas gdy ta konkretna jednostka redakcyjna dzieli się na punkty.
Nie kwestionuje skarżący kasacyjnie, że działalnością na tejże nieruchomości zajmowało się Wojsko Polskie, działające w imieniu Skarbu Państwa. Nie budzi równocześnie wątpliwości w sprawie, że celem wojskowym czy użyteczności publicznej jest działalność lecznicza w formie szpitala wojskowego. Zatem wszystkie wymienione przesłanki w sprawie niniejszej zostały należycie ocenione i przyjęte do uznania zasadności rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu nieruchomości obejmującą działki ewidencyjne (wg obecnej numeracji) nr: [...], [...], [...], [...], położonych w L. w obrębie [...] – R. arkusz mapy [...].
Na potwierdzenie powyższego, w zaskarżonym uzasadnieniu, wskazano, że zawarcie w dniu 15 stycznia 1949 r. umowy pomiędzy Ministerstwem Obrony Narodowej a Wydziałem [...] Uniwersytetu [...], na mocy której umieszczono kliniki Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w L. w Szpitalu [...] w L. potwierdzając tym samym, że stan władania nieruchomością przez władze wojskowe - ukształtowany w 1944 roku - trwał nieprzerwanie również w roku 1948 r., w tym w dacie wejścia w życie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. (tj. dacie 16 kwietnia 1948 r.), a nawet później bowiem współpraca ta trwała do 1964 r. Przeciwko tymże ustaleniom sprzeciwia się skarżący kasacyjnie, jako nieopartym na materiale źródłowym, zarzucając jednocześnie niepoczynienie ustaleń właśnie tego okresu dotyczącego. Następcze materiały dowodowe, pozyskane współcześnie, utwierdzają to co zostało uprzednio ustalone, odpowiadając tym samym na zarzuty skarżącego kasacyjnie, że nie tylko w dacie wejścia w życie Dekretu, ale również stan ten utrzymywał się także w dacie orzekania o wywłaszczeniu.
Słusznie Sąd I instancji przyjął, za organami w sprawie, że władanie przedmiotową nieruchomością przez Skarb Państwa (Wojsko Polskie) miało charakter posiadania samoistnego. Termin ten został użyty w kontekście przepisów uprzednio zastosowanych, zarówno w Dekrecie z 7 kwietnia 1948 r., jak i uzupełniająco stosowanym Rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem posługiwano się jedynie określeniami "posiadanie", "odjęcie prawa własności", czy "władztwo". W tym rozumieniu należało czynić ustalenia faktyczne i w ich oparciu rozważania prawne, stosując nomenklaturę znaną ww. aktom prawnym. Równocześnie powtórzenia wymaga, że w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych ubiegłego stulecia nie podlegają ocenie z zastosowaniem obecnie obowiązujących standardów prawnych czy aksjologii stosowania prawa, w szczególności mając nierzadko za punkt oceny uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowych sporządzonych w sposób lakoniczny, z właściwą wówczas terminologią, odpowiadające jednakże wymogom obowiązującym w tamtych latach, przy tym wydane w oparciu o ograniczone materiały źródłowe. Tymże wymogom oceny legalności wydanych aktów prawnych Sąd I instancji sprostał.
Równocześnie dla spójności rozważań prawnych podkreślenia wymaga w stanie faktycznym sprawy, odmienny charakter władztwa nad częścią nieruchomości integralnie z nią związaną, ale niestanowiącą istotnej jej powierzchni, nie jest argumentem istotnym z punktu widzenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, w szczególności nie przemawia za uznaniem, że także w tej części wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Tego domaga się bowiem skarżący kasacyjnie, by uznać jako okoliczność przemawiającą za słusznością stanowiska o bezpodstawnym wywłaszczeniu nieruchomości, niewładanie przez wojsko polskie częścią tej nieruchomości, której jedno ze skrzydeł gmachu Kolegium, po ustąpieniu władz okupacyjnych, trwale zajmowali członkowie Zakonu Jezuitów, czy też działki znajdującej się za budynkiem "B." i przeznaczonej na ogród warzywny i ozdobno – rekreacyjny. Pozostawienie części spornej nieruchomości Jezuitom wynikało ze swego rodzaju konsensusu pomiędzy odjęciem prawa własności ówczesnemu właścicielowi. Zważywszy, że nieruchomość tę wojsko polskie zajęło na cele szpitala, dostosowując budynek do potrzeb leczniczych, czyniąc na ten cel istotne nakłady finansowe, również wobec niemożności przeniesienia tejże działalności w tamtym okresie na inny teren.
Zważywszy, że dekret obejmował swoim zakresem zarówno nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie w chwili wywłaszczenia, jak i nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były przewidziane na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele, w razie ich choćby częściowego zagospodarowania z funduszów publicznych (art. 2 pkt 2 Dekretu), to tym samym fakt wykorzystywania części przedmiotowej nieruchomości w okresie w dekrecie przewidzianym na cele wojskowe czy użyteczności publicznej inne niż prowadzenie szpitala, pozostaje bez istotnego wpływu na treść decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Istotne znaczenie dla sposobu ukształtowania prawa do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma ponadto czynnik czasu i konieczność zapewnienia trwałości ukształtowanych stosunków i sytuacji prawnych (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt SK 43/07).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie podniósł "zwykłe" naruszenie przepisów postępowania w ramach podstaw kasacyjnych, które to naruszenia pozostają irrelewantne w postępowaniu nieważnościowym, w którym znaczenie mają wyłącznie kwalifikowane naruszenia, wyraźnie wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym zarzuty kasacyjne sformułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przez brak wskazania w podstawach kasacji, że doszło do rażącego naruszenia prawa, nie są prawnie istotne dla oceny legalności decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym.
Podsumowując powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wywłaszczenie jest wyjątkiem od cywilnoprawnych zasad przenoszenia własności nieruchomości i może mieć zastosowanie wyłącznie, gdy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w mniej dotkliwy sposób niż pozbawienie albo ograniczenie prawa do nieruchomości. W sprawie niniejszej niewątpliwie działalność wojskowa, w tym lecznicza, prowadzona na znacznej części nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], położonych w L. w obrębie [...] – R. arkusz mapy [...], począwszy od września 1939 roku do chwili obecnej spełnia tego rodzaju cel publiczny, co uzasadniało co najmniej ograniczenie prawa podmiotu uprzednio znajdującego we władaniu nieruchomości wywłaszczonej. Mając równocześnie w tle, że wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należało interpretować na korzyść pozostawienia decyzji w obrocie prawnym celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego i praworządności.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku.