I OSK 1885/22

I OSK 1885/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 83/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-07-06
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 16 września 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Spółki Akcyjnej w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 83/22 w sprawie ze skargi K. Spółki Akcyjnej w T. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku z dnia 18 października 2021 r. nr 15/2021 w przedmiocie opłaty za nadzór weterynaryjny 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. Spółki Akcyjnej w T. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 83/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej w T. (dalej: "Skarżąca", "Skarżąca Spółka") na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w G. (dalej: "Wojewódzki Lekarz", "organ odwoławczy") z 18 października 2021 r. nr 15/2021 w przedmiocie opłaty za nadzór weterynaryjny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. prawa materialnego, a mianowicie art. 80 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych
i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999 /2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE oraz uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. Urz. UE L z 2017 r., poz. 95, str. 1, ze. zm., dalej "rozporządzenie 2017/625") w zw. z motywem 65 preambuły rozporządzenia 2017/625 przez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące w konsekwencji do błędnego uznania, iż znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. iż dopuszcza on możliwość pobierania od Skarżącej opłat z tytułu czynności nadzoru nad obróbką i przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa, podczas gdy: (1) ww. przepis skierowany jest do państwa członkowskiego UE a nie bezpośrednio podmiotu prowadzącego działalność, a zatem nie może stanowić on samodzielnej podstawy do ustalenia opłaty w drodze decyzji administracyjnej, bez jednoczesnego przyjęcia środków wykonawczych na płaszczyźnie krajowej w tym zakresie; (2) w niniejszej sprawie nie sposób mówić o jakiejkolwiek kontroli urzędowej czy też innej czynności urzędowej wykonanej przez Powiatowego Lekarza (działanie ww. organu sprowadzało się jedynie do wystawienia rachunków), a co z tym związane o jakichkolwiek wydatkach (kosztach) poniesionych przez ten organ;
2. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w powiązaniu z niżej wskazanymi przepisami, przez nieuzasadnione oddalenie skargi pomimo naruszenia tych przepisów przez organ I i/lub II instancji, tj.:
a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 77
§ 1 k.p.a., w taki sposób, że w toku postępowania organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędnie go ustalił, w szczególności rozpatrzył sprawę jedynie w oparciu o zestawienia przedstawione przez samą Spółkę, jak również nie powołał się na żaden dokument urzędowy ze sprawowanego nadzoru, tj. protokół kontroli urzędowej sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia 2017/625;
b) art. 105 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo, że prowadzone postępowanie było bezprzedmiotowe w całości z uwagi na to, że rozporządzenie 2017/625 nie przewiduje opłaty ustalonej w drodze decyzji przez Powiatowego Lekarza, a ponadto w sprawie nie sposób mówić o jakiejkolwiek kontroli urzędowej czy też innej czynności urzędowej wykonanej przez Powiatowego Lekarza, a co z tym związane o jakichkolwiek wydatkach [kosztach] poniesionych przez ten organ;
c) zasad ogólnych stosowania aktów prawa Unii Europejskiej w porządkach prawnych państw członkowskich, tj. zasady nadrzędności norm prawa unijnego nad prawem krajowym, zasady bezpośredniego obowiązywania oraz zasady bezpośredniego skutku - niezastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia 2017/625 jako aktu prawnego Unii Europejskiej, który od dnia 14 grudnia 2019 r. stanowi wyłączną podstawę prawną w zakresie nakładania opłat publicznoprawnych za nadzór nad produkcją żywności pochodzenia zwierzęcego, a w jego miejsce zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 388, dalej: "rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r.").
