I OSK 1889/22

I OSK 1889/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1877/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 2267
art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 3a, art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust. 1
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] i Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1877/19 w sprawie ze skarg [...] i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 9 lipca 2019 r. nr KR III R 51/18 w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1877/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg [...] i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 9 lipca 2019 r. nr KR III R 51/18 w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz: a) [...] kwotę 680 zł, b) Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 zł - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej też Komisja) - działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a, pkt 4b, pkt 5, pkt 6 w zw. z art. 29 ust. 3 oraz art. 40e ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267, dalej też jako ustawa, ustawa z dnia 9 marca 2017 r., ustawa o Komisji) oraz art. 7 ust. 1 w związku z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm., dalej też jako dekret, dekret z dnia 26 października 1945r., dekret warszawski):
1. uchyliła w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 290/GK/DW/2008 z dnia 11 czerwca 2008 r., dalej też decyzja Prezydenta z 2008 r. (ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie 7-05-06, KW nr [...] na rzecz [...] za zapłatą czynszu symbolicznego - wskazując, że rozpatrzenie wniosku co do pozostałej części nieruchomości, nastąpi w odrębnej decyzji administracyjnej);
2. odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obręb 7-05-03, uregulowaną w KW nr [...];
3. uchyliła decyzję Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy nr 30/2015 z dnia 20 lipca 2015 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], obręb 7-05-03, uregulowaną w KW nr [...] w prawo własności;
4. nakazała Miastu Stołecznemu Warszawie przejęcie zarządu nieruchomością stanowiącą zabudowaną działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie 7-05-03 o powierzchni 170 m², położoną w Warszawie przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie prowadzi księgę wieczystą nr [...] - na zasadzie art. 184a-186a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej też jako u.g.n.).
W uzasadnieniu Komisja stanęła na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie Prezydent m.st. Warszawy nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie, czy pierwsze objęcie gruntu przez Gminę było skuteczne i rozpoczynało bieg terminu na złożenie wniosku dekretowego oraz czy wniosek dekretowy został złożony przez adwokata [...] w ustawowym terminie. Poza tym Prezydent nie zbadał okoliczności, czy [...] miał umocowanie od [...] do zarządzania nieruchomością, a poprzestał jedynie na domniemaniu, że skoro administrator wykonywał faktycznie pewne czynności związane z nieruchomością - to miał do tego upoważnienie od właściciela i wykonywał w ten sposób prawa właścicielskie w imieniu dotychczasowego właściciela. Dodatkowo Prezydent powinien zbadać, czy w ogóle istniało pełnomocnictwo, którego odpisem posłużył się pełnomocnik [...], składając w imieniu właściciela wniosek dekretowy i czy w takim przypadku mógł być sporządzony odpis pełnomocnictwa. Komisja stwierdziła, że w toku przedmiotowego postępowania w ogóle nie została zbadana - wynikająca z treści art. 7 ust. 1 dekretu - przesłanka w postaci posiadania gruntu. Przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym - nastąpiło w zamian za świadczenie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej. Analiza ekwiwalentności świadczenia wynikającego z umowy sprzedaży spadku z dnia 24 września 2002 r. - na skutek której [...] nabyła od [...] spadek za 10.000 zł., przy czym w skład spadku wchodziła nie tylko nieruchomość przy [...], ale też inne nieruchomości - wykazała, że wartość rynkowa nieruchomości została rażąco zaniżona, gdyż wyliczona przez biegłą wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego gruntu (dz. ew. [...]) na dzień 11 czerwca 2008r. wynosiła 944.860,00 zł, natomiast wartość rynkowa prawa własności budynku mieszkalnego wielorodzinnego wynosiła 2.921.690,00 zł. Łączna wartość nieruchomości zabudowanej położonej w Warszawie przy ul. [...], według stanu i cen na dzień 11 czerwca 2008 r., wynosiła 3.813.440,00 zł. Zatem wartość nabytego spadku stanowi obecnie niespełna 0,2622 % wartości nieruchomości przy ul. [...] - a przecież w skład spadku wchodziły też inne nieruchomości. W związku z tym zaistniała przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. uzasadniająca uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej. Dodatkowo, zdaniem Komisji sytuacja lokatorów przedmiotowej kamienicy przy ul. [...] - po przekazaniu zarządu przez ZGN Bielany [...] - radykalnie się pogorszyła. Czynsz najmu lokali mieszkalnych został znacznie podwyższony, co spowodowało trudną sytuację finansową najemców lokali i w rezultacie doprowadziło do utraty lokali przez wszystkich najemców. Następnie Komisja stwierdziła, że kontrolowana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 czerwca 2008 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] (dalej też nieruchomość warszawska, grunt warszawski) nie została zbyta na rzecz osób trzecich, grunt został przekształcony z prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, z nieruchomości wyodrębniono samodzielne lokale, których jedynym właścicielem jest w dalszym ciągu beneficjentka decyzji [...]. Podsumowując, Komisja stwierdziła, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...] i Miasto Stołeczne Warszawa.
Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, że Komisja w aspekcie procesowym, wbrew treści art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3a ustawy, naruszyła art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - ponieważ mimo stwierdzenia istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności, uchyliła decyzję reprywatyzacyjną zamiast stwierdzić jej nieważność (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Stwierdzając przesłanki do nieważności postępowania - Komisja nie miała uprawnień do merytorycznego rozpoznania wniosku dekretowego. Sąd nie podzielił wątpliwości Komisji, iż Prezydent powinien zbadać, czy w ogóle istniało pełnomocnictwo, którego odpisem posłużył się adw. [...]. Postępowanie dekretowe zostało wszczęte na podstawie uwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa z 15 maja 1948 r. Przepisy ustawy z 4 maja 1938 r. - Prawo o ustroju adwokatury (obowiązujące w dacie składania wniosku) nie precyzowały formalistycznie sposobu uwierzytelniania odpisów pełnomocnictw przez adwokatów. Kolejno Sąd wskazał, że rezygnacja przez prawodawcę z instytucji wprowadzenia w posiadanie następcy prawnego dotychczasowego właściciela (jako potwierdzającej prawo do spadku) świadczą o tym, że tzw. "przesłanka posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu przestała być warunkiem niezbędnym do wykazania w postępowaniu dekretowym legitymacji do bycia stroną tego postępowania - tym samym jej badanie w postępowaniach dekretowych było zbędne. Sąd nie podzielił też zarzutu Komisji (pkt 3) dotyczącego naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy - przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, ponieważ [...] nabyła udział w prawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości jedynie za niewielki ułamek realnej wartości nieruchomości. Nadto, ocena skutków prawnych wynikających z umów sprzedaży ma charakter sprawy cywilnej, do której właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. Ponadto w świetle przepisów dekretu brak jest podstaw do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego z uwagi na naruszenie określonego w ustawie interesu społecznego. Poza tym Komisja, skoro uważała że umowa jest nieważna, sama ma uprawnienia prokuratorskie, wynikające z art. 3 pkt 4 ustawy. Mogła zatem wystąpić z takim powództwem do sądu powszechnego. Uprawnienia Komisji do wszczynania postępowań sądowych są o wiele mocniejsze niż te, z których mógłby skorzystać organ dekretowy. Nadto, w aktach sprawy znajduje się pismo [...], że świadomie sprzedał za określoną cenę roszczenia i że w żadnym razie nie czuje się pokrzywdzony. Sąd nie podzielił też zarzutu Komisji, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym - w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Zdaniem Sądu oczywiste jest, że opisane przez Komisję działania - podwyżka czynszu, remont kamienicy - nie są normalnym następstwem wydania decyzji reprywatyzacyjnej - zatem Prezydenta m. st. Warszawy nie można obciążać skutkami działań w stosunku do lokatorów zamieszkujących na tej nieruchomości. Decyzja reprywatyzacyjna odnosiła się jedynie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości, a sam budynek, w którym zamieszkiwali lokatorzy, przez cały czas pozostawał współwłasnością dawnych właścicieli - stosownie do treści art. 5 dekretu. To zaś oznacza, że także w bezpośrednim rozumieniu tego słowa, nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną, a poczynaniami jej beneficjentki podjętymi po jej wydaniu. Podsumowując Sąd uznał, że decyzja reprywatyzacyjna była wyłącznie zdarzeniem chronologicznie poprzedzającym wykazywane przez Komisję zachowania właścicielki budynku, a nie zdarzeniem je wywołującym, czy choćby sprzyjającym ich podejmowaniu. To zaś oznacza, że zaistnienie przyczyny - o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy - nie potwierdziło się, a tym samym uchylenie na tej podstawie decyzji reprywatyzacyjnej było niedopuszczalne. Ponadto Komisja w ogóle nie wzięła pod uwagę tego, że co prawda [...] podwyższyła stawkę czynszu z kwoty 3,31 zł/m2 do kwoty 12,00 zł/m2 - jednakże Sąd oddalał powództwa wnoszone przez lokatorów o ustalenie, że podwyżka czynszu jest niezasadna. Zostały wydane także prawomocne wyroki Sądu orzekające eksmisje lokatorów z zajmowanych lokali. Zatem powyższe działania skarżącej nie były bezprawne, gdyż zostały usankcjonowane prawomocnymi wyrokami Sądu. Podsumowując Sąd ustalił niezgodność z prawem decyzji Komisji z 9 lipca 2019 r., która uchyliła decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 11 czerwca 2008 r. i rozpoznała merytorycznie wniosek dekretowy, zamiast stwierdzić nieważność tej decyzji. Wydając zaskarżoną decyzję Komisja naruszyła art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 3a - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - co uzasadniało jej uchylenie.
