I OSK 1890/12

I OSK 1890/12 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2012-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-07-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Fronczyk
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I OSK 1033/11 - Postanowienie NSA z 2012-07-30
II SA/Wa 2067/10 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2011-03-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 1, art. 3 § 1 i § 2, art. 58 § 1 pkt. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2067/10 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 31 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2067/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (M.P. Nr 4, poz. 38) w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Art. 3 § 2 tejże ustawy stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 powołanej ustawy).
Postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mówią o określonych prawnych formach działania składających się na "działalność administracji publicznej" zaskarżalną do sądu administracyjnego, a nie odwołują się do kryterium podmiotu podejmującego określoną działalność.
W aspekcie podmiotowym, do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie tego pojęcia, jest uprawniona szeroka i zróżnicowana wewnętrznie kategoria organów administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym. Oznacza to, że szerokie jest spektrum jednostek organizacyjnych prowadzących "działalność administracji publicznej" podlegającą kontroli sądów administracyjnych.
Konstytucja RP zalicza Prezydenta RP do władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2), co jednak nie oznacza, że (nawet z punktu widzenia podziału władz) można stwierdzić, że należy on do administracji publicznej. Jak zauważa Jan Zimmermann, pojęcie władzy wykonawczej ("egzekutywy" w przeciwieństwie do "legislatywy") jest szersze od pojęcia administracji publicznej i zawiera w sobie także prowadzenie polityki państwa, nadawanie kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze. O przynależności danego organu do rzędu organów administracji publicznej przesądzają jego kompetencje, a kompetencje administracyjnoprawne Prezydenta nie są liczne i można mieć uzasadnione wątpliwości co do tego, czy są one właściwe administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, czy też są tylko specjalnymi prerogatywami Prezydenta RP jako głowy państwa. Działania podejmowane w ramach tych kompetencji nie stanowią, zdaniem Jana Zimmermanna, bowiem dosłownie stosowania prawa ani nie spełniają funkcji administracyjnej (administrowania), a także nie mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, ani w administracyjnym toku instancji. W żadnym razie nie jest właściwe nazywanie Prezydenta RP organem administracji publicznej (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 171).
Funkcje Prezydenta RP w świetle Konstytucji są różne, spełnianie zadań (kompetencji) należących do zakresu działania administracji publicznej jest tylko pewnym jej fragmentem (Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 93).
Przyjmując zatem, iż funkcje Prezydenta RP polegające na spełnianiu zadań należących do zakresu działania administracji publicznej są tylko pewnym fragmentem jego kompetencji, zbadać należy, czy Prezydent RP, wydając akt prawny w przedmiocie powołania na stanowisko sędziego (art. 144 ust. 3 pkt 17 w związku z art. 179 Konstytucji RP), działa jako organ państwowy powołany z mocy prawa do podejmowania działań z zakresu administracji publicznej, innymi słowy mówiąc, czy działa jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym.
Sąd przywołał definicję organu administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym, w myśl której, przez pojęcie to należy rozumieć każdy organ państwa i każdą inną (samorządową, społeczną itp.) jednostkę organizacyjną, która chociażby incydentalnie realizuje zadania państwa w zakresie jego funkcji wewnętrznej, społeczno-kulturalnej i gospodarczej.
Stosownie do art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP akt prawny Prezydenta RP w przedmiocie powołania na stanowisko sędziego, jako niewymagający dla swej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, należy do całkowicie autonomicznych, osobistych, w pełni uznaniowych uprawnień Prezydenta RP, czyli do tzw. prerogatyw.
Sąd zwrócił uwagę, iż termin "prerogatywy" kojarzony jest często z dyskrecjonalnymi, bardzo konkretnymi, uprawnieniami głowy państwa, których realizacja wywołuje znamienne skutki w zakresie stosunków z organami poszczególnych władz (A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Zakamycze 2004, s. 146).
Prerogatywy Prezydenta RP – akty urzędowe podejmowane osobiście, bez obowiązku ich kontrasygnaty – wskazują na osobistą, samodzielną władzę Prezydenta, na samodzielne atrybuty tej władzy, wyrażają jego charakter i samodzielność ustrojową (tak: Ryszard Mojak w: Polskie prawo konstytucyjne pod red. W. Skrzydło, Verba, Lublin 2005, s. 314).