W związku z powyższym Skarżąca Spółka wniosła o skierowanie przez Sąd pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o następującej treści:
1. "czy przepis art. 80 rozporządzenia 2017/625, należy interpretować w ten sposób, że "właściwe organy" państwa członkowskiego w rozumieniu art. 3 pkt 3 w/w rozporządzenia, mogą pobierać opłaty lub należności w celu pokrycia kosztów kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych inne niż opłaty i należności, o których mowa w art. 79 ww. rozporządzenia, tylko w przypadku przyjęcia środków wykonawczych na płaszczyźnie krajowej zgodnie z procedurą prawodawczą obowiązującą w danym państwie członkowskim?
2. czy można uznać, że delegacja zawarta w art. 80 rozporządzenia 2017/625 skierowana do Państwa Członkowskiego, w polskim porządku prawa krajowego, zrealizowana została w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz. U. 2013 r. poz. 388), tj. przepisach krajowych ustanowionych prawie 11 lat wcześniej anieli rozporządzenie 2017/625 , ostatni raz znowelizowanych w 2012 r.
3. czy przepis art. 80 rozporządzenia 2017/625 stanowiący o pobieraniu opłat lub należności w celu pokrycia kosztów kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych zdefiniowanych w art. 2 ust. 1 i 2 tego samego rozporządzenia, oraz zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 5 Traktacie o Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE
L z 2004 r., nr 90, poz. 864/20 ze zm.), należy interpretować w ten sposób, że stały one na przeszkodzie uregulowaniu w przepisach krajowych, tj. § 6 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej, w zw. z poz. 26 załącznika nr 1 do tego samego rozporządzenia, opłaty za nadzór nad obróbką, przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa - za każdą tonę produktów wprowadzanych do zakładu lub wyładowywanych ze statku przetwórni?
4. czy art. 80 rozporządzenia 2017/625 stanowiący o pobieraniu opłat lub należności
w celu pokrycia kosztów kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych zdefiniowanych w art. 2 ust. 1 i 2 tego samego rozporządzenia, uprawniał do pobierania opłaty za nadzór nad obróbką, przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa - za każdą tonę produktów wprowadzanych do zakładu lub wyładowywanych ze statku przetwórni, określonej w § 6 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej, w zw. z poz. 26 załącznika nr 1 do tego samego rozporządzenia, za sam fakt wprowadzenia produktów do zakładu, na podstawie zestawienia przygotowanego przez podmiot prowadzący zakład obróbki, zakład przetwórstwa lub chłodnię, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek kontroli/czynności urzędowej (w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2017/625) przez organ państwa członkowskiego w miejscu prowadzenia działalności, tj. w zakładzie podmiotu?
5. czy państwo członkowskie, które nie wypełniło swoich obowiązków prawodawczych, w związku z wejściem do stosowania w Unii Europejskiej rozporządzenia 2017/625 , tj.: (1) nie stworzyło w prawie krajowym jednoznacznego i przejrzystego stanu prawnego, który gwarantować będzie pewność stosowania norm aktów prawa unijnego rangi rozporządzenia; (2) nie dokonało przeglądnięcia krajowego porządku prawnego
i wyeliminowania z niego przepisów, które regulują sprawy przejęte przez rozporządzenie unijne; (3) nie usunęło z prawodawstwa krajowego przepisów sprzecznych z regulacjami rozporządzenia unijnego lub wskazujących na możliwość selektywnego stosowania norm unijnych, mogło być beneficjentem opłaty publiczno-prawnej określonej w § 6 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej, w zw. z poz. 26 załącznika nr 1 do tego samego rozporządzenia, tj. opłaty określonej w przepisach krajowych ustanowionych prawie 11 lat wcześniej anieli rozporządzenie 2017/625 , ostatni raz znowelizowanych w 2012 r.?
W związku z powyższym Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181
§ 1 p.p.s.a. zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres,
w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych
w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 614/22, orzeczenia dostępne
w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych
w środku odwoławczym.
Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna.
Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej,
a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt
II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, źródło CBOSA).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, źródło CBOSA).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, źródło CBOSA. Por. J. Drachal,
A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021,
s. 837–862).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - ewentualnie
w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146 p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, źródło CBOSA), a także wskazania,
w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2652/20, źródło CBOSA).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, źródło CBOSA; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).
Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowała zarzutu, nie przytoczyła właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiła ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 8 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżąca kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Podobne uwagi należy odnieść do art. 105 k.p.a. Z kolei zarzut naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art 151 p.p.s.a. powiązany został z naruszeniem zasad ogólnych stosowania aktów prawa Unii Europejskiej w porządkach prawnych państw członkowskich, tj. zasady nadrzędności norm prawa unijnego nad prawem krajowym, zasady bezpośredniego obowiązywania oraz zasady bezpośredniego skutku.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 284/04, 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1807/07; 14 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1247/06; 28 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 31/07; 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 329/12; 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2255/12; 8 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3080/15, źródło CBOSA). Przy czym nie dyskwalifikuje zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdy strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazuje przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska.
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.
W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że środek zaskarżania jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
Istotą sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę, przyjmując że organy prawidłowo ustaliły opłaty za nadzór weterynaryjny Skarżącej Spółce.
Decyzją z 30 lipca 2021 r. nr bż/185/2021 Powiatowy Lekarz Weterynarii w T. (dalej: "Powiatowy Lekarz", "organ I instancji") ustalił i zobowiązał Skarżąca Spółkę do zapłaty kwoty 4.739,15 złotych tytułem opłaty za nadzór weterynaryjny nad obróbką i przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa, w łącznej ilości produktów 1.227,76 ton, w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. (1.227,76 ton x 3,86 zł = 4.739,15 złotych). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 104 k.p.a., art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 305), w związku z art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. k) ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 306, dalej: "ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej"), w związku § 6 ust. 1 pkt 14 poz. 26 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rachunkami z: 5 maja 2021 r.,
2 czerwca 2021 r. oraz 1 lipca 2021 r. ustalił i obciążył Skarżąca Spółkę opłatą za nadzór inspekcji weterynaryjnej nad obróbką, przetwórstwem, przechowywaniem ryb, skorupiaków, mięczaków, żab lub ich produktów oraz wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa, za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. Spółka, nie kwestionując rachunkowej prawidłowości wyliczeń wystawionych jej rachunków, zwróciła je wystawcy i odmówiła zapłaty, wskazując, że jej zdaniem, będzie ona mogła dokonać weryfikacji zasadności nałożenia tych opłat dopiero po wydaniu przez organ stosownej decyzji administracyjnej.
Zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak w skardze kasacyjnej, Skarżąca spółka zarzucała błędne ustalenie przez organy stany faktycznego sprawy - jedynie w oparciu o zestawienia przedstawione przez samą Skarżącą, a także niesporządzenie żadnego dokumentu urzędowego ze sprawowanego nadzoru, np. protokołu kontroli. Podnosiła również, że rozporządzenie 2017/625 nie przewiduje możliwości nakładania takich opłat.