Skargi kasacyjne od tego wyroku wywiedli: Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich oraz [...].
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w swojej skardze kasacyjnej (dalej też: środek odwoławczy, środek zaskarżania, skarga kasacyjna – nr 1), zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a, w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tj. Dz.U, 2018 poz. 2267; zwanej dalej "ustawą o Komisji") w zakresie w jakim Sąd dokonując sądowej kontroli legalności decyzji Komisji z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. KR III R 51/18 (zwanej dalej "decyzją Komisji") uznał, że Komisja w aspekcie procesowym nie miała kompetencji, aby uchylić decyzję Prezydenta m.st Warszawy nr 290/GK/DW/2008z 11 czerwca 2008 r. (zwaną dalej "decyzją reprywatyzacyjną") bowiem w sprawie tej wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, podczas gdy:
a. Komisja potwierdziła, że wniosek dekretowy został złożony po terminie wskazanym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U nr 50 poz. 279 z 1945 r.; zwanego dalej "Dekretem", a naruszenie takie powinno być traktowane jako kwalifikowane naruszenie prawa materialnego, ale Komisja nie skorzystała z trybu stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej ze względu na ekonomikę postępowania;
b. decyzja o uchyleniu decyzji reprywatyzacyjnej i rozstrzygnięciu merytorycznym co do wniosku dekretowego eliminowała zbędny (w związku z charakterem wykrytego naruszenia) etap ponownego badania sprawy przez organ dekretowy, który prowadziłby do tego samego rezultatu;
c. przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Komisji w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji przyznaje Komisji uprawnienie do wydania decyzji uchylającej decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części wraz z możliwością orzekania co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania także w przypadku stwierdzenia wydania decyzji reprywatyzacyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
d. Sąd mimo potwierdzenia istnienia przesłanek nieważności postępowania przed Prezydentem m.st. Warszawy również nie stwierdził nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, pomimo takiej możliwości wynikającej z art. 135 p.p.s.a.;
e. tryb kontroli decyzji reprywatyzacyjnej przewidziany w ustawie o Komisji i uprawnienia wynikające z w art. 29 i art. 30 ustawy o Komisji jest szczególnym trybem mieszczącym się w granicach trybu wzruszania decyzji ostatecznych wskazanym w art. 163 k.p.a., który nie określa pierwszeństwa stwierdzenia nieważności decyzji przed jej uchyleniem.
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a, w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a i art. 80 k.p.a w zakresie w jakim Sąd dokonując kontroli decyzji Komisji poprzestał na pobieżnej ocenie zarzutów skargi i nie podzielił wątpliwości Komisji dotyczących obowiązku Prezydenta m. st. Warszawy zbadania, czy [...] udzielił pełnomocnictwa adwokatowi [...], do złożenia wniosku dekretowego, pomimo że:
a. Komisja nie rozstrzygała o ważności pełnomocnictwa, ale o brakach w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta m.st. Warszawy przy wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej;
b. z dokumentów zebranych przez IPN wynika, że [...] najprawdopodobniej nie przebywał po zakończeniu II wojny światowej w Polsce, a z treści wniosku o przywrócenie terminu sformułowanego przez adw. [...] wynika, że [...] przebywając zagranicą (najprawdopodobniej w Wielkiej Brytanii) miał w maju 1946 r. zaledwie 11 dni na powzięcie informacji, że [...] nie złożył w ostatnim możliwym dniu terminu wniosku z art. 7 ust. 1 Dekretu, a następnie na ustanowienie pełnomocnika w postaci adw. [...], co powoduje, że istnieją poważne wątpliwości, czy pełnomocnictwo to zostało rzeczywiście udzielone;
c. w aktach postępowania nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego, że [...] potwierdził następczo udzielone pełnomocnictwo, natomiast jest list z 1954 r. w którym [...] odnosił się wyłącznie do pełnomocnictwa dla [...];
d. okoliczność działania przez pełnomocnika bez umocowania i bez braku następczego potwierdzenia czynności prawnej powoduje bezskuteczność takiej czynności zgodnie z art. 103 k.c. stosowanym per analogiam w postępowaniu administracyjnym;
e. Organ dekretowy powinien był zgodnie z zasadą prawdy materialnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. zbadać istotną okoliczność jaką jest umocowanie do złożenia wniosku dekretowego, a brak takiego badania świadczył o wystąpieniu naruszenia postępowania w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy o Komisji;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a, w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji, w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy o Komisji w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej Sądu i przyjęcie, iż Sąd nie podziela poglądu Komisji, iż nie ustalono w postępowaniu dekretowym, czy została spełniona przesłanka pozytywna roszczenia dekretowego — posiadania gruntu na dzień złożenia wniosku ze względu na to że okoliczność posiadania nieruchomości przez byłego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 Dekretu nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, a zaniechanie ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie nie stanowi naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, podczas, gdy:
a. ustalenie faktu "posiadania" gruntu zarówno przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości warszawskich jak i ich następców prawnych ma istotne znaczenie dla przedmiotu rozstrzygnięcia administracyjnego i powinna być objęta postępowaniem dowodowym zmierzającym do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a tym samym brak takiego ustalenia przez organ dekretowy powinien zostać potraktowany w ramach postępowania nadzorczego prowadzonego przez Komisję jako podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji reprywatyzacyjnej;
b. art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji stanowi samodzielną podstawę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej powiązaną z brakiem ustalenia tzw. przesłanki "posiadania" nieruchomości;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 76 § 1 i § 3, art. 77 i 80 k.p.a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o Komisji poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej Sądu w ramach badania legalności postępowania przed Komisją i przyjęcie przez Sąd, że nie zostały wypełnione znamiona naruszenia wskazanego w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o Komisji poprzez przeniesienie roszczeń dekretowych w drodze umowy cywilnoprawnej, w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, podczas gdy:
a. organ administracji wprawdzie nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności umów cywilnoprawnych, ale ma możliwość uznać po stwierdzeniu zaistnienia przesłanek naruszenia interesu społecznego, że dana czynność nie wywiera zamierzonych skutków w sferze prawa publicznego;