Zakres prerogatyw prezydenckich ukształtowano w sposób pozwalający Prezydentowi samodzielnie wykonywać te zadania i kompetencje, które wykraczają poza sferę działalności rządowej (sferę wykonawczą), a wiążą się z wykonywaniem przez Prezydenta funkcji arbitra oraz z oddziaływaniem na skład i funkcjonowanie władzy ustawodawczej bądź władzy sądowniczej. Natomiast zadania i kompetencje, które przynależą do zakresu działania władzy wykonawczej, wymagają uzgodnienia z rządem i stąd tylko wyjątkowo wyłączany jest wymóg kontrasygnaty (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne – zarys wykładu, Liber, Warszawa 2004, s. 276).
Kompetencja Prezydenta RP do powoływania sędziów zaliczana bywa w literaturze przedmiotu do kompetencji arbitrażu politycznego i równoważenia władz (R. Mojak, tamże, s. 316). Leszek Garlicki podkreśla, iż w zakresie relacji z pozostałymi władzami najwyraźniej rysuje się funkcja arbitrażu, typowa dla głowy państwa. Prezydentowi, w ramach tej funkcji, przysługuje szereg kompetencji, które wiążą się ze zorganizowaniem i personalnym ukształtowaniem władz pozostałych (L. Garlicki, tamże, s. 277).
Prezydent RP, wydając zatem akt prawny w sprawie powołania sędziego, działa jako głowa Państwa Polskiego, wykonująca kompetencje arbitrażu i równoważenia władz, polegające na personalnym ukształtowaniu władzy sądowniczej. Nie mieści się to, w ocenie Sądu, w sferze działalności administracji publicznej, do kontrolowania której właściwe są sądy administracyjne (art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).
Tak więc akt powołania sędziego, o jakim mowa w art. 144 ust. 3 pkt 17 w związku z art. 179 Konstytucji RP, nie dotyczy działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 4/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 6, stanął na stanowisku, iż Prezydent RP, wydając akt prawny w sprawie nadania obywatelstwa polskiego, działał jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniową władzę Państwa w zakresie włączania cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Wykraczało to, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, poza sferę działalności administracyjnej i nie było wykonywaniem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe są w sprawie dalsze rozważania związane w szczególności z przepisem art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec uznania, że odmowa powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego należy do prerogatyw Prezydenta, który przy wykonywaniu tej kompetencji, nie działa w sferze administracji publicznej, Sąd stwierdził, że skarga do sądu administracyjnego jest w sprawie niedopuszczalna. Akt ten nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 1-4a i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę.
M. D. wniósł od postanowienia skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:
1) naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 1 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na błędnym uznaniu, iż sprawa ze skargi na decyzję Prezydenta nie jest sprawą sądowoadministracyjną i w związku z tym nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 142 ust. 2 i art. 179 Konstytucji oraz art. 55 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydane na podstawie tych przepisów postanowienie Prezydenta nie jest decyzją administracyjną.
Jednocześnie na podstawie art. 191 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o rozpoznanie i uchylenie mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i niepodlegającego zaskarżeniu zażaleniem postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 439/08), którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie w sprawie, które to postanowienie narusza art. 128 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że ustała przyczyna zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi.
Na tych podstawach wnosił o:
1) na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o zawieszenie tego postępowania do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie ze skargi o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (sygn. akt SK 37/08);
2) na podstawie art. 185 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
ewentualnie
na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi na decyzję, jeżeli Sąd stwierdzi, że w tej sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego;
3) zwrot poniesionych kosztów postępowania z zastrzeżeniem, iż nie wnosi o przyznanie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego, albowiem pomoc prawna w niniejszej sprawie jest świadczona pro bono.
Wnosił również na podstawie art. 187 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującego zagadnienia prawnego:
"Czy sprawa ze skargi na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kończące postępowanie z wniosku Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego ma charakter sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270)?".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że nie można podzielić stanowiska Sądu, że Prezydent nie działa jako organ administracji publicznej, przedstawiając poglądy doktryny co do cech, które właściwe są dla organu administracji publicznej (imperium, wyodrębnienie organizacyjne, wyodrębnienie kompetencji). Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 10 ust. 2 Konstytucji, Prezydent jest organem władzy wykonawczej, zaliczany do centralnych organów administracji publicznej. Jest zatem organem administracji publicznej. Nawet jeżeli można wyprowadzić wątpliwości co do zakwalifikowania Prezydenta do organów administracji publicznej, to do zakresu działania Prezydenta należą też czynności, które pod względem treści mają niewątpliwie charakter typowo administracyjny. Do takiej kompetencji należy zaliczyć powoływanie sędziów. Kwestionuje wyłączenie tego rodzaju spraw z właściwości sądów.