Sąd kasacyjny uznał za niezasadne twierdzenia Skarżącej, jakoby przepisy prawa europejskiego wykluczały możliwość nałożenia opłat za nadzór nad obróbką, przetwórstwem produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowywaniem ze statku przetwórni produktów rybołówstwa. Wbrew argumentacji Skarżącej, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, przepisy rozporządzenia 2017/625 w sprawie kontroli urzędowych w kolejnych motywach preambuły nr 65-68 przewidują możliwość nakładania na podmioty prawa opłat za czynności urzędowe właściwych organów. W postanowieniach tych przewiduje się również, że państwa członkowskie powinny zapewnić stałą dostępność odpowiednich zasobów finansowych pozwalających na zatrudnienie odpowiedniej liczby pracowników oraz należyte wyposażenie właściwych organów przeprowadzających kontrole urzędowe oraz inne czynności urzędowe. Ponadto aby ograniczyć zależność systemu kontroli urzędowych od finansów publicznych, właściwe organy powinny pobierać opłaty lub należności na pokrycie kosztów ponoszonych przez nie przy przeprowadzaniu kontroli urzędowych
u niektórych podmiotów oraz z tytułu niektórych czynności, w przypadku których prawodawstwo Unii dotyczące łańcucha rolno-spożywczego wymaga rejestracji lub zatwierdzenia zgodnie z przepisami Unii dotyczącymi higieny żywności i pasz lub przepisami regulującymi kwestie zdrowia roślin (zob. motyw 65 preambuły). Aby promować zachowywanie zgodności z prawodawstwem Unii przez wszystkie podmioty niezależnie od metody (opartej na faktycznych kosztach lub na stawce ryczałtowej) obranej przez poszczególne państwa członkowskie do obliczania opłat lub należności, w przypadku ich obliczania na podstawie ogólnych kosztów poniesionych przez właściwe organy w określonym czasie oraz nakładania ich na wszystkie podmioty niezależnie od tego, czy podlegają one kontroli urzędowej w okresie referencyjnym, te opłaty i należności należy obliczać w sposób nagradzający podmioty ze stałą pozytywną historią zgodności z prawodawstwem Unii dotyczącym łańcucha rolno-spożywczego (zob. motyw 66 preambuły). Zatem regulacje zawarte w preambule rozporządzenia 2017/625 wprost wskazują, iż właściwe organy mogą nakładać opłaty na wszystkie podmioty, niezależnie od tego, czy podlegają one kontroli w okresie referencyjnym. Nie można więc zaaprobować stanowiska Skarżącego, że opłata może być nałożona tylko w przypadku przeprowadzenia kontroli lub dokonania innych czynności przez organy Inspekcji Weterynaryjnej. Wobec tego, w myśl art. 80 w zw. z motywami 65-68 rozporządzenia 2017/625 państwa członkowskie mogą pobierać opłaty lub należności w celu pokrycia kosztów kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych inne niż opłaty i należności, o których mowa w art. 79, o ile nie jest to zakazane przepisami mającymi zastosowanie w obszarach regulowanych przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2. Powyższe przepisy zatem, wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, przewidują możliwość ustalania opłat za czynności kontrolne i urzędowe, w szczególności dopuszczając możliwość ustalenia ich w wysokości ryczałtowej, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Ponadto na gruncie przepisów prawa europejskiego bowiem opłaty i inne należności ustalane lub pobierane od nadzorowanych są "instrumentami ogólnymi, niesłużącymi pokryciu kosztów poniesionych w ramach kontroli urzędowych, do których nie mają zastosowania przepisy szczegółowe (...) określone przez prawodawcę unijnego" (por. A. Serlikowska, Nadzorowany [w:] Opłaty i inne należności ustalane lub pobierane przez organy urzędowej kontroli żywności, Warszawa 2020).