b. organ administracji ma ponadto możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a w związku z zaistnieniem kwestii wstępnej i ma możliwość zawiadomienia prokuratora lub wykonania własnej legitymacji procesowej przed sądem powszechnym w przypadku istnienia uzasadnionych wątpliwości dotyczących ważności umowy cywilnoprawnej, która może dotyczyć mienia komunalnego;
c. organ administracji ma obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i dokonuje oceny przedstawionych dowodów w ramach swobodnej oceny kierując się zasadami logicznego wnioskowania i doświadczeniem życiowym, a nie formalną teorią dowodów, a w tamach tych ustaleń ma obowiązek zbadać, czy załatwienie sprawy nie naruszy interesu społecznego;
d. organ w ramach własnych uprawnień dowodowych może dokonać oceny treści również dokumentu urzędowego w postaci aktu notarialnego przez pryzmat interesu społecznego wskazanego w art. 7 k.p.a. i może powziąć wątpliwości co do ważności czynności prawnych, które w sposób oczywisty naruszają zasady współżycia społecznego a następnie może odmówić skuteczności takiego dowodu w ramach sfery rozstrzygnięcia administracyjnego;
e.Komisja dokonała oceny ekwiwalentności świadczeń w oparciu o opinię rzeczoznawcy i uznała, że przeniesienie w zamian za kwotę 10.000 zł przysługujących [...] praw do spadku w drodze aktu notarialnego z dnia 24 września 2002 Rep. A nr 4633/2002, w skład w skład, którego wchodziły roszczenia dekretowe do kilku nieruchomości na ul. [...], jest nieproporcjonalne i narusza interes społeczny, a Sąd powinien podzielić tę ocenę posługując się zebranym materiałem dowodowym;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a w zw. art. 30 ust. 1 pkt 6 oraz art. 30 ust. 4 ustawy o Komisji, poprzez uznanie przez Sąd, że nie podziela on oceny Komisji, iż wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, w szczególności poprzez działania przeciwko najemcom lokali i naruszanie ich praw, pomimo że:
a. w wyniku działań beneficjentki decyzji reprywatyzacyjnej podwyższono wielokrotnie czynsz najmu lokatorom w stopniu przekraczającym granice dopuszczalne przez ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego;
b. tego rodzaju zachowania stanowią samodzielną przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję w szczególnym trybie nadzorczym mieszczącym się w granicach określonych przez art 163 k.p.a;
II. z ostrożności procesowej powyższemu wyrokowi zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego tj;
1. art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o Komisji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów w ramach ustalania wzorca kontrolnego dla badania prawidłowości decyzji Komisji, polegającą na przyjęciu, że warunkiem złożenia wniosku dekretowego, wymienionego w tych przepisach, przez właściciela nieruchomości warszawskiej nie było wykazanie przez tego właściciela (a nawet jego następcy prawnego) posiadania nieruchomości warszawskiej, w chwili złożenia wniosku dekretowego, że termin "posiadanie" zastosowany przez ustawodawcę w art. 7 Dekretu miał inne znaczenie niż cywilistyczne oraz że warunek wykazania posiadania nieruchomości utracił znaczenie prawne, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów polega na przyjęciu, że:
a. warunek "posiadania" nieruchomości warszawskiej w dniu złożenia wniosku dekretowego dotyczył zarówno dotychczasowych ("przeddekrerowych") właścicieli nieruchomości jak i ich następców prawnych, a tym samym zbadanie spełnienia tego warunku ma istotne znaczenie dla realizacji roszczeń dekretowych w oparciu o art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu,
b. posiadanie ma taki sam charakter w ujęciu art. 7 ust. 1 Dekretu jaki i prawa cywilnego i musi polegać na faktycznym (a nie domniemanym) wykonywaniu jakiejkolwiek formy władztwa nad rzeczą, co "przeddekretowy" właściciel lub jego następca prawny powinien wykazać;
c. za wykładnią terminu "posiadanie" w ujęciu cywilistycznym spełniającym wymóg istnienia tzw. corpus i animus przemawia zarówno wykładnia literalna, wykładnia systemowa z uwzględnieniem zakazu wykładni homonimicznej jak i wykładnia celowościowa;
d. przeciwko tezie o utracie znaczenia przesłania "posiadania" zawartej w art. 7 ust. 1 Dekretu przemawia zasada racjonalnego ustawodawcy, brak zmiany treści art. 7 ust 1 Dekretu oraz to że ocena spełnienia tej przesłania powinna być dokonywana na dzień złożenia wniosku dekretowego
2. art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o Komisji poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o Komisji dokonaną w ramach rekonstrukcji wzorca normatywnego dla potrzeb kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Komisji, że przepis ten nie przyznaje Komisji uprawnienia do samodzielnego oceny tj. bez prejudykatu w postaci orzeczenia sądu powszechnego, "stopnia ekwiwalentności świadczeń" przy przeniesieniu tzw. roszczeń dekretowych na osobę trzecią za cenę wielokrotnie niższą od ich wartości rynkowej, a tym samym oceny sprzeczności tej czynności z interesem społecznym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu pozwala Komisji na stwierdzenie, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, a więc pojęciem z zakresu prawa administracyjnego oraz pozwala na uznanie bezskuteczności takiego przeniesienia roszczeń na gruncie postępowania administracyjnego;
3. art. 145 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji dokonaną w ramach rekonstrukcji wzorca normatywnego dla potrzeb kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Komisji, że przepis ten wymaga aby pomiędzy wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej, a wystąpieniem skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste występował adekwatny związek przyczynowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu polega na tym, że przepis ten stwarza samodzielną podstawę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w ramach szczególnego trybu wskazanego w ustawie o Komisji i mieszczącego się w granicach trybu wzruszania decyzji ostatecznych wskazanym w art. 163 k.p.a., w ramach którego w przepisach szczególnych może być określona przesłanka utraty mocy prawnej decyzji ze względu na wystąpienie okoliczności następczych po wydaniu tej decyzji pozostających jedynie w pośrednim związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