Art. 13 ust. 3 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa dotyczy wyłącznie postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie tego przepisu w celu uniemożliwienia badania postępowań nominacyjnych, w których doszło do naruszenia prawa, a w szczególności naruszenia podstawowych praw kandydata na stanowisko sędziego.
Dalej wywodził, że nie można przyjąć z uwagi na miejsce regulacji powołania sędziego, że nie jest to sprawa indywidualna. Z tego wyprowadził, że postanowienie Prezydenta jest decyzją administracyjną. Postanowienia Prezydenta są indywidualnymi aktami władzy należącymi do kategorii aktów urzędowych, o jakich mowa w art. 144 Konstytucji, a zatem aktami stosowania czy też konkretyzacji prawa. Wywodził, że "powołanie sędziego" jest bliższe mianowaniu. Sam termin "powołanie" sędziego podkreśla doniosłość aktu promocji sędziego, natomiast nie wyraża jego natury. Mianowanie jest aktem administracyjnym na gruncie art. 76 Kodeksu pracy, czyli jednostronnym przejawem woli organu administracyjnego, stanowiącym decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma w doktrynie wątpliwości, że art. 76 Kodeksu pracy odnosi się do stosunku służbowego sędziego. W związku z tym powołanie sędziego przez Prezydenta jest jego indywidualnym aktem urzędowym (postanowieniem) w rozumieniu Konstytucji w formie decyzji administracyjnej w znaczeniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wywodził też co do domniemania formy decyzji administracyjnej i braku znaczenia innego terminu do zakwalifikowania czynności do decyzji. Dla prawa do sądu należy opowiedzieć się za szerokim pojęciem decyzji. Takie pojęcie szerokie decyzji przyjmuje Konstytucja w art. 78, obejmując nim każdy akt organu administracyjnego "decydujący" o prawach strony. W związku z tym postanowienie o powołaniu sędziego, jako decyzja podlega kontroli sądu, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli nie powołanie to odmowa powołania ma niewątpliwie charakter decyzji.
Wywodził, że sprawa powołania na stanowisko sędziego podlega kognicji sądów administracyjnych, na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jeżeli nie jako decyzja, to stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem jest objęta kontrolą sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wywodził, że sam fakt powierzenia funkcji z zakresu imperium nie oznacza, że podmiot wyłączony jest spod procedury administracyjnej. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawie ławników sądowych.
Wywodził, że pomimo tego, że brak jest bezpośredniego prawa podmiotowego kandydata do powołania na stanowisko sędziego, Prezydent może podejmować arbitralne decyzje, niepodlegające kontroli. Konsekwencją tego jest to, że ocena Prezydenta stanowi ostateczne kryterium powołania, co oznacza, że o powołaniu sędziego decydowałby organ władzy wykonawczej, pomimo odmiennego wniosku Krajowej Rady Sądownictwa – organu władzy sądowniczej.
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego w sprawie, a w razie przyjęcia sprawy do rozpoznania o oddalenie skargi jako niezasługującej na uwzględnienie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że nie można podzielić stanowiska skarżącego, że Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest organem administracji publicznej.
Pozycja ustrojowa Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a także charakter prawny wydawanych przez niego aktów urzędowych są określone przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W polskim porządku konstytucyjnym Prezydent RP został zakwalifikowany jako organ władzy w wykonawczej (art. 10 Konstytucji), najwyższy przedstawiciel RP, gwarant ciągłości władzy państwowej, strażnik Konstytucji, bezpieczeństwa państwa oraz niepodzielności jego terytorium, wykonujący swe zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach (art. 126 Konstytucji). Konstytucja przyznaje Prezydentowi RP rolę arbitra politycznego, podmiotu uosabiającego Rzeczpospolitą Polską. Mając powyższe na względzie, a także porównując pozycję ustrojowo-prawną Prezydenta RP z "klasycznymi" organami administracyjnymi, jak na przykład Radą Ministrów, zakwalifikowanie Prezydenta RP do grupy organów administracji jest co najmniej wątpliwe. Sam fakt zaliczenia Prezydenta RP do organów władzy wykonawczej w żaden sposób nie implikuje tezy, iż pełni on rolę organu administracji publicznej. Zakres pojęciowy wyrażenia "organ władzy publicznej", jakim jest niewątpliwie Prezydent RP jest szerszy aniżeli zakres pojęcia "organ administracji publicznej".