Nie są zasadne zarzuty i twierdzenia dotyczące rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r. wydanego w czasie obowiązania poprzedniego rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 165 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 1-141, Polskie wydanie specjalne: Rozdział 3, Tom 45, s. 200-251 ze zm. – dalej: "rozporządzenie 882/2004"), które to zostało uchylone przez rozporządzenie 2017/625. Jak prawidłowo bowiem wskazał organ odwoławczy i Sąd I instancji, przepisy unijne nie zawierają nakazu usunięcia z porządku krajowego przepisów wydanych przed wejściem w życie aktu prawa unijnego, natomiast zadaniem państwa członkowskiego jest dostosowanie przepisów krajowych. Natomiast w oparciu o punkt 32 preambuły do rozporządzenia 882/2004 Państwo Członkowskie może pobierać opłaty za poszczególne czynności, które nie zostały w rozporządzeniu 882/2004 wprost wymienione (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 948/10, źródło CBOSA). Zatem mogło także wydawać przepisy wykonawcze w tym zakresie. Ponadto celem wydania rozporządzenia 2017/625 było ustanowienie zharmonizowanych ram Unii w zakresie organizacji kontroli urzędowych oraz czynności urzędowych innych niż kontrola w całym łańcuchu rolno-spożywczym, z uwzględnieniem przepisów dotyczących kontroli urzędowych określonych w rozporządzeniu 882/2004 oraz w odpowiednim prawodawstwie sektorowym, jak również doświadczenia zdobytego w wyniku stosowania tych przepisów (zob. motyw 20 preambuły rozporządzenia 2017/625). Zatem zarówno rozporządzenie 882/2004 (na podstawie którego wydane zostało dotychczasowe rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 r.) jak
i rozporządzenie 2017/625 traktują o opłatach za kontrole urzędowe, lecz niezbędna była regulacja na szczeblu krajowym w tym zakresie. Prawo krajowe w tym obszarze, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w żaden sposób nie negowało, ani nie zmieniało założeń prawa wspólnotowego, a jedynie stanowiło doprecyzowanie, rozwinięcie kwestii, które mogłyby budzić niejasności łub problemy w interpretacji. To właśnie po wydaniu rozporządzenia 2017/625 oraz nowych krajowych przepisów wykonawczych Główny Lekarz Weterynarii, w dniu 13 stycznia 2025 r., BP.0212.27.2022-25 wydał stanowisko w sprawie pobierania przez organy opłat za wykonywanie czynności urzędowych oraz nadzoru nad podmiotami produkującymi żywność pochodzenia zwierzęcego.
W konsekwencji powołane przepisy rozporządzenia, jak zasadnie wskazał to organ odwoławczy i Sąd I instancji, uzupełniają podstawę prawną wydanej decyzji. Ponadto należy odwołać się również do przepisów pośrednio prowadzących do zasad, z których wywodzi się istota nadzoru weterynaryjnego. Jednakże przepisy stanowiące podstawę prawną wydanej decyzji nie zawierają definicji "nadzoru". W szczególności brakuje jej w ustawie o Inspekcji Weterynaryjnej oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Należy wskazać, iż nadzór tworzą działania polegające na ingerencji w zachowanie podmiotów, w zakresie, w jakim podmioty te są piastunami tzw. imperium. Jest to więc możliwość władczego wkraczania w działalność organu nadzorowanego w celu jej korygowania. Działalność nadzorcza ma na celu zabezpieczenie przestrzegania prawa i jest wykonywana ex post. W innym ujęciu, przez nadzór należy rozumieć określone procedury, dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności organu kontrolowanego (por. wyrok TK z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt W 1/94, OTK 1994, nr 2, poz. 47). Określając granicę między nadzorem a kontrolą, stwierdzić należy, że ta ostatnia jest funkcją, która polega na sprawdzaniu i ocenianiu określonej działalności lub określonego stanu, bez ingerowania w wewnętrzną działalność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 368/11, źródło CBOSA). Zatem nadzór (w przeciwieństwie do kontroli) nie musi wiązać się z wykonywaniem faktycznie czynności wobec podmiotu nadzorowanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1132/12, źródło CBOSA). Za taką wykładnią tego pojęcia w odniesieniu do nadzoru sprawowanego przez Inspekcję Weterynaryjną przemawia też fakt, że wbrew twierdzeniom Skarżącej kasacyjnie ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej nie wymienia czynności, do których zobowiązana lub uprawniona byłaby inspekcja. Gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie pobierania opłat od faktycznie wykonywanych czynności, to z pewnością określiłby je. Tymczasem ustawa w art. 3 ust. 1 wskazuje jedynie, że Inspekcja realizuje zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego. Natomiast ust. 2 pkt 5 stanowi, że do zadań inspekcji należy sprawowanie nadzoru nad bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego, w tym nad wymaganiami weterynaryjnymi przy ich produkcji, umieszczaniu na rynku oraz sprzedaży bezpośredniej. Żaden z tych przepisów nie określa zatem konkretnych czynności, do dokonywania których zobowiązana byłaby inspekcja weterynaryjna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1132/12, źródło CBOSA). Powyższe uzasadnia trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji co tego, że prawidłowo organy nałożyły obowiązek uiszczania opłaty za nadzór weterynaryjny na Skarżąca Spółkę, nawet jeżeli faktycznie nadzór ten nie był sprawowany.