[...] w swojej skardze kasacyjnej (dalej też: środek odwoławczy, środek zaskarżania, skarga kasacyjna – nr 2), sporządzonej przez adw. L. [...] K. [...], również zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141§ 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 nr 50 poz. 279) - dalej jako ("Dekret") oraz w związku z § 2 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r, wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. 1946 nr 16 poz. 112) dalej jako ("1.Rozporządzenie ws. obejmowania gruntów") oraz w zw. z § 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. 1948 nr 6 poz, 42, 43 i 44 ) (dalej jako "2.Rozporządzenie ws. obejmowania gruntów") poprzez wadliwe sporządzenie przez WSA uzasadnienia skarżonego wyroku a przejawiające się w pominięciu przez WSA i niezastosowaniu przepisów zawartych w § 2 ust, 1-2 1.Rozporządzenia ws. obejmowania gruntów oraz pominięciu przez WSA i niezastosowaniu przepisów zawartych w §1. i §3. 2.Rozporządzenia ws. obejmowania gruntów skutkującym błędnym uznaniem, że objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie miało miejsce 4 listopada 1947 r. - tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 23 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy na podstawie przepisów 1 .Rozporządzenia ws. obejmowania gruntów wobec - jak stwierdził WSA - spełnienia wszystkich wymogów tego rozporządzenia przed dniem 10 lutego, czyli dniem wejścia w życie następnego rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. (2.Rozporządzenie ws. obejmowania gruntów), podczas gdy zastosowanie ww. przepisów 1 .Rozporządzenia ws. obejmowania gruntów determinuje wniosek o rażącej sprzeczności ww. ogłoszenia z 1 .Rozporządzeniem ws. obejmowania gruntów i tym samym o całkowitym braku doniosłości prawnej/bezskuteczności ww. ogłoszenia a tym samym konieczności stosowania do objęcia przedmiotowej nieruchomości przez gminę m.st. Warszawa 2. Rozporządzenia ws. obejmowania gruntów, zaś mylny/błędny wniosek WSA co do okoliczności daty objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę m.st. Warszawa ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie determinując sposób jej rozpatrzenia a organy rozpatrujące niniejszą sprawę w dalszym toku postępowania na mocy przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a, będą związane wytycznymi WSA w tym zakresie;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu oraz w związku z § 5 ust. 1 1.Rozporządzenia ws. obejmowania gruntów poprzez wadliwe sporządzenie przez WSA uzasadnienia skarżonego wyroku a przejawiające się w błędnej wykładni przez WSA przepisu zawartego w § 5 ust. 1 1.Rozporządzenia ws. obejmowania gruntów skutkującej uznaniem, że Zarząd Miejski w Warszawie mimo posiadania danych o administratorze przedmiotowej nieruchomości jak i nieruchomości sąsiednich których współwłaścicielem był m.in. właściciel przedmiotowej nieruchomości - [...] oraz danych adresowych żony byłego właściciela [...] - wbrew obowiązkowi nałożonemu przepisem zawartym w § 5 ust. 1 1.Rozporządzenia ws. obejmowania gruntów nie był zobowiązany samodzielnie ustalić, czy ww. administrator był "osobą prawa właściciela reprezentującą" w rozumieniu ww. rozporządzenia, ewentualnie pozyskać od ww. osób dane adresowe byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości - co ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie determinując sposób jej rozpatrzenia a organy rozpatrujące niniejszą sprawę w dalszym toku postępowania na mocy przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. będą związane wytycznymi WSA w tym zakresie;
III. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj.: art. 7 ust. 1 Dekretu w związku z § 2 ust. 1-2 1.Rozporządzenia ws. obejmowania gruntów oraz w zw. z §1 i §3 2.Rozporządzenia ws. obejmowania gruntów przejawiające się w uznaniu, że objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie miało miejsce 4 listopada 1947 r. - tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 23 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy na podstawie przepisów 1 .Rozporządzenia ws. obejmowania gruntów gdyż - jak stwierdził WSA - wszystkie wymogi tego rozporządzenia zostały spełnione przed dniem 10 lutego, czyli dniem wejścia w życie następnego rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. (2. Rozporządzenia ws. obejmowania gruntów), mimo że w dacie ww. ogłoszenia wbrew brzmieniu § 2 ust. 1-2 1 .Rozporządzenia ws. obejmowania gruntów grunt przy ul. [...] ani nie był objęty prawomocnym planem zabudowania ani żadnym z (wydanych i opublikowanych na dzień 4 listopada 1947 r.) zarządzeń Ministra Odbudowy wydanych w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy ogłaszanym w Monitorze Polskim ustalającym kolejność, każdorazowo wskazującym które konkretnie grunty i od kiedy gmina m.st. Warszawa uprawniona jest do objęcia w posiadanie, co stawiało ww. ogłoszenie z 4 listopada 1947 r. - w Dzienniku Urzędowym nr 23 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy w rażącej sprzeczności tak z 1 .Rozporządzeniem ws. obejmowania gruntów jak i z samym Dekretem, pozbawiając je całkowicie doniosłości prawnej a w związku z czym do objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę m.st. Warszawa powinny mieć zastosowanie przepisy 2. Rozporządzenia ws. obejmowania gruntów;
IV. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: § 5 ust. 1 1.Rozporządzenia ws. obejmowania gruntów przejawiającą się w uznaniu, że mimo posiadania przez Zarząd Miejski w Warszawie danych o miejscu pobytu administratora nieruchomości przy [...] - [...] oraz posiadania rozległej wiedzy na temat administrowania przez wyżej wymienionego tą jak i sąsiednimi nieruchomościami, należącymi w części do tego samego właściciela (sic!), WSA uznał, że na Zarządzie Miejskim nie ciążył - wbrew brzmieniu § 5 ust. 1 1 .Rozporządzenia ws. obejmowania gruntów - obowiązek powiadomienia [...] - jako osoby prawa właściciela reprezentującej - o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie, podczas gdy obowiązek taki ciążył na Zarządzie Miejskim w Warszawie, który o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie powinien był [...] jako osoby prawa właściciela reprezentującej - o przystąpieniu do obejmowania gruntu - powiadomić.
V. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj,: § 5 ust. 1 1.Rozporządzenia ws. obejmowania gruntów przejawiającą się w uznaniu, że na Zarządzie Miejskim nie ciążył - wbrew brzmieniu § 5 ust. 1 1.Rozporządzenia ws, obejmowania gruntów - obowiązek podjęcia starań celem ustalenia miejsca pobytu dotychczasowego właściciela gruntu lub osób jego prawa reprezentujących na podstawie posiadanych przez sam Zarząd Miejski danych i informacji o tych osobach, mimo że Zarząd Miejski - jak sam WSA wskazał w uzasadnieniu - prowadził z [...] liczną korespondencję, którą ten ostatni pieczętował treścią wskazującą na tytuł administratora nieruchomości przy ul. [...] Nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz opatrywał własnoręcznym podpisem, zatem Zarząd Miejski w Warszawie w razie wątpliwości mógł z łatwością u niego ustalić, czy ma on umocowanie by traktować go jako "osobę prawa właściciela reprezentującą" w rozumieniu 1.Rozporządzenia ws. obejmowania gruntów względnie próbować u niego pozyskać adres właściciela; ponadto Zarząd Miejski w Warszawie dysponował w tym czasie adresem zamieszkałej w Katowicach [...] - żony właściciela, od której także mógł uzyskać adres właściciela - zatem posiadanie przez Zarząd Miejski w Warszawie powyższych danych w świetle § 5 ust. 1 1 .Rozporządzenia ws. obejmowania gruntów nakładało nań obowiązek podjęcia powyższych działań i poczynienia powyższych ustaleń.