Odnosząc się do wywodu, że Prezydent RP jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji publicznej wskazano, że w stosunku do Prezydenta RP można mówić o wykonywaniu czynności urzędowych, które obejmują szeroki katalog działań Prezydenta RP wykonywanych osobiście, na podstawie przepisów konstytucyjnych, które mają swą specyfikę i których nie można zakwalifikować jako funkcjonowanie organu administracji w oparciu o typowe dla administracji formy działania. Nie zawierają one władczych rozstrzygnięć w sferze praw i obowiązków podmiotów prywatnych, wyjątkowo mogą być skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, nie są wydawane w procedurze administracyjnej. Ponadto należy również zwrócić uwagę, że – przynajmniej w zakresie nominacji sędziowskich – trudno byłoby w odniesieniu do Prezydenta RP mówić o wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej. Powoływanie sędziów jest wyrazem konstytucyjnej zasady równowagi władz i znajduje się w orbicie prawa konstytucyjnego. Jest klasyczną prerogatywą Prezydenta RP, mająca długą tradycję historyczną, jest też rozwiązaniem "typowym dla większości obowiązujących dziś konstytucji" (L. Garlicki, Komentarz do art. 179 Konstytucji, Warszawa 2005). Omawiana prerogatywa jest wyrazem prawa Prezydenta RP do oddziaływania na władze sądowniczą, zgodnie z zasadą rozdziału i równowagi władz. Nominacja sędziów nie wywiera przy tym skutków w sferze prawa administracyjnego materialnego, a wręcz wykracza poza nią.
Urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej stoi na stanowisku, iż funkcjonowanie Prezydenta RP opiera się w zasadniczym zakresie na normach konstytucyjnych, co powoduje, że działania te mają charakter niejako autonomiczny, niemieszczący się wśród typowych, wyróżnianych w nauce prawa administracyjnego, formach prawnych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2003 r. (sygn. akt II SAB 419/02) istnieją sfery działań Prezydenta RP, w których "działa jako Prezydent RP, symbolizując majestat państwa i jego suwerenność". Przytoczone stanowisko NSA jest kolejną wypowiedzią sądownictwa ugruntowującą pogląd o nieprzystawalności reguł prawa postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego do wykonywania uprawnień przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.
Podkreślić należy, iż odmienność wskazanych powyżej sfer znajduje swój formalnoprawny wyraz w normatywnym kształcie postępowania w przedmiocie powołania sędziów. Postępowanie w tej sprawie zostało uregulowane w przepisach Konstytucji oraz w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa. Procedura nominacyjna powierzona została organom sądowym takim jak zgromadzenie ogólne danego sądu, prezes sądu oraz odrębnemu organowi stojącemu na straży niezawisłości sędziowskiej – Krajowej Radzie Sądownictwa. Od zgłoszenia kandydatury, poprzez jej ocenianie przez kolegium sądu oraz zgromadzenie ogólne, procedowanie w Krajowej Radzie Sądownictwa, aż po powołanie kandydata na sędziego, postępowanie toczy się w wyraźnej odrębności od organów administracji i reguł panujących w postępowaniu administracyjnym. Separacja ta nie może być uznana za przypadkową, ustawodawca stworzył taki model nominowania sędziów, który zapewnia w nim udział podmiotów zapewniających prawidłowy przebieg procedury. Stąd też zasadniczą rolę odgrywają prezesi sądów, zgromadzenia ogólne i kolegia sądów, znające zarówno bieżące potrzeby kadrowe, jak – nierzadko – konkretnych kandydatów, Krajowa Rada Sądownictwa konstytucyjnie powołana do stania na straży niezawisłości sędziowskiej oraz Prezydent RP – strażnik Konstytucji oraz gwarant ciągłości władz, w tym władzy sądowniczej. W opinii urzędu Prezydenta RP ustawodawca świadomie odseparował zgłaszanie kandydatów na sędziów od procedury administracyjnej, a w konsekwencji od poddania jej przebiegu kontroli wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wywodzono, że w sprawie nie istnieje jakiekolwiek akt, który odpowiadałby cechom decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Wynika to z generalnej zasady, że Prezydent RP nie jest organem administracyjnym i jego funkcjonowanie w zasadzie wykracza poza obszar norm prawa administracyjnego materialnego i procesowego. Niepowołanie danej osoby na urząd sędziego nie jest indywidualnym aktem stosowania prawa, nie jest bowiem aktem z zakresu administracji publicznej co wynika z konstytucyjnej pozycji Prezydenta oraz jego ustrojowych relacji z Krajową Radą Sądownictwa.