Ponadto należy wskazać, iż inspekcja weterynaryjna powołana jest m.in. po to, aby chronić interes konsumenta związany z bezpieczeństwem żywności (poza innymi zadaniami wynikającymi z ustawy). Zgodnie z pkt 12 preambuły Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. L 31 z 1 lutego 2002, s. 1) "w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności". Z kolei w art. 3 pkt 17 tego rozporządzenia mamy definicję "produkcji podstawowej", zaś art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2020 r. poz. 253) stanowi, że określenie produkcja oznacza co najmniej jedną z następujących czynności: pozyskiwanie, chów, wytwarzanie, oczyszczanie, rozbiór, przetwarzanie, pakowanie, przepakowywanie, przechowywanie lub transport. Wskazuje to więc na bardzo szeroką definicję produkcji, skoro ustawodawca użył zwrotu "co najmniej".
Zatem Sąd I instancji zasadnie przyjął, że obróbka, przetwórstwo produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków, produktów akwakultury lub wyładowywanie ze statku przetwórni produktów rybołówstwa podlega nadzorowi i co za tym idzie - opłacie za ten nadzór. Czynności te stanowią istotne etapy "produkcji" żywności i jako takie powinny być nadzorowane przez powołane do tego organy, a skoro nadzór ten został rzeczywiście wykonany, co znajduje odzwierciedlenie w wystawionych w sprawie niniejszej rachunkach, z których wynika ilość produktu, objętego nadzorem, których to ilości Skarżąca nie kwestionuje, to nie można mówić o nałożeniu opłaty za ten nadzór bez podstawy prawnej.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu kasacyjnego, niezasadna jest również argumentacja Skarżącej, kwestionująca dopuszczalność pobrania opłaty za nadzór weterynaryjny w sytuacji braku dowodu przeprowadzenia czynności kontrolnych odzwierciedlonych w protokole kontroli. Skoro Skarżąca nie kwestionuje zgłoszenia właściwemu organowi wprowadzenia do zakładu, dokonania obróbki lub przetwórstwa w ilości 1.227,76 ton, w okresie produktów rybołówstwa, skorupiaków, mięczaków
w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r., to brak jest podstaw do kwestionowania zasadności i wysokości ustalonej opłaty za nadzór weterynaryjny.
Ponadto opłaty za czynności inspekcji weterynaryjnej stanowią niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, co oznacza, iż charakter omawianych opłat przesądza o szczególnym trybie ich ustalania, bądź też określania, regulowanym art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305). Po myśli tego przepisu, do spraw dotyczących tego typu należności, nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, 1423, 2122, 2123 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 72). Powyższe regulacje dają tym samym organom inspekcji weterynaryjnej materialnoprawną podstawę ustalenia opłat za czynności nadzoru weterynaryjnego.
W ocenie Sądu wszystkie istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie okoliczności zostały ustalone i wyjaśnione przez orzekające organy prawidłowo. Dlatego też nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie niniejszej nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. W ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowano zaś prawidłowo właściwe przepisy prawa materialnego.
Z powyższych względów Sąd uznał za niezasadny, zawarty w skardze kasacyjnej, wniosek Skarżącej o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi dotyczycącymi przepisu art. 80 rozporządzenia 2017/625. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym w każdym przypadku, gdy o to wystąpi strona. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym jest stwierdzenie, że przepis prawa unijnego znajdujący zastosowanie
w rozpoznawanej sprawie budzi wątpliwości i wymaga wykładni. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach orzeczono z mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.