W dalszej części skargi kasacyjnej [...] (skarga kasacyjna – nr 2), sporządzonej przez r.pr. K. [...], zarzucono:
I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy [(Dz. U. 1945 nr 50 poz. 279) dalej jako "Dekret"] oraz w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy [(Dz. U. 1946 nr 16 poz. 112) dalej jako "Rozporządzenie 1946"] poprzez wadliwe sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym przyjęto, że:
1. pozostawanie przez administratora przedmiotowej nieruchomości p. [...] w stałym kontakcie z Zarządem Miejskim w Warszawie co najmniej od 1946 r. oraz posiadanie przez Zarząd Miejski w Warszawie jego adresu zamieszkania w sąsiedniej nieruchomości (tj. [...]) nie nakładało na Zarząd Miejski w Warszawie obowiązku zawiadomienia p. [...] o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie w trybie § 5 ust. 1 Rozporządzenia 1946, podczas gdy posiadanie przez Zarząd Miejski w Warszawie danych administratora przedmiotowej nieruchomości p. [...] determinowało obowiązek Zarządu Miejskiego w Warszawie zawiadomienia p. [...] - jako osoby reprezentującej prawa dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] - o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie,
2. na Zarządzie Miejskim w Warszawie nie spoczywał obowiązek samodzielnego podjęcia starań mających na celu ustalenie adresu dotychczasowego właściciela nieruchomości lub osoby jego prawa reprezentującej na podstawie posiadanych przez Zarząd Miejski w Warszawie informacji dotyczących tych osób, podczas gdy Zarząd Miejski w Warszawie co najmniej do 1946 r. miał stały kontakt z administratorem przedmiotowej nieruchomości p. [...], a w dodatku w 1947 r. posiadał adres [...] - żony [...] zamieszkałej w Katowicach, na podstawie których to danych Zarząd Miejski w Warszawie powinien był z łatwością ustalić adres dotychczasowego właściciela lub choćby podjąć próbę w tym kierunku poprzez skontaktowanie się z ww. osobami, co - w świetle sformułowania z § 5 ust. 1 Rozporządzenia 1946 w miarę posiadanych danych - nakładało na Zarząd Miejski w Warszawie obowiązek samodzielnego poczynienia tego rodzaju ustaleń;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 Rozporządzenia 1946 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że druga kategoria podmiotów z § 5 ust 1 Rozporządzenia 1946, które Zarząd Miejski w Warszawie miał obowiązek zawiadomić o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie, w postaci osób reprezentujących prawa dotychczasowego właściciela, sprowadza się wyłącznie do jego pełnomocników, podczas gdy jest to osobna materialnoprawna kategoria podmiotowa obejmująca wszelkiego rodzaju przedstawicieli dotychczasowego właściciela, których celem nie było reprezentowanie osoby per se, ale jej szeroko pojętych interesów i nie ogranicza się ona jedynie do pełnomocników, lecz jest szeroką kategorią obejmującą wszystkie podmioty mogące wykazać związek ze sferą praw dotychczasowego właściciela, do której - w świetle przepisów i praktyki - należało zaliczać administratora domu, którym był p. [...].
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego przed Komisją, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną pełnomocników [...] wniosła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz przeprowadzenia rozprawy.
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich pismem z dnia 3 września 2025 r. zmodyfikowała zakres skargi kasacyjnej z dnia 29 czerwca 2022 r., w w zakresie zarzutów dotyczących posiadania, odstępując od treści:
- zawartych w pkt II petitum skargi, dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, w zakresie punktów: 3a i 3b;
- zawartych w pkt III petitum skargi, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w zakresie punktów: 1a, 1b, 1c, 1d.
W pozostałym zakresie Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich podtrzymała skargę w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach obydwu skarg kasacyjnych. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skarg kasacyjnych (środków odwoławczych, środków zaskarżania). Granice te są wyznaczone wskazanymi w nich podstawami, którymi mogą być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie wszystkich skarg kasacyjnych istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środkach odwoławczych.
Rozpoznając łącznie wniesione skargi kasacyjne w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie są one zasadne.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów kasacyjnych ulokowanych w obydwu środkach odwoławczych, w pierwszej kolejności należy ocenić zasadność podnoszonego w środkach zaskarżania naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu w związku z wskazywanymi konkretnie przepisami (normami) prawa. Godzi się bowiem zauważyć, że fundamentalną kwestią sporną jest to, czy słusznie przyjął Sąd wojewódzki, a wcześniej Komisja, że [...] (dalej też adresat (strona) decyzji reprywatyzacyjnej) w realiach sprawy nie może być uznana za stronę postępowania dekretowego w myśl art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego (art. 28 k.p.a.) ze względu na to, że wniosek dekretowy nie został skutecznie złożony; przyjmując, że wniosek dekretowy nie został złożony w wymaganym terminie. Według stanowiska Sądu wojewódzkiego spełniona została w okolicznościach sprawy przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego – wobec powyższego – Komisja według WSA powinna stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji, a nie uchylić decyzję Prezydenta i merytorycznie rozpoznać wniosek dekretowy (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o Komisji).
Pierwotną przesłanką – wyprzedzającą wszystkie pozostałe wymogi (przesłanki) – wynikającą z art. 7 ust. 1 i nast. dekretu warszawskiego jest przesłanka "podmiotowa", która określa kto – jako podmiot (podmioty) prawa – może być uznany za stronę jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (dekretowego), w myśl art. 7 ust. 1 tego aktu normatywnego. Zauważyć trzeba, że tylko "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący (...)" – mogą wyłącznie wnioskować o uprawnienia dekretowe na określonych zasadach, gdyż tak stanowi wprost art. 7 ust. 1 dekretu.
Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środkach odwoławczych dotyczą one głównie wskazywanej wyżej kwestii spornej.
W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, co jest niesporne, że zgodnie ze świadectwem Sądu Okręgowego w Warszawie Wydziału Hipotecznego z dnia 6 sierpnia 1946 r. własność nieruchomości przy ul. [...] należała do [...], na mocy aktu kupna z dnia 16 października 1937 r. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 10 września 2001 r. sygn. akt III Ns 2029/00 prawa do spadku po [...] zmarłym 16 marca 1980 r. nabyli z ustawy: żona [...] oraz syn [...], po 1/2 części każde z nich. Zaś prawa do spadku po [...] nabył w całości na mocy ustawy syn [...].
Z kolei na podstawie umowy sprzedaży spadku z dnia 24 września 2002 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego, Repertorium A nr 4633/2002 przed notariuszem [...] (dalej też umowa, umowa nabycia spadku) [...] – działając w imieniu swojego mocodawcy [...] – sprzedała spadek po [...] i [...] małżonkach [...] samej sobie za kwotę 10.000,00 zł na podstawie pełnomocnictwa od [...], dokonując nabycia do majątku odrębnego za fundusze nieobjęte majątkową wspólnością ustawową.
Z wskazywanej umowy nabycia spadku z dnia 24 września 2002 r. (art. 1051 k.c., art.1053 k.c.) – od spadkobiercy (syna) dotychczasowego właściciela nieruchomości (gruntu) – adresat decyzji reprywatyzacyjnej wywodzi swoje prawo do uzyskania statusu strony postępowania dekretowego (art. 28 k.p.a.) stosowanie do art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w szczególności w decyzji Prezydenta z 2008 r. uznającej [...] za stronę postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.) w ramach art. 7 ust. 1 i nast. dekretu.
Przypomnieć należy, że w orzecznictwie NSA nie zakwestionowano samej dopuszczalności zawierania umów cywilnoprawnych dotyczących uprawnień dekretowych ulokowanych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, o tyle w judyktach przyjęto jednoznacznie taki kierunek wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, w myśl którego, przymiot strony nabywcy uprawnień określonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu należy oceniać w kontekście źródła przysługiwania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (zob. m. in. wyroki NSA: z dnia 29 sierpnia 2022 r., o sygn. akt: I OSK 2875/20; I OSK 2034/20; I OSK 707/20; I OSK 1717/20, z dnia 6 października 2022 r., o sygn. akt: I OSK 999/21; I OSK 1578/21, z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt: I OSK 1444/21; I OSK 1170/21; I OSK 1363/21; I OSK 1180/21).
Sąd kasacyjny podziela pogląd, że uprawnienia dekretowe ukształtowane art. 7 ust. 1 i nast. dekretu warszawskiego mają jednolitą (jednakową) naturę jurydyczną na gruncie całego porządku prawnego. Dlatego zasadnym jest w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie adresat decyzji dekretowej wywodzi swój status strony postępowania dekretowego z – cywilnoprawnej – umowy nabycia spadku (art. 1051 k.c., art.1053 k.c.), przyjąć cechy (znamiona, właściwości) uprawnień dekretowych ulokowanych w art. 7 ust. 1 i nast. dekretu, które potwierdzono (ustalono) już w praktyce jurysdykcyjnej NSA, zwłaszcza uchwale NSA dotyczącej innego rodzaju cywilnoprawnej, umowy normowanej również kodeksem cywilnym, tj. umowy przelewu wierzytelności – art. 509 k.c. (uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej I OPS 1/23). Powyższe podejście, zdaniem składu orzekającego, gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania sądów administracyjnych, jako organów demokratycznego państwa prawnego, zwłaszcza wtedy gdy określona kwestia prawna (zagadnienie prawne), została ustalona (potwierdzona) w judykaturze i ma znaczenie dla rzetelnego i sprawnego wykonywania wymiaru sprawiedliwości jako czynnika oddziaływującego na proces stosowania prawa przez sąd administracyjny.