Ze wskazanych powyżej względów złożona skarga kasacyjna w pierwszej kolejności powinna podlegać odrzuceniu z powodu braku kognicji sądu administracyjnego do rozstrzygania o skorzystaniu przez Prezydenta RP z konstytucyjnych prerogatyw oraz z uwagi na ustrojową odrębność sposobu realizacji kompetencji Prezydenta RP od prawa administracyjnego materialnego i procesowego. W przypadku zajęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennego stanowiska złożona skarga kasacyjna winna podlegać oddaleniu z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 173 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Postanowieniem kończącym postępowanie sądowoadministracyjne jest postanowienie o odrzuceniu skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego postanowieniem o odrzuceniu skargi daje skarżącemu prawo do wniesienia skargi kasacyjnej, do rozpoznania której właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 173 § 1 w związku z art. 15 § 1 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej nie miał podstaw do uwzględnienia.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Takie konstytucyjne standardy prawa do sądu wymagały ustanowienia gwarancji ich realizacji. Do tych gwarancji należą gwarancje ustrojowe i procesowe. Jedną z gwarancji ustrojowych jest regulowany Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej tryb powoływania na urząd sędziego. Konstytucyjna regulacja uzasadniona jest tym, że "stanowisko sędziów wynika przede wszystkim z art. 10 Konstytucji, gdyż stanowią oni »substrat osobowy« organów władzy sądowniczej, którą to władzę wykonują w imieniu Narodu, w konstytucyjnym systemie trójpodziału władzy i równowagi władz. Ów przedstawicielski charakter sędziów widzieć należy zwłaszcza w aspekcie funkcjonalnym dwóch powyższych zasad z art. 10, gdyż – realizując poszczególne kompetencje »trzeciej władzy« – sądy i trybunały występują w charakterze bezpośrednich organów suwerena. Uwidacznia się to w sposób szczególny w ferowaniu przez sądy i trybunały wyroków »w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej«, a także w powoływaniu sędziów przez osobę stanowiącą »głowę« owej państwowości" (P. Samecki, Zagadnienia samorządu sędziowskiego, w: Ratio est anima legis, Warszawa 2007, s. 469).
Skargę kasacyjną oparto na dwóch zarzutach: – zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 1 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającym na błędnym uznaniu, że sprawa skargi na decyzję Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie jest sprawą sądowoadministracyjną; – po drugie, zarzucie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 142 ust. 2 i art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydane na podstawie tych przepisów postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie jest decyzją administracyjną. Postawione zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego wymagają łącznego rozpoznania, a to z tego względu, że mają one podważyć rozstrzygnięcie w zaskarżonym postanowieniu o niedopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego.
Granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza art. 184 w związku z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyznaczenie tych granic ma podstawowe znaczenie, przekroczenie obwarowane jest bowiem sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej stanowi, że "Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów". Według art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (...)". Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej odsyła do regulacji w ustawach dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zawierają regulację z zakresu dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Tak ogólnie wyznaczone granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego zostały unormowane w regulacji art. 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która w art. 3 § 1 stanowi, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Art. 3 § 2 zaś stanowi dalszą konkretyzację granic dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg (...)". Zasadnie zatem w zaskarżonym postanowieniu o odrzuceniu skargi rozważono dopuszczalność drogi postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o regulację art. 3 § 2 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego wyznaczona jest kryterium przedmiotowym: – po pierwsze, jest to działalność administracji publicznej; – po drugie, wykonywana w formie decyzji administracyjnej. Zarówno art. 1, jak i art. 3 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia działalności administracji publicznej, nie zawierają również definicji ustawowej przepisy ustaw zarówno o charakterze ustrojowym, jak i ustaw materialnoprawnych. Tego pojęcia nie definiuje również prawo procesowe. Art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadza do określenia zakresu dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego, kryterium przedmiotowego rodzaju spraw podlegających rozpoznaniu i rozstrzygnięciu na drodze postępowania administracyjnego. Opiera dopuszczalność drogi postępowania administracyjnego na przesłankach: – charakteru organu, – właściwości organu, – rodzaju sprawy, – formy rozstrzygnięcia. Brak definicji ustawowej pojęcia administracji publicznej wymaga – dla określenia dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego – wykorzystania dorobku doktryny prawa administracyjnego. Z podejścia przedmiotowego, które jest przyjęte w art. 1 i 3 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wywieść, że spośród reprezentowanych w doktrynie prawa administracyjnego zasadne jest przyjęcie wyników badań wskazujących na aspekt przedmiotowy działalności administracji publicznej. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalność administracji publicznej jest to zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego.