Odwołując się ponownie do treści art. 7 ust. 1 dekretu należy zauważyć, że w przepisie tym w wyraźny i jednoznaczny sposób wyodrębnione zostały dwie grupy podmiotów. W ramach pierwszej z nich dekretowy ustawodawca wskazał podmioty uprawnione do złożenia wniosku o przyznanie, wymienionych w tym przepisie, praw do gruntu objętego skutkami prawnymi dekretu warszawskiego [wnioskodawcy], tj.: dotychczasowego właściciela gruntu; prawnych następców właściciela, będących w posiadaniu gruntu; osoby prawa jego [dotychczasowego właściciela gruntu] reprezentujące; użytkowników gruntu oddanych tym użytkownikom w zarząd i użytkowanie na podstawie obowiązujących przepisów. Drugą grupę podmiotów, wyodrębnioną w art. 7 ust. 1 dekretu, stanowią tylko dotychczasowi właściciele, jako ci, na których rzecz ma nastąpić przyznanie przez gminę na odebranym tym właścicielom gruncie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy – beneficjenci prawnej restytucji dalszego korzystania z tych gruntów. Dekretowy ustawodawca wyraźnie zatem rozróżnił podmioty uprawnione jedynie do wnioskowania [złożenia wniosku] o przyznanie prawa do gruntu oraz podmioty, na rzecz których przyznanie tych praw miało nastąpić (I OPS 1/23).
Przyznanie praw określonych w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, w literalnym ujęciu tego przepisu, następuje więc tylko na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu. Potwierdzeniem tak wąskiego podmiotowo ujęcia w omawianym przepisie kręgu osób uprawnionych do uzyskania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy w celu dalszego korzystania z gruntu odebranego dekretem, jest treść art. 7 ust. 2 dekretu. Według tego ostatniego przepisu przyznanie praw do gruntu zostało uzależnione od spełnienia warunku dopuszczalności korzystania z gruntu (ponownie literalnie) tylko przez jego dotychczasowego właściciela - w sposób dający się pogodzić z przeznaczeniem określonym w planie zabudowania. Normatywnym wyznacznikiem dopuszczalności przyznania prawa do gruntu odebranego dekretem była więc możliwość korzystania z tego gruntu w określony sposób jedynie przez jego dotychczasowego [uprzedniego] właściciela, a nie przez każdy z podmiotów uprawnionych do wnioskowania o ustanowienie prawa do gruntu. W ten sposób dekretowy ustawodawca przewidział możliwość dopuszczalności przyznania prawa do gruntu tylko na rzecz jego dotychczasowego właściciela, niezależnie od tego, czy właścicielem tym była osoba fizyczna, czy osoba prawna. Zaś w odniesieniu do osób prawnych w art. 7 ust. 2 dekretu sformułowany został kolejny warunek, stanowiący, że użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie może pozostawać w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej, która została pozbawiona dekretem prawa własności (zob. I OPS 1/23).
Krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 był ograniczony dekretowo, tj. przez samego dekretowego ustawodawcę (legislatora), do "dotychczasowego właściciela", ewentualnie jego sukcesorów w drodze spadkobrania. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do poszukiwania argumentów mających służyć poszerzeniu tego kręgu. Tak literalnie jednoznaczna konstrukcja art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, potwierdzona celowościową i systemową wykładnią tego przepisu, prowadzi do oczywistego wniosku, że krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu na podstawie powołanego przepisu nie wychodzi poza pojęcie "dotychczasowego właściciela" i jego spadkobierców. Rozszerzanie tego kręgu wbrew celowi wynikającemu z treści art. 1 i całego art. 7 dekretu warszawskiego, zwłaszcza, gdy krąg ten miałby obejmować osoby, które nie zostały pozbawione jakichkolwiek praw wskutek wejścia w życie dekretu warszawskiego, nie znajduje zatem żadnych racjonalnych podstaw. Dekretowy ustawodawca związał bowiem restytucyjny skutek dekretu w jego art. 7 ust. 1 i 2 z odebraniem prawa własności tym dekretem, dlatego rozszerzenie kręgu uprawnionych o osoby, które nie utraciły żadnych praw na podstawie tego dekretu, zwłaszcza po 1997 r., tj. po wejściu w życie Konstytucji RP, nie znajduje również uzasadnienia w konstytucyjnej zasadzie ochrony własności. W art. 21 Konstytucji RP zapewniono bowiem ochronę właścicielom i ich spadkobiercom, a więc tylko tym, którzy w sprawach objętych dekretem warszawskim utracili własność w wyniku wejścia w życie tego dekretu oraz ich spadkobiercom, skoro pozbawienie własności uszczupliło masę spadkową (zob. I OPS 1/23. Por. A. Mączyński, Głos w dyskusji, [w:] Pięć Lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Materiały z konferencji na Zamku Królewskim w Warszawie 17 października 2002, Warszawa 2002, s. 127–129; W. Borysiak, Dziedziczenie. Konstrukcja prawna i ochrona, Warszawa 2013, s. 169–172).
Posłużenie się w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu pojęciem "dotychczasowy właściciel" nie jest więc przypadkowe i nie ma znaczenia potocznego. Dekret warszawski, jako akt ze sfery prawa publicznego, stanowi narzędzie władczego i bezwarunkowego odebrania prawa własności oraz przyznania w to miejsce właśnie tylko takim i tym podmiotom, tj. dotychczasowym właścicielom, prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do gruntu odebranego dekretem, albo - w następnej kolejności - przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do innego gruntu o równej wartości użytkowej, i w końcu odszkodowania w razie nieprzyznania praw do któregokolwiek z wymienionych gruntów. Zatem to dekretowy legislator, posługując się w omawianym art. 7 ust. 1 i 2 pojęciem "dotychczasowy właściciel", normatywnie zdefiniował (zawęził, dookreślił) – uformował – swoisty krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania praw do gruntu na podstawie powołanych przepisów prawa (zob. I OPS 1/23. Por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2021r. I OSK 1144/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Mariański, Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych – rozważania na tle art. 494 § 2 i 5 k.s.h. – polemika, Przegląd Prawa Handlowego 2003, nr 12, s. 50).
Nie można więc dekretowego pojęcia "dotychczasowy właściciel" - czyli "niebędącego już właścicielem" - utożsamiać z samym "właścicielem" i na tej podstawie przypisywać byłemu właścicielowi zakres ochrony przynależny aktualnemu właścicielowi. Dekretowa ochrona "dotychczasowego właściciela" gruntu w postaci przypisania w art. 7 ust. 1 i 2 tylko temu podmiotowi uprawnienia do uzyskania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy jest bezpośrednią i oczywistą konsekwencją pozbawienia prawa własności właśnie tego podmiotu. Ustawodawca określił zatem w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu normatywny status "dotychczasowego właściciela", jako podmiotu jedynie uprawnionego do uzyskania prawa (uprawnień dekretowych) na podstawie powołanego przepisu. Nie ma więc w systemie prawnym żadnych oczywistych podstaw wskazujących na dopuszczalność nabycia dekretowego statusu prawnego "dotychczasowego właściciela" gruntu warszawskiego w drodze czynności prawnej, zwłaszcza czynności ze sfery prawa cywilnego, mającej wywoływać skutki w postępowaniu administracyjnym określonym w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.
W sytuacji, gdy o przyznaniu prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu rozstrzyga się w decyzji administracyjnej wydawanej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, tak jak ma to miejsce w okolicznościach sprawy, dekretowe pojęcie "dotychczasowy właściciel" - określające podmiot, na rzecz którego ma nastąpić przyznanie prawa do gruntu - należy rozpatrywać także w kontekście przepisów procedury administracyjnej, a przede wszystkim w świetle przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej też kodeks, k.p.a.). Zgodnie z art. 1 pkt 1 tego kodeksu, kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.
W konsekwencji, przy rozważaniu kwestii dotyczących podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, pierwszorzędne znaczenie ma art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną [postępowania administracyjnego] jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Uwzględniając ponad czterdziestoletni utrwalony już dorobek praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych w zakresie uznawania za źródło interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym materialnej normy prawnej kreującej ten interes prawny, wsparty także wieloletnim dorobkiem doktryny prawa administracyjnego, należy podzielić stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 oraz zawarte w niej uzasadnienie, w której stwierdzono, że: "Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.". Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem wykładni pojęcia "interesu prawnego" zawartego w art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w – każdej – sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie przyznania praw na podstawie dekretu warszawskiego, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego. W świetle powołanej uchwały (I OPS 1/22) czynność prawna ze sfery prawa cywilnego może być źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym i w konsekwencji tego uzyskania uprawnienia normowanego tym prawem tylko wtedy, gdy ustawodawca dopuścił w prawie administracyjnym taki skutek materialnoprawny czynności cywilnoprawnej.
W realiach rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawy takiej normy materialnoprawnej dekret warszawski jednak nie zawiera. Dla uzyskania przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy – sprzedaży spadku – skutek w postaci przypisania nabywcy spadku interesu prawnego. Stwierdzenie, że skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, w tym umowy sprzedaży spadku, jeśli fakt jej zawarcia nie jest inkorporowany (włączony) przez ustawodawcę do treści normy materialnoprawnej prawa powszechnie obowiązującego, nie stanowią źródła interesu prawnego w przestrzeni prawa administracyjnego ze względu na to, że czynność ta nie ma charakteru normy prawnej (zob. I OPS 1/22).
Ponadto jednocześnie należy mieć względzie to, że przedmiot omawianej umowy – sprzedaży spadku – nie stanowi również wartości chronionej dekretem warszawskim, jak i nie mieści się w celu, któremu ten dekret służył. Skoro bowiem ustawodawca zadeklarował w dekrecie zrekompensowanie właścicielom gruntów warszawskich pozbawienie ich prawa własności przez przyznanie im praw określonych w tym akcie, to podmioty te nie mogą w wyniku własnej woli zmienić woli prawodawcy i wskazać innego adresata tego uprawnienia (uprawnień dekretowych). Należy odróżnić dopuszczalność wyrażania swojej woli w umowach cywilnoprawnych (co w sferze prawa cywilnego może być poddane ochronie prawnej) od niedopuszczalności przypisywania takim umowom skutków modyfikujących normatywny aspekt podmiotowy uprawnienia określonego w dekrecie warszawskim (akcie normatywnym) w procedurze administracyjnej. Czym innym jest bowiem swoboda zawierania umów w prawie cywilnym, a czym innym jest skonkretyzowanie uprawnień w sferze prawa administracyjnego i przypisanie tych uprawnień przez prawodawcę konkretnie określonym podmiotom. Strony umowy cywilnoprawnej nie mogą zatem oczekiwać, bez istnienia w tym zakresie niezbędnej normy prawa materialnego, że w wyniku tej umowy nastąpi podmiotowa zmiana uprawnienia przyznanego w dekrecie warszawskim (por. T. Woś, J. Zimmermann, Instytucje administracyjne postępowania jurysdykcyjnego w zakresie prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego, [w:] Przewodnik do systemu postępowań administracyjnych. Pod redakcją J. Filipka, Kraków 1975, s. 52–64; K. Sobieralski, Legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym. Glosa do wyroku NSA z dnia 29 sierpnia 2022 r., I OSK 2034/20, Państwo i Prawo 2023, nr 11, s. 162–171).
W związku z tym, zwłaszcza po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., która w art. 21 ust. 1 wprowadziła – jako jedną z podstawowych - zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia a w art. 64 ust. 1 i 2 przyjęła, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia i prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, należało uznać, że przewidziana w Konstytucji RP ochrona prawa dziedziczenia winna być - również w przypadku praw, przysługujących dotychczasowym właścicielom gruntów warszawskich, a związanych z urzeczywistnieniem dekretu warszawskiego – traktowana równorzędnie z ochroną prawa własności. W rezultacie, skoro więc z wyżej wskazanych przyczyn, dotychczasowym właścicielom gruntów warszawskich (bez jego winy) nie miał niejednokrotnie realnych możliwości dochodzenia przysługujących im praw, to tego rodzaju przysługujące mu uprawnienie, powinien móc zrealizować jego spadkobierca jako, że w myśl art. 922 § 1 kodeksu cywilnego – prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi czwartej – spadki (zob. I OPS 1/23. Por. J. S. Piątkowski, A. Kawałko, H. Witczak, Konstytucyjne założenia polskiego prawa spadkowego, [w:] Prawo spadkowe. Tom 10. System Prawa Prywatnego. Pod redakcją B. Kordasiewicza, Warszawa 2025, s. 66–74).
Ponadto – zdaniem składu orzekającego – za powyższym poglądem przemawia zgodnie z słusznym orzecznictwem (zob. zwłaszcza wyroki NSA z dnia: 22 lutego 2023r. o sygnaturach akt: I OSK 387/20, I OSK 345/20, I OSK 2736/19, I OSK 1703/20, I OSK 256/20, I OSK 1022/20, I OSK 2328/20; 25 lutego 2025 r. I OSK 846/22; por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2025 r. I OSK 1274/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl) także i ta okoliczność, że w wielu aktach prawnych, zawierających regulacje związane z wydarzeniami historycznymi, a które skutkowały utratą mienia, uprawnienia osób, które zostały pozbawione swojego majątku, zostały z reguły tak określone, że przysługują zazwyczaj nie tylko samym właścicielom utraconego mienia, ale także ich spadkobiercom (zob. odpowiednio np. § 5 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945 nr 10 poz. 51) czy art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090)).
Wreszcie zauważyć też trzeba, że mimo, iż żaden przepis ustawowy nie przewidywał wprost prawa spadkobiercy właściciela nieruchomości wywłaszczonej, to w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OPS 1/20) skład poszerzony przyjął, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998r. ustalane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zob. m. in. I OSK 387/20).
W zaistniałej zatem sytuacji gdzie adresat decyzji dekretowej wywodzi swój interes prawny z umowy sprzedaży spadku, w ocenie składu orzekającego, brak było więc podstaw w okolicznościach niniejszej sprawy do przyjęcia, że – w świetle wskazanych wyżej przepisów konstytucyjnych oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – ochrona praw, które przysługują spadkobiercy byłego właściciela mienia, a który je utracił nie z własnej winy, a w związku z zaistnieniem różnych wydarzeń o wymiarze historycznym, winna być przyznawana w poszczególnych aktach prawnych w sposób tak diametralnie zróżnicowany. Niewątpliwie bowiem wprawdzie cel, dla którego został wydany dekret warszawski był odmienny od celów, dla których wydano wspomniane wyżej akty prawne, ale – z punktu widzenia (przykładowo) byłego właściciela nieruchomości warszawskiej i byłego właściciela nieruchomości ziemskiej oraz ich spadkobierców – skutek regulacji, zawartych w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej i w dekrecie "warszawskim" był generalnie taki sam. Oznaczał on utratę prawa własności do określonego, wcześniej posiadanego mienia, co trafnie podkreśla orzecznictwo (zob. m. in. I OSK 1703/20).