Przenosząc te rozważania na zagadnienie powoływania obsady personalnej organów suwerena należy wskazać na sposób regulacji. Powołanie na stanowisko sędziego reguluje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz powołana ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt SK 37/08 stwierdził, że "...podstawą powoływania sędziów jest norma konstytucyjna, tj. art. 179 Konstytucji, a nie przepis kwestionowany przez skarżących. (...) problematykę odmowy powołania sędziego przez Prezydenta postrzega się jako zagadnienie z zakresu interpretacji norm konstytucyjnych i stosowania art. 179 Konstytucji, a nie jako problem hierarchicznej niezgodności norm konstytucyjnych i ustawowych". Według art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony". Zgodnie z art. 55 § 1 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych "Sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa". Regulacja w Konstytucji i ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych została w zakresie powoływania obsady personalnej sądów powszechnych ograniczona do regulacji kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Brak regulacji materialnoprawnej, która byłaby przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji przy wykonywaniu przez Prezydenta kompetencji. Regulacja taka jest wynikiem przypisania tego zakresu kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do kompetencji ustrojowej wynikającej z miejsca tego organu w systemie organów państwowych. Zgodnie z art. 126 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej (ust. 1). Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium (ust. 2). Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach (ust. 3)". Tak wyznaczona pozycja ustrojowa, następnie skonkretyzowana w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej zakresem kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, daje podstawy do wyprowadzenia, że w realizacji konstytucyjnych kompetencji nie wykonuje administracji publicznej, co nie oznacza, że ustawy szczególne mogą taką kompetencję przypisać. Regulacja konstytucyjna kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej powoływania sędziów, powtórzona w regulacji ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, nie stanowi działalności administracji publicznej. Powołanie obsady personalnej organów suwerena, jakim są organy wymiaru sprawiedliwości, orzekające w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest działalnością administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko przyjęte w uchwale z 9 listopada 1998 r. (OPS 4/98), wedle którego w zakresie w jakim Prezydent RP działa jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniowa władza Państwa wykracza poza sfery działalności administracyjnej, nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego art. 142 ust. 2 i art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 55 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Z unormowania w powołanych przepisach art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 55 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych regulujących kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do powoływania sędziów nie można wyprowadzić regulacji materialnoprawnej, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Takich podstaw nie daje również art. 142 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dopuszczalność działania w formie decyzji administracyjnej regulują przepisy prawa materialnego. W razie gdy przepis prawa materialnego nie określa formy prawnej władczej konkretyzacji przyjmuje się, w oparciu o konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zasadę domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wyprowadzenie domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej wymaga obowiązywania normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji. Takiej normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji w zakresie powołania jednostki na urząd sędziego w polskim systemie prawa nie wprowadzono. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia w tym przedmiocie domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnych, co wyłącza wyprowadzenie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Wykładnia wyłączająca dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej znajduje umocowanie w regulacji procedury przed Krajową Radą Sądownictwa. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.) "W postępowaniu przed Radą nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". W sprawach indywidualnych, w których od uchwały Rady przysługuje odwołanie właściwy jest Sąd Najwyższy (art. 13 ust. 2 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa). Do postępowania przed Sądem Najwyższym stosuje się, w zakresie nieuregulowanym ustawą o Krajowej Radzie Sądownictwa, przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej (art. 13 ust. 6 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa).
Nie ma również podstaw prawnych do kwalifikacji postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynika to: – po pierwsze, z braku podstaw do zakwalifikowania tej strefy działania do działania z zakresu administracji publicznej; – po drugie z tego, że z normy kompetencyjnej art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 55 ust. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów nie można wyprowadzić normy materialnoprawnej dającej podstawę do stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Zasadnie wywodzono w skardze kasacyjnej, że brak jest bezpośredniego prawa podmiotowego kandydata na stanowisko sędziego, tym samym nie ma podstaw do kwalifikowania działania Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jako aktu stwierdzającego uprawnienie wynikające z mocy przepisów prawa. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt SK 37/08 "Podstawę prawną postanowienia (...) stanowi bowiem norma konstytucyjna, a nie – zaskarżona w niniejszej sprawie norma ustawowa. Kompetencja Prezydenta do powołania wskazanego przez KRS kandydata na urząd sędziego została w sposób kompletny uregulowana w art. 179 Konstytucji i ma charakter prerogatywy".
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.