W rezultacie zatem, skoro w większości przypadków przepisy związane z powojennymi przemianami, regulujące uprawnienia byłych właścicieli utraconego mienia, uwzględniały także i ich spadkobierców, to należało uznać, że także w przypadku spadkobiercy byłego dotychczasowego właściciela nieruchomości warszawskiej, taka ochrona, jako wynikająca wprost z wyżej wskazanych przepisów Konstytucji RP, winna mieć miejsce.
W ocenie składu orzekającego, w realich sprawy powyższe nie oznacza jednak, że tego rodzaju ochrona winna być także obecnie przyznawana nabywcy spadku – adresatowi (stronie) decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta z 2008 r. – na podstawie w/w umowy sprzedaży spadku z dnia 24 września 2002 r.
Składowi orzekającemu, co wskazano wyżej, znana jest treść art. 1051 i art. 1053 k.c., zgodnie z którymi spadkobierca, który przyjął spadek, może spadek ten zbyć w całości lub w części. To samo dotyczy zbycia udziału spadkowego (art. 1051 k.c.). Nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy (art. 1053 k.c.). Pamiętać jednak należy, że uprawnienie dekretowe, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu warszawskiego nie jest majątkowym prawem cywilnym i – w świetle tego co zostało wyżej powiedziane – roszczenie to zostało niejako wykreowane dla spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości w sposób wyjątkowo szczególny – z przepisów konstytucyjnych. Z uwagi na to nie występuje w tym przypadku proste, oczywiste przełożenie na zasady, wynikające z wyżej przytoczonych przepisów kodeksu cywilnego, które regulują zasady umownego zbycia spadku.
Sądowi odwoławczemu znany jest wyrok siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. (sygn. akt OSA 4/03, ONSA 2004/1/3), który został wydany dwadzieścia lat temu, to jest w początkowym okresie transformacji ustrojowej w Polsce a zatem w okresie – pod wieloma względami – zdecydowanie odmiennym od obecnego (zob. wyroki NSA z dnia: 22 lutego 2023r. o sygnaturach akt: I OSK 387/20, I OSK 345/20, I OSK 2736/19, I OSK 1703/20, I OSK 256/20, I OSK 1022/20, I OSK 2328/20; 25 lutego 2025 r. I OSK 846/22).
Reasumując, roszczenie pozwalające zainicjować postępowanie administracyjne w okoliczność niniejszej sprawy – w trybie art. 7 ust. 1 i nast. dekretu warszawskiego – jest oczywiście roszczeniem szczególnym i nie ma ono z pewnością charakteru roszczenia cywilnego (por. J. Kuźmicka–Sulikowska, Komentarz, [w:] E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2021, s. 1858–1860).
Dlatego nie można stwierdzić, że interes strony decyzji reprywatyzacyjnej wynika w niniejszej sprawie z samego faktu zawarcia umowy sprzedaży spadku z dnia 24 września 2002 r. przez [...]. Strony umowy cywilnoprawnej nie mogą zatem oczekiwać, bez istnienia ku temu normy prawa materialnego, że skutkiem tej umowy nastąpi podmiotowa zmiana uprawnienia przyznanego w dekrecie warszawskim.
Ponadto podkreślić również należy, że brak spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek przysługiwania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., konsekwentnie wyklucza zastosowanie także art. 30 § 4 k.p.a. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko wobec tych osób, którym można przypisać przysługiwanie interesu prawnego lub obowiązku w sposób wynikający z art. 28 k.p.a. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. nie stanowi bowiem odrębnej – samoistnej – konkurencyjnej wobec art. 28 k.p.a., podstawy prawnej definiującej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz jest pochodną powołanego art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2022 r. sygn. I OSK 999/21; z dnia 6 października 2022 r. sygn. I OSK 1578/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Omawiany art. 30 § 4 k.p.a. stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W cytowanym przepisie ustawodawca wprost odwołał się do pojęcia strony, którego art. 30 § 4 k.p.a. nie definiuje ze względu na jego zdefiniowane w art. 28 k.p.a. Z tego względu w art. 30 § 4a k.p.a. ustawodawca wskazał na prawo, z którego wynika interes prawny w procedurze administracyjnej. Chodzi więc o takie prawo, z którym ustawodawca związał w istniejącej normie prawa administracyjnego jej oddziaływanie na to prawo. W dekrecie warszawskim przyznanie określonych w nim praw nastąpiło na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości, stąd prawem w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. jest źródło uprawnienia do uzyskania praw określonych w art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, tj. własność gruntu, która byłemu właścicielowi nie przysługuje już od dnia wejścia w życie tego dekretu, dlatego własność ta nie może być przedmiotem zbycia przez byłego właściciela gruntu warszawskiego.
Jednocześnie godzi się zwrócić uwagę, iż w art. 30 § 4 k.p.a. ustawodawca wskazał na następstwo prawne wynikające ze zbycia praw zbywalnych. Tymczasem, w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego ustawodawca wyraźnie wskazał na przyznanie określonych praw dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej, które ma dopiero nastąpić stosownym rozstrzygnięciem ze sfery prawa administracyjnego. Przed wydaniem tego rozstrzygnięcia prawa (uprawnienia dekretowe) wymienione w dekrecie warszawskim jeszcze nie istnieją, dlatego nie są objęte art. 30 § 4 k.p.a. Przed wydaniem wspomnianego rozstrzygnięcia administracyjnego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego istnieje jedynie uprawnienie ukształtowane podmiotowo powołanym przepisem do tego, aby dopiero właściwy organ administracji przyznał uprawnionej osobie określone prawo.
W związku z powyższym, umowa sprzedaży spadku z dnia 24 września 2002 r., nie legitymowała w rozumieniu art. 7 ust. 1 i nast. dekretu oraz w rozumieniu art. 28 k.p.a. (prawa administracyjnego) [...] – jako nabywcy spadku po [...] i [...] małżonkach [...] (w rozumieniu prawa cywilnego) – do skutecznego ubiegania się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu warszawskiego do gruntu nieruchomości warszawskiej określonej w decyzji Prezydenta z 2008r.
Uznanie tej umowy za skuteczną podstawę, w rozumieniu prawa administracyjnego, do przyznania praw dekretowych decyzją Prezydenta z 2008r. [...], jako nabywcy spadku po [...] i [...] [...] [...], stanowiło zatem rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, określającego podmiotowy zakres przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej, co wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. także w powiązaniu z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji.
To z kolei, uprawniało Sąd wojewódzki do ustalenia, że Komisja powinna stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta z 2008 r. na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji, a nie uchylić decyzję Prezydenta i merytorycznie rozpoznać wniosek dekretowy (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o Komisji).
W rozpoznawanej sprawie nie oceniano ważności i skutków w/w umowy sprzedaży spadku z dnia 24 września 2002 r. w sferze prawa cywilnego, jako materii pozostającej w tym zakresie poza kognicją sądów administracyjnych.
Pozostałe zarzuty kasacyjne obydwu środków odwoławczych nie mogły być ocenione, jako odnoszące się do kwestii merytorycznych, skoro nie było w sprawie podmiotowych podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie dekretu warszawskiego.
W myśl do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia: 18 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 968/21, 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11, z 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i I OSK 345/05. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 882–883; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 669–675).
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił obydwie skargi kasacyjne mając na uwadze, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu mimo, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił w pełni stanowiska prawnego